張哲聰，李曉玉，劉小龍

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院/自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430074；2.寧夏自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算中心，銀川 750002）

礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償是自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作中的必經(jīng)環(huán)節(jié)。選用多元合理的退出補(bǔ)償方式不僅有利于加快自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出工作，同時(shí)也有助于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、滿足差異化的退出管理需求。長(zhǎng)期以來，中國(guó)大部分省份所選用的補(bǔ)償方式主要為現(xiàn)金補(bǔ)償，對(duì)其他補(bǔ)償方式的探索和實(shí)踐依然不足。因此，選擇部分典型地域，研究其在退出補(bǔ)償方式上的差異化做法，合理分析各退出補(bǔ)償方式的優(yōu)缺點(diǎn)，能夠?yàn)橥晟浦袊?guó)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

1 退出補(bǔ)償?shù)那疤幔簝r(jià)值評(píng)估

價(jià)值評(píng)估是對(duì)任何物品或權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那爸貌襟E。換句話說，只有依照一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)需要補(bǔ)償?shù)奈锲坊驒?quán)益進(jìn)行適當(dāng)估值后，才能確定補(bǔ)償?shù)慕痤~。在礦業(yè)權(quán)退出工作中，價(jià)值評(píng)估是指由政府或企業(yè)或受政企聯(lián)合委托的第三方機(jī)構(gòu)借用一套客觀、特定的方法或標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估礦業(yè)權(quán)人所持有的合法有效的礦業(yè)權(quán)價(jià)值的過程。在實(shí)際中，價(jià)值評(píng)估方往往會(huì)根據(jù)探礦權(quán)和采礦權(quán)這兩種類型或階段，采用成本核算和價(jià)值測(cè)度兩種不同方式確定補(bǔ)償數(shù)額。

1.1 成本核算

成本核算是價(jià)值評(píng)估的一種重要方式，它以勘查投入成本現(xiàn)值為考量因素進(jìn)行核算，以核算結(jié)果作為礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［1］。在礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償過程中，從類型來看，成本核算方法更適用于探礦權(quán)的核算；從階段來看，它主要適用于還未轉(zhuǎn)采或剛開采階段。

在進(jìn)行探礦權(quán)的成本核算時(shí)，需要充分考慮以下核算依據(jù)：①取得方式。探礦權(quán)是否直接向礦產(chǎn)資源主管部門申請(qǐng)取得，或通過招標(biāo)拍賣掛牌方式競(jìng)爭(zhēng)取得，或通過其他礦權(quán)人轉(zhuǎn)讓而取得。②勘查資金投入。一般按實(shí)際出資計(jì)算，包括在取得探礦權(quán)時(shí)付出的價(jià)款、探礦使用費(fèi)、設(shè)備及人工成本、機(jī)會(huì)成本等符合條件的直接成本和間接成本。③勘查階段。包括預(yù)查、普查、詳查、勘探，勘查階段與核算結(jié)果一般成正比。④勘查工作程度。一般按實(shí)際工作情況為準(zhǔn)，工作程度越大，清償賠付越高，但以具體情況為準(zhǔn)。⑤探礦權(quán)保留與延續(xù)。最多可申請(qǐng)延續(xù)2 次，最多可保留探礦權(quán)資格6 年（每次2 年），保留期限與探礦面積成反比。上述核算依據(jù)需疊加進(jìn)行綜合考量，才能得出科學(xué)合理的自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償價(jià)款。

目前各地在進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的成本核算時(shí)，普遍遵循2 個(gè)原則：①有限補(bǔ)償原則。在礦業(yè)權(quán)退出實(shí)際中，各地政府都面臨著“有限的財(cái)政補(bǔ)貼根本無法填補(bǔ)大規(guī)模的補(bǔ)償資金缺口”這一難題。如以青海省、重慶市等為例，當(dāng)?shù)卣诿嫦虻V山企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償商談時(shí)，只能承諾對(duì)其已經(jīng)支出的成本進(jìn)行有限的補(bǔ)償，不可能償還其全部投入資金。原因在于一是退出補(bǔ)償資金有限；二是企業(yè)單方面進(jìn)行的或虧損或冗余的資金投入支出（如前期為了勘探方便自發(fā)的修路、拉電、占地補(bǔ)償?shù)刃袨椋┎辉谔降V成本的核算范圍內(nèi)。②注重公平性原則［2］。商業(yè)性質(zhì)的礦產(chǎn)開發(fā)收益會(huì)受到礦產(chǎn)含量多少、礦產(chǎn)本身的市場(chǎng)價(jià)值、政策限制等因素影響，所以不會(huì)出現(xiàn)“穩(wěn)收益”，因而從已經(jīng)付出的成本進(jìn)行核算減少了風(fēng)險(xiǎn)損失，更具有公平性特點(diǎn)。

1.2 價(jià)值測(cè)度

價(jià)值測(cè)度是價(jià)值評(píng)估的另一種重要方式，它以合理預(yù)測(cè)當(dāng)前礦權(quán)價(jià)值、未來收益、政策前景、市場(chǎng)狀況等為考量因素進(jìn)行測(cè)度，以測(cè)度結(jié)果作為礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償過程中，從類型來看，價(jià)值測(cè)度方法更適用于采礦權(quán)的估算；從階段來看，它主要適用于已轉(zhuǎn)采或已形成開采規(guī)模的階段。

在進(jìn)行采礦權(quán)的價(jià)值測(cè)度時(shí)，需要充分考慮以下測(cè)度依據(jù)：①礦種類型，礦產(chǎn)歸屬于珍稀礦種或一般礦種，受市場(chǎng)供需和礦種自身價(jià)值影響，一般情況下，珍稀礦種價(jià)值更高；②礦山剩余服務(wù)年限，受礦床規(guī)模、市場(chǎng)需求和礦山企業(yè)效益目標(biāo)等影響，礦山剩余服務(wù)年限和采礦權(quán)價(jià)值一般成反比；③折舊及其他費(fèi)用，費(fèi)用越高，采礦權(quán)的未來價(jià)值越低；④資源市場(chǎng)潛力，資源市場(chǎng)潛力與采礦權(quán)未來價(jià)值一般成正比；⑤機(jī)會(huì)成本，即同一筆錢用于其他業(yè)務(wù)可獲得的預(yù)計(jì)收益量，一般與采礦權(quán)的未來價(jià)值成反比。除上述依據(jù)外，還有諸如資源保有儲(chǔ)量（可采儲(chǔ)量/預(yù)可采儲(chǔ)量）、礦山建設(shè)狀態(tài)（在建礦山/已投入生產(chǎn)礦山/僅取得采礦許可的待建礦山）等都會(huì)對(duì)價(jià)值測(cè)度的最終結(jié)果產(chǎn)生直接影響。這些測(cè)度依據(jù)也需要疊加考量，更好地對(duì)接具體的補(bǔ)償要求。

從各地實(shí)踐來看，在進(jìn)行價(jià)值測(cè)度時(shí)，普遍重視2 個(gè)問題：①?gòu)?qiáng)調(diào)測(cè)度未來。價(jià)值測(cè)度既要具有估值性，又要體現(xiàn)預(yù)測(cè)性，因此各地自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出前的價(jià)值測(cè)度通常既立足于當(dāng)前市場(chǎng)形勢(shì)和已知礦產(chǎn)剩余儲(chǔ)量的價(jià)格現(xiàn)值，又著眼于對(duì)未來政策、交易行情、供需調(diào)整等相關(guān)變化的把握。②委托第三方。價(jià)值測(cè)度結(jié)果關(guān)乎企業(yè)最終能取得的補(bǔ)償金額，必須具備高水準(zhǔn)、高要求和專業(yè)性等特點(diǎn)。因此，無論是企業(yè)自身評(píng)估或政府單方面派出評(píng)估機(jī)構(gòu)測(cè)度，都會(huì)引起不必要的糾紛。這時(shí)，建立在企業(yè)和政府平等協(xié)商下，得到兩者共同認(rèn)可且獲得授權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)便會(huì)成為最佳選擇。實(shí)踐中，多地將價(jià)值測(cè)度的相關(guān)事宜委托給獨(dú)立且有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，這既符合公平合理的協(xié)商原則，同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)最終出具的礦業(yè)權(quán)價(jià)值測(cè)度結(jié)果也能得到較高的認(rèn)可。

雖然成本核算和價(jià)值測(cè)度有更適合選用的類型或階段，但這絕不意味著兩種方法必須分開應(yīng)用于探礦權(quán)和采礦權(quán)的價(jià)值評(píng)估中。實(shí)際上，很多時(shí)候這兩種評(píng)估方法是配合使用和相互穿插的，如在《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》中也有關(guān)于采礦權(quán)的成本核算標(biāo)準(zhǔn)。

2 礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償方式的典型實(shí)踐

隨著自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作的開展，中國(guó)各省份在實(shí)踐中探索多樣化的退出補(bǔ)償方式，其中以現(xiàn)金補(bǔ)償、企業(yè)轉(zhuǎn)型、異地置換3 種最為常見。

2.1 現(xiàn)金補(bǔ)償方式的典型實(shí)踐

現(xiàn)金補(bǔ)償或稱貨幣補(bǔ)償，是指以模型計(jì)算受政策影響導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償協(xié)商范圍，在協(xié)商的基礎(chǔ)上由地方政府以直接支付現(xiàn)金的方式補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人［3］。如今，中國(guó)大部分地區(qū)所選用的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償方式為現(xiàn)金補(bǔ)償。需注意的是，現(xiàn)金補(bǔ)償方式也可與其他補(bǔ)償方式等共同結(jié)合使用。為了更好地介紹現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)膶?shí)際操作與情況，以重慶市礦業(yè)權(quán)退出實(shí)施方案為例展開具體論述。

2018 年4 月15 日，重慶市人民政府辦公廳印發(fā)《2018 年自然保護(hù)區(qū)和“四山”管制區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作方案》（渝府辦發(fā)〔2018〕43 號(hào)），要求針對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)，分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案。

自然保護(hù)區(qū)整體退出的探礦權(quán)由市財(cái)政資金補(bǔ)償。自然保護(hù)區(qū)和“四山”管制區(qū)市級(jí)審批發(fā)證的采礦權(quán)關(guān)閉退出的，由市、區(qū)縣財(cái)政分別給予補(bǔ)償。區(qū)縣審批發(fā)證的采礦權(quán)關(guān)閉退出的，由區(qū)縣（自治縣）人民政府制定補(bǔ)償政策并保障經(jīng)費(fèi)。

根據(jù)重慶市規(guī)劃和自然資源局、重慶市財(cái)政局《關(guān)于自然保護(hù)區(qū)和“四山”管制區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償有關(guān)事項(xiàng)的通知》（渝規(guī)資〔2018〕36 號(hào)），重慶市市級(jí)審批發(fā)證自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出時(shí)，市財(cái)政按以下標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償：①探礦權(quán)整體退出注銷的，以最終提交的地質(zhì)報(bào)告為準(zhǔn)進(jìn)行定額補(bǔ)償，達(dá)到普查程度150 萬元/個(gè)，達(dá)到詳查程度200 萬元/個(gè)，達(dá)到勘探程度300 萬元/個(gè)；②采礦權(quán)關(guān)閉退出的，煤礦600 萬元/個(gè)，地下開采非煤固體礦山300 萬元/個(gè)，露天開采石灰?guī)r礦生產(chǎn)規(guī)模大型300 萬元/個(gè)、生產(chǎn)規(guī)模中型180 萬元/個(gè)、生產(chǎn)規(guī)模小型120 萬元/個(gè)，地?zé)崴?20 萬元/個(gè)，礦泉水40 萬元/個(gè)；③開采多個(gè)礦種的，按采礦許可證登記最前的開采礦種標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。區(qū)縣（自治縣）人民政府或市屬國(guó)有企業(yè)完成退出工作驗(yàn)收后，向礦山所在地礦產(chǎn)資源主管部門提出退付申請(qǐng)。屬區(qū)縣審批發(fā)證的，礦產(chǎn)資源主管部門核定后函告同級(jí)財(cái)政部門核發(fā)。屬市級(jí)審批發(fā)證的，區(qū)縣礦產(chǎn)資源主管部門初核后報(bào)市規(guī)劃自然資源局核定，市財(cái)政局根據(jù)市級(jí)復(fù)核驗(yàn)收結(jié)果和市規(guī)劃自然資源局核定意見予以核發(fā)。

2.2 企業(yè)轉(zhuǎn)型方式的典型實(shí)踐

企業(yè)轉(zhuǎn)型是指讓處于（或部分處于）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦山企業(yè)順應(yīng)退出趨勢(shì)，調(diào)整企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)方向、運(yùn)營(yíng)模式及其相應(yīng)的組織方式、資源配置方式等，以此實(shí)現(xiàn)整體性轉(zhuǎn)變。企業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)企業(yè)本身來說是一件艱難的事情，因此礦山企業(yè)若能把握住自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的契機(jī)，爭(zhēng)取到政府扶持，則更能加快促進(jìn)企業(yè)未來發(fā)展。為了更好地介紹企業(yè)轉(zhuǎn)型的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以西部礦業(yè)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱西礦公司）為例展開具體論述。

2013 年以來，西礦公司緊跟生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極探索企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之路，實(shí)現(xiàn)了2 個(gè)方面的突破：一是工藝技藝上，徹底關(guān)停了嚴(yán)重落后的6 家企業(yè)，淘汰傳統(tǒng)采礦技術(shù)，所有礦山單位全部實(shí)現(xiàn)充填法采礦，推進(jìn)選礦廢水處理系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)；建成投產(chǎn)青海銅業(yè)10 萬t 陰極銅項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了青藏地區(qū)現(xiàn)代化銅冶煉企業(yè)從無到有的突破。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，西礦公司依托茶卡和柯柯鹽湖資源，著力打造百萬噸食用鹽生產(chǎn)基地，涌入食鹽產(chǎn)業(yè)；發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，成功打造“茶卡鹽湖——天空之鏡”，樹立國(guó)內(nèi)外知名旅游品牌；開發(fā)青海首家鋼結(jié)構(gòu)裝配式綠色建筑產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，成為青海省最大的鋼結(jié)構(gòu)制造基地。2017 年9 月，西礦公司果斷關(guān)停了位于三江源自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的賽什塘銅礦，并實(shí)現(xiàn)對(duì)1 700 多名下崗職工系統(tǒng)培訓(xùn)后的再上崗，是青海省名副其實(shí)的財(cái)政支柱型企業(yè)。

與此同時(shí)，青海省政府也給予西礦公司大力扶持。一是政策扶持上，面臨經(jīng)濟(jì)下行、生產(chǎn)水平與產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度不匹配等困境，西礦公司于2016 年取得《青海省政府國(guó)資委關(guān)于同意西部礦業(yè)集團(tuán)有限公司控股子公司發(fā)行股份及支付現(xiàn)金購(gòu)買資產(chǎn)并配套融資的批復(fù)》（青國(guó)資產(chǎn)〔2016〕148 號(hào)），為企業(yè)發(fā)展注入了新的活力。二是資金補(bǔ)足上，2019 年2 月，根據(jù)《青海省財(cái)政廳關(guān)于下達(dá)三江源祁連山自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償資金的通知》（青財(cái)建字〔2019〕63號(hào)），發(fā)放給西礦公司礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償資金3 億元，專項(xiàng)用于西礦所屬大場(chǎng)金礦、西部礦業(yè)股份有限公司所屬賽什塘礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等工作。

2.3 異地置換方式的典型實(shí)踐

異地置換是指對(duì)位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)通過置換的方式給予礦業(yè)權(quán)人或礦山企業(yè)位于自然保護(hù)區(qū)之外的同等價(jià)值的礦業(yè)權(quán)或土地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出的一種方式。為了更好地介紹異地置換的具體情況，以貴州省永基礦業(yè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱永基礦業(yè)）在納雍縣新立的張家寨煤礦為例展開具體論述。

貴州省堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，在尊重礦山企業(yè)或礦業(yè)權(quán)人意愿的基礎(chǔ)上，充分考慮當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)劃定情況與生態(tài)敏感程度，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)作用，從而實(shí)現(xiàn)資源或礦權(quán)的異地置換。2018 年，根據(jù)中央巡視組有關(guān)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)獲批延續(xù)問題的反饋，永基礦業(yè)下屬納雍縣勺窩鄉(xiāng)夫康煤礦因與貴州納雍珙桐省級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊，被列為“需立即整改退出”的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象［4］。但因勺窩鄉(xiāng)夫康煤礦采礦許可證取得途徑合法，證照期限遠(yuǎn)未到期，且煤礦開采產(chǎn)能符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)獲利前景較好，使得納雍縣自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組在與永基礦業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)商時(shí)始終難以達(dá)成一致。

為盡快解決爭(zhēng)議，納雍縣自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組最終決定采取“異地置換+政策傾斜”的補(bǔ)償方式。由于原貴州天仁礦業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱天仁礦業(yè)）所屬的沿河縣譙家鎮(zhèn)五井煤礦產(chǎn)能效益低下，于2015 年被列為貴州省待關(guān)停名單，因此在納雍縣礦業(yè)權(quán)退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組的積極磋商下，永基礦業(yè)與天仁礦業(yè)達(dá)成了異地置換意向。為補(bǔ)償永基礦業(yè)的退出損失和響應(yīng)去產(chǎn)能的規(guī)定，納雍縣政府于2019 年5 月批復(fù)通過了永基礦業(yè)在納雍縣龍場(chǎng)鎮(zhèn)張家寨煤礦的兼并重組實(shí)施方案，同意其通過異地置換所取得的產(chǎn)能指標(biāo)在滿足產(chǎn)能“減量或等量置換”的前提下，于本企業(yè)內(nèi)部使用。新開發(fā)的納雍縣龍場(chǎng)鎮(zhèn)張家寨煤礦項(xiàng)目投資總額43 252.68 萬元，煤炭生產(chǎn)礦井規(guī)模為45 萬t/年，可服務(wù)79 年，是張家寨煤礦與沿河縣譙家鎮(zhèn)五井煤礦通過資源置換后擬建的新項(xiàng)目，同時(shí)也成為貴州省內(nèi)通過資源置換方式獲得礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)牡湫屠C。

3 多元化退出補(bǔ)償方式的利弊分析

不同省份下的退出補(bǔ)償操作一般受當(dāng)?shù)刈陨硪蛩赜绊?，如重慶作為直轄市，政府財(cái)政較為富足，選用直接的現(xiàn)金補(bǔ)償方式有助于加快退出工作的完成；但西礦公司所在的青海省省內(nèi)礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)是其經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一，因此企業(yè)轉(zhuǎn)型方式更加符合其退出理念。這表明，選取何種補(bǔ)償方式關(guān)鍵在于考慮對(duì)當(dāng)?shù)氐倪m用性，而不存在某一方式的好壞之分，因此更應(yīng)注重辨別每種方式在使用時(shí)的利弊特征。

3.1 現(xiàn)金補(bǔ)償方式的利弊探討

現(xiàn)金補(bǔ)償普遍具有直接流通、直觀補(bǔ)償和隱性激勵(lì)的特點(diǎn)，被認(rèn)為是效率最高的退出補(bǔ)償方式。直接流通是指礦山企業(yè)一旦收到政府所交付的現(xiàn)金，既可用作回籠資金，又可隨時(shí)參投其他市場(chǎng)交易。直觀補(bǔ)償是指將礦山企業(yè)的投入成本、現(xiàn)值收益或未來收益換算成現(xiàn)金補(bǔ)償額，通過一次或分期的手段給付礦山企業(yè)，是最為直觀的補(bǔ)償。隱性激勵(lì)即“錢到賬、事好辦”，一旦礦山企業(yè)與政府就補(bǔ)償額達(dá)成一致，為減少無端消耗，礦山企業(yè)會(huì)無形中加快退出速度，甚至明確退出期限，從側(cè)面來看，這也是對(duì)退出工作的隱性支持。

但是，現(xiàn)金補(bǔ)償帶來了巨大的財(cái)政壓力。如中國(guó)西部地區(qū)一些欠發(fā)達(dá)的市（州）主要經(jīng)濟(jì)來源或財(cái)政稅收都依賴礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)，而西部地區(qū)也是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)劃定的密集區(qū)，可能出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出集中等情況。少則數(shù)千萬、多則上億元的財(cái)政缺口，成為制約現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵因素。

3.2 企業(yè)轉(zhuǎn)型方式的利弊探討

企業(yè)轉(zhuǎn)型被認(rèn)為是礦業(yè)權(quán)退出的間接補(bǔ)償方式。一般而言，企業(yè)轉(zhuǎn)型是一舉兩得的事情。對(duì)政府而言，幫助礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，可以依然保留當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，不僅減少了環(huán)境污染又留住了企業(yè)的“心”，而且還使企業(yè)的人員安置和人員流動(dòng)問題都得到相應(yīng)解決；對(duì)企業(yè)而言，轉(zhuǎn)型后不僅能在當(dāng)?shù)氐玫秸叻龀郑玫狡鸩奖Ｕ?，還能減少一大筆員工安置費(fèi)的支出，能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)退盡退、探索其他領(lǐng)域，促進(jìn)企業(yè)未來發(fā)展。

但是，企業(yè)轉(zhuǎn)型依然存在著執(zhí)行困難的問題，主要原因在于各地負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)退出協(xié)商事宜的多是自然資源部門，而企業(yè)轉(zhuǎn)型所涉及的部門包括市場(chǎng)管理、審批管理、財(cái)政管理、人社管理等多個(gè)部門，此時(shí)會(huì)出現(xiàn)超出各部門職責(zé)的“行政有限性”問題。

3.3 異地置換方式的利弊探討

異地置換是一種由政府主導(dǎo)的礦業(yè)權(quán)退出處置方式。考慮到部分退出自然保護(hù)區(qū)的礦山企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)做出的原有貢獻(xiàn)，一般由政府在接受企業(yè)置換申請(qǐng)并依實(shí)際情況做出環(huán)境評(píng)估后，酌情給出同意置換的決定。通過異地置換，原礦山企業(yè)可以取得部分空白區(qū)的新礦權(quán)，重新規(guī)劃勘查開采用地，減少人力物力損耗與設(shè)備折舊［5］。對(duì)政府而言，雖然在一定程度上增加了工作繁雜度，但能夠加快形成地區(qū)資源積聚優(yōu)勢(shì)，既可以淘汰過剩產(chǎn)能，又能覆蓋更多的找礦空白區(qū)。

但異地置換方式也存在明顯的限制，該方式主要適用于對(duì)水泥、頁(yè)巖石礦、煤炭等粗放型資源的置換，此類資源產(chǎn)業(yè)在中國(guó)已嚴(yán)重過剩，通過異地置換形成的積聚優(yōu)勢(shì)依然可能加劇當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)能過剩［6］。而且異地置換方式主要適用于礦產(chǎn)資源豐富或剩余可利用土地較多的地區(qū)，且至今還缺少明確的置換流程和規(guī)范，無法在全國(guó)復(fù)制推廣借鑒。因此，有些省份并不認(rèn)可該種方式。

4 完善多元化退出補(bǔ)償方式的具體路徑

基于上文分析，不同的退出補(bǔ)償方式均存在一定的弊端。因此，當(dāng)務(wù)之急是補(bǔ)足不同方式的缺陷，使之更加適用于不同省份的個(gè)性化需求，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。為此，針對(duì)上文所列的3 種退出補(bǔ)償方式，本研究給出完善具體路徑的建議，具體見圖1。

圖1 多元化退出補(bǔ)償方式與完善路徑

4.1 打通雙向出路，兼顧延緩補(bǔ)償

地方政府面對(duì)巨額的補(bǔ)償財(cái)政壓力，最可行的辦法就是打通雙向出路。對(duì)上，要繼續(xù)申請(qǐng)中央財(cái)政部門的轉(zhuǎn)移支付資金，此外還需向生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部委致函申請(qǐng)必要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償成本（礦業(yè)權(quán)在退出完成后進(jìn)行后續(xù)環(huán)境保護(hù)的必要支出），這筆資金應(yīng)由中央撥付，督促地方建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良性可持續(xù)的長(zhǎng)效運(yùn)作。對(duì)下，要對(duì)礦業(yè)權(quán)人或礦山企業(yè)多措并舉，補(bǔ)償資金不足的應(yīng)向企業(yè)說明緣由，取得支持和諒解，減少行政訴訟問題的出現(xiàn)［7］；還可配合采取分期付款、資產(chǎn)證券化等其他補(bǔ)償方法，這將緩解地方政府的籌資壓力，加快礦業(yè)權(quán)退出。

延緩補(bǔ)償是指對(duì)不得不退出的礦業(yè)權(quán)，一方面政府盡可能延至其礦業(yè)權(quán)自然終結(jié)期以降低補(bǔ)償支出壓力；另一方面企業(yè)可通過申請(qǐng)延緩領(lǐng)取補(bǔ)償金的方式獲得更久的采礦權(quán)收入。在實(shí)際情況中，存在著許多部分處于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，或雖在保護(hù)區(qū)內(nèi)但礦業(yè)權(quán)已快到期的情況，對(duì)于這類礦企，政府可以考慮變動(dòng)自然保護(hù)區(qū)邊界范圍或給予礦山企業(yè)暫時(shí)延緩，使其礦業(yè)權(quán)自然退出。這種方式對(duì)礦企來說，既可以得到稍久一些的礦業(yè)開采權(quán)，也可以與政府協(xié)商得到一些對(duì)自身有利的其他權(quán)益或得到一筆必要補(bǔ)償；對(duì)政府來說，既可暫時(shí)減少財(cái)政支出壓力又不會(huì)造成當(dāng)前實(shí)際利益的損失，一舉兩得，可作為現(xiàn)金補(bǔ)償方式的補(bǔ)充。

4.2 著眼轉(zhuǎn)型大局，堅(jiān)持三點(diǎn)共進(jìn)

在遵照自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出政策的基礎(chǔ)上，如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)乎企業(yè)生存發(fā)展大局。為此，企業(yè)必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅(jiān)持三點(diǎn)共進(jìn)［8］。

1）保持原生優(yōu)勢(shì)。①原有人力資源優(yōu)勢(shì)。企業(yè)內(nèi)原有專業(yè)骨干人員較多，專業(yè)門類齊全、技能素質(zhì)較高，甚至可能存在行業(yè)先進(jìn)人物。②原有行業(yè)知名度。部分礦山企業(yè)在行業(yè)內(nèi)積累了大量經(jīng)驗(yàn)，特別是技術(shù)較為先進(jìn)、專精某一礦種的礦山企業(yè)，可能在業(yè)內(nèi)知名度較高，存在與其他企業(yè)融資發(fā)展的可能。③原有完整產(chǎn)業(yè)鏈。部分需要退出的礦企可能在業(yè)內(nèi)已經(jīng)形成了勘探、設(shè)計(jì)、建井、開采、托管、安撤等“一站式服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)鏈，這種經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)也是企業(yè)的原生優(yōu)勢(shì)，有助于企業(yè)確定轉(zhuǎn)型方向和目標(biāo)。

2）創(chuàng)新資金運(yùn)營(yíng)。①善用補(bǔ)償資金。礦山企業(yè)在退出自然保護(hù)區(qū)后，會(huì)得到政府的政策扶持和部分補(bǔ)償資金，可以借助此次契機(jī)探索推進(jìn)員工持股、融資上市等方式。②借助金融工具。可以嘗試稅費(fèi)抵扣、賬款抵押等手段，解決部分資金流轉(zhuǎn)不暢問題。③引入其他投資。與其他公司建立伙伴關(guān)系，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

3）抓住新興機(jī)遇。①瞄準(zhǔn)潛力行業(yè)。企業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)可以關(guān)注熱點(diǎn)項(xiàng)目，如養(yǎng)老旅游、信息技術(shù)等，把握社會(huì)熱點(diǎn)潮流，進(jìn)行選擇性投資。②與科研院所合作產(chǎn)出或吸收成熟專利，對(duì)有重點(diǎn)開發(fā)潛力的部分新科技予以支持和培育。

4.3 平衡利益訴求，實(shí)現(xiàn)置換合作

礦業(yè)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣钱惖刂脫Q過程中所涉及的核心利益相關(guān)者，最終能否得出同意置換的決定關(guān)鍵在于上述雙方對(duì)置換收益的預(yù)期能否得到滿足，這實(shí)際上是二者相互博弈的過程［9］。由于考慮到原有礦業(yè)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)做出的貢獻(xiàn)，政府應(yīng)該合理正確地對(duì)待礦企可能提出的置換申請(qǐng)，不應(yīng)為避免工作麻煩而持有消極態(tài)度。政府和礦業(yè)企業(yè)在自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出過程中是一個(gè)有機(jī)整體，任何一方的不合作都會(huì)導(dǎo)致利益沖突等諸多矛盾。

因此針對(duì)異地置換補(bǔ)償方式，對(duì)政府而言，首先，應(yīng)形成一套新的管理機(jī)制，明確責(zé)任部門和牽頭單位，以此確保置換工作合理合規(guī)；其次，要制定一套能夠適用于異地置換方式的流程規(guī)章與操作標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)需準(zhǔn)確契合當(dāng)?shù)氐馁Y源（或礦權(quán)）分布實(shí)際，符合異地置換的市場(chǎng)原則，不影響置換后的資源（或礦權(quán)）再流轉(zhuǎn)；再次，政府應(yīng)給予礦企相應(yīng)的優(yōu)惠政策，降低礦企在異地置換中的交易成本，激發(fā)礦企的主動(dòng)置換意識(shí)，提高找礦空白區(qū)的資源勘查程度；最后，應(yīng)出臺(tái)一系列監(jiān)管措施，杜絕“尋租型置換”“作弊型置換”等違法不良置換行為，保證異地置換的透明性、公開性和科學(xué)性。對(duì)礦業(yè)企業(yè)而言，一方面，需要約束自身行為，遵循等價(jià)或減價(jià)置換原則，合理表達(dá)自身訴求；另一方面，應(yīng)形成主動(dòng)置換意識(shí)，避免陷入被動(dòng)局面，在適當(dāng)結(jié)合企業(yè)發(fā)展前景與當(dāng)?shù)貎?yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，積極實(shí)現(xiàn)置換。

5 結(jié)語(yǔ)

落實(shí)自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)退出工作的重要一環(huán)。在選用礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償方式時(shí)，必須考慮不同方式之間的個(gè)性化差異。需要注意的是，任何一種補(bǔ)償方式都存在“效度問題”，為此需要辨明每種方式的利弊之處，更好地發(fā)揮出每種方式的長(zhǎng)處與優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)不足與缺陷。此外，隨著退出工作的進(jìn)一步推進(jìn)，各地還需加快吃透中央文件精神，做出系統(tǒng)的制度安排，在綠色可持續(xù)的指導(dǎo)思想下處理好退出與補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。