蘭 梓 睿

(天津社會科學(xué)院 資源環(huán)境與生態(tài)研究所，天津 300191)

發(fā)展可再生能源已成為我國節(jié)能減排的重要舉措。在 “十四五”期間我國將推進(jìn)能源革命，建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系，大力提升風(fēng)電、光伏發(fā)電規(guī)模，安全穩(wěn)妥推動沿海核電建設(shè)，建設(shè)一批多能互補(bǔ)的清潔能源基地。為了改善能源結(jié)構(gòu)、減少大氣污染物的排放，我國采取了大量政策措施，如在“十三五”期間制定了建設(shè)現(xiàn)代能源體系、推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等具體規(guī)劃，截至2019年，我國可再生能源在非化石能源中占比超過85%，支撐非化石能源消費(fèi)比重提前一年達(dá)標(biāo)；風(fēng)電、光伏發(fā)電首次“雙雙”突破2億千瓦；可再生能源年發(fā)電量超過2萬億千瓦時(shí)；可再生能源利用水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，水能利用率同比提高4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到96%；棄風(fēng)率、棄光率降至4%和2%，分別下降3個(gè)百分點(diǎn)和1個(gè)百分點(diǎn)[1]。以上數(shù)據(jù)表明我國可再生能源發(fā)展方面已經(jīng)獲得了一定的成效，但是嚴(yán)峻形勢與國際壓力依然存在，尤其是能源轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施以及可再生能源政策工具的選擇等方面仍有較大的不確定性[2]，而且可再生能源項(xiàng)目開發(fā)的可持續(xù)性、發(fā)展動力欠缺等特點(diǎn)，決定了推進(jìn)可再生能源進(jìn)一步發(fā)展需要政府頒布政策來支持。所以，在可再生能源持續(xù)性發(fā)展的挑戰(zhàn)下，我國政府推進(jìn)可再生能源發(fā)展應(yīng)進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)，靈活運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)等措施，完善可再生能源發(fā)展的政策體系，早日實(shí)現(xiàn)我國可再生能源發(fā)展目標(biāo)。

對于可再生能源政策的研究，學(xué)者主要從分析可再生能源政策的法律屬性[3-4]、尋找可再生能源政策的最優(yōu)路徑[5-7]、完善可再生能源價(jià)格補(bǔ)貼政策[8-10]、評價(jià)可再生能源政策的實(shí)施成效[11-12]、促進(jìn)可再生能源發(fā)展的工具選擇[13-14]以及探討可再生能源政策的國際比較與啟示[15-17]等方面進(jìn)行研究，并提出了切實(shí)可行的政策建議，為我國制定可再生能源政策提供了科學(xué)依據(jù)。但上述研究只關(guān)注了可再生能源政策一個(gè)分支或一類政策措施的內(nèi)容、政策成效和發(fā)展方向等方面，并沒有從政策本身進(jìn)行探討，缺乏對政策不確定性和主觀性的關(guān)注[18]，忽略了對可再生能源政策預(yù)期功能和作用的分析探討，研究結(jié)論存在一定的片面性；另外，上述研究中偏重于對可再生能源政策中某一項(xiàng)政策措施的研究而忽略了對政策系統(tǒng)性的探討，同樣缺乏對可再生能源政策全面性的研究[19]。因此，以政策文本作為切入點(diǎn)，對我國現(xiàn)有的可再生能源政策的政策力度、目標(biāo)和措施，不同政策工具之間的協(xié)同度以及各部門之間的配合狀況進(jìn)行分析，揭示政策制定背景、規(guī)律和原理，可以對可再生能源政策的制定、實(shí)施和完善發(fā)揮重要的參考作用。

從政策文本內(nèi)容和特點(diǎn)出發(fā)對政策量化研究最早由Libecap在1978年提出[20]，他將美國內(nèi)華州涉及礦產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)法律進(jìn)行梳理并進(jìn)行計(jì)分量化，依據(jù)量化結(jié)果對礦產(chǎn)權(quán)政策進(jìn)行評估研究，后來國內(nèi)外學(xué)者開始利用政策量化方法開展研究。Daugbjerg等收集了英國的27項(xiàng)體育運(yùn)動推廣政策文本，設(shè)立8個(gè)維度評估標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行政策效力研究[21]；Small針對美國輕型汽車能源政策，建立能源模擬模型對其政策效力以及開發(fā)成本進(jìn)行評估[22]；Farchi利用政策量化方法對1948年到2015年的英國醫(yī)療政策進(jìn)行梳理和量化研究，揭示了英國醫(yī)療政策的演變規(guī)律[23]；殷華方等收集了1987、1995、1997和2002年的外商直接投資產(chǎn)業(yè)政策和投資目錄，并對其賦權(quán)進(jìn)行量化研究，根據(jù)政策量化結(jié)果判定外商投資產(chǎn)業(yè)政策的有效性[24]；孫濤和溫雪梅以京津冀地區(qū)大氣污染治理為主題，將相關(guān)政策分為政策文本和行動文本進(jìn)行量化研究，發(fā)現(xiàn)政策制定的演變規(guī)律和行動策略等結(jié)論[25]。

以上研究成果關(guān)于政策量化研究方法和研究思路對本研究有著較大的啟示。在上述研究基礎(chǔ)上，本文將我國可再生能源政策文本作為研究對象，收集1995年到2018年期間的我國可再生能源政策文本，其中包括水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源的促進(jìn)政策(本文涉及的可再生能源促進(jìn)政策是指各部門頒布的政策文本，包括政策力度、政策目標(biāo)以及政策措施等內(nèi)容)，構(gòu)建政策評估模型并對其進(jìn)行量化研究，根據(jù)政策評估結(jié)果對我國可再生能源政策的政策效力、政策工具實(shí)施效果、各政策部門間協(xié)同度和政策措施協(xié)同度的演變過程進(jìn)行分析，并依據(jù)研究結(jié)論和可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀為我國政府制定可再生能源政策提供建議。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.政策效力評分標(biāo)準(zhǔn)與評估模型

現(xiàn)有的政策效力研究中，具有代表性的研究框架是彭紀(jì)生等學(xué)者提出的三維度(政策力度、政策目標(biāo)和政策措施)政策文本量化評價(jià)模型。模型強(qiáng)調(diào)了政策力度是由政策發(fā)布主體和政策類型決定的；政策目標(biāo)和政策措施主要由政策發(fā)布內(nèi)容的明確程度決定的[26]。本研究參照彭紀(jì)生等的政策效力測量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了“政策力度—政策目標(biāo)—政策措施”三維度的政策效力量化評估模型，對中國可再生能源政策進(jìn)行效力評價(jià)。

政策力度主要用于評價(jià)可再生能源政策的行政影響程度以及法律效力等，一般情況下政策頒布機(jī)構(gòu)級別越高，政策效力越大[27]。依據(jù)國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》和彭紀(jì)生等[26]的政策力度評價(jià)手冊，將政策力度設(shè)置為5個(gè)等級，分別賦予1～5數(shù)值以評價(jià)可再生能源政策力度大小。政策目標(biāo)主要用于評估可再生能源政策文本中提出的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，一般而言，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)越明確、量化程度越高，評分越高。由于政策樣本只是涉及到可再生能源這一主題，相對集中，而且政策目標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)只有3條，數(shù)量較少，為了保證評價(jià)結(jié)果差異性顯著，將政策目標(biāo)設(shè)置為3個(gè)等級，分別賦值為1、3、5，區(qū)別于政策力度評價(jià)分?jǐn)?shù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。具體評分標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 政策力度、政策目標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)

政策措施是指政府機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的政策工具，主要用于評價(jià)可再生能源政策措施的可操作程度以及政策手段的具體程度和明確性等。本研究參考經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)1996年提出的環(huán)境政策措施分類標(biāo)準(zhǔn)[28]，將政策措施分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和示范引導(dǎo)型等3種政策工具，并依據(jù)每種政策措施的可操作性、詳實(shí)程度和執(zhí)行力程度等分別賦值，具體見表2。

表2 可再生能源政策措施的評分標(biāo)準(zhǔn)

將我國1995年到2018年可再生能源政策文本內(nèi)容采取數(shù)據(jù)化處理，并依據(jù)上述評分標(biāo)準(zhǔn)找出每條政策文本的政策力度、政策目標(biāo)與政策措施，一一對應(yīng)表1和表2的評分細(xì)則對其進(jìn)行評分，為了更清晰地展現(xiàn)可再生能源政策效力的變化趨勢，本文將政策效力分為政策整體效力和政策平均效力，根據(jù)公式(1)計(jì)算各年度可再生能源政策整體效力，利用公式(2)計(jì)算各年度政策的平均效力。

(1)

(2)

其中，i表示可再生能源政策執(zhí)行開始年份，N表示第i年可再生能源政策數(shù)量總和，j表示第i年開始執(zhí)行的第j項(xiàng)可再生能源政策，gj表示第j項(xiàng)可再生能源政策的政策目標(biāo)分?jǐn)?shù)，mj表示第j項(xiàng)可再生能源政策的政策措施分?jǐn)?shù)，pj表示第j項(xiàng)可再生能源政策的政策力度得分，PEi表示第i年可再生能源政策的整體效力分?jǐn)?shù)，APEi表示第i年可再生能源政策的平均效力分?jǐn)?shù)。

2.政策工具效果評價(jià)模型

本研究將政策措施分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型與引導(dǎo)示范型3種政策工具類型，那么不同政策工具的政策效力以及促進(jìn)可再生能源發(fā)展的效果需要進(jìn)一步分析。因此，通過建立多元回歸方程模型對可再生能源政策執(zhí)行效果進(jìn)行實(shí)證分析，并將各年度全國可再生能源發(fā)電量表示為促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策執(zhí)行效果?？紤]到上一期的可再生能源發(fā)電量對本期的發(fā)電量產(chǎn)生顯著的影響，故在建立政策工具促進(jìn)可再生能源發(fā)展的效果評價(jià)模型中，將上一期的可再生能源發(fā)電量納入評價(jià)模型中。

在現(xiàn)實(shí)情況中大多數(shù)政策的政策效力并不是在執(zhí)行之初就能顯現(xiàn)，而是經(jīng)過一段時(shí)間才發(fā)揮作用，具有一定的滯后性。所以，構(gòu)建多元回歸方程模型需要考慮可再生能源政策的滯后影響，具體見公式(3)。

RENt=C+αPRENt+β1COMt-d+β2ECOt-d+β3GUIt-d+εtt∈[1995,2018]

(3)

式(3)中REN表示全國可再生能源發(fā)電量，C表示模型中的常量，PREN表示上一年全國可再生能源發(fā)電量，COM表示命令控制型政策工具的政策效力，ECO表示經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的政策效力，GUI表示引導(dǎo)示范型政策工具的政策效力，t表示可再生能源政策執(zhí)行開始年，d表示可再生能源政策執(zhí)行的滯后期(滯后期將根據(jù)AIC、SC準(zhǔn)則進(jìn)行選擇)，α、β1、β2、β3表示各變量的系數(shù)，εt表示其他隨機(jī)因素的影響。

3.政策措施協(xié)同度評估模型

通過對政策效力文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，政策協(xié)同問題對可再生能源政策的評估至關(guān)重要，不僅可以揭示可再生能源政策制定背后的各主體博弈關(guān)系，也有利于發(fā)現(xiàn)可再生能源政策的制定機(jī)制。政策協(xié)同一般是指一條政策所包含不同政策工具的情況，同一條政策所包含的政策工具越詳實(shí)，政策措施協(xié)同度越高。Huang等[29]通過研究發(fā)現(xiàn)不同政策工具應(yīng)相互配合達(dá)到協(xié)調(diào)一致，并實(shí)證分析了政策協(xié)同可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績效的增長等。因此，本研究參照彭紀(jì)生等[26]學(xué)者的科技政策協(xié)同度評估模型，利用公式(4)計(jì)算各年份可再生能源政策措施的協(xié)同程度。

(4)

其中，PMi表示第i年可再生能源政策的政策措施協(xié)同度，N表示第i年可再生能源政策數(shù)量，pj表示第j條可再生能源政策的政策力度評分，mjl和mjk分別表示第j條可再生能源政策中的第l項(xiàng)和第k項(xiàng)政策工具的評分，l和k表示命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型與引導(dǎo)示范型政策工具中的任意兩項(xiàng)。

4.數(shù)據(jù)來源

本研究從北大法寶法律數(shù)據(jù)庫以及國務(wù)院和各部委門戶網(wǎng)站收集了1995年到2018年之間國務(wù)院和各部委頒布的與可再生能源相關(guān)的政策，為了確保政策樣本的全面性，并采用萬方數(shù)據(jù)中的可再生能源政策對上述政策樣本進(jìn)行核對，最終收集了與可再生能源相關(guān)的政策117條。通過對上述可再生能源政策文本的精讀，從中篩選出與可再生能源高度相關(guān)(政策文本應(yīng)包括政策力度、政策目標(biāo)以及政策措施等相關(guān)內(nèi)容)的政策96項(xiàng)，其中包括全國人民代表大會、國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、國家環(huán)?？偩?、國家海洋局以及國家林業(yè)局等10多個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立或聯(lián)合頒布的可再生能源政策。此外，本文涉及可再生能源政策效果的發(fā)電量數(shù)據(jù)分別來源于1995～2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

二、可再生能源政策效力分析

1.政策效力得分及其演變

根據(jù)公式(1)可以得到我國頒布的可再生能源政策整體效力得分，其走勢呈現(xiàn)出周期性的上下波動(見圖1)，1995～2010年和2011～2018年期間可再生能源政策整體得分曲線均表現(xiàn)為“M”形狀。具體來說，政策整體效力得分出現(xiàn)4個(gè)小周期，其中政策得分出現(xiàn)峰值的年份有2006年、2009年、2013年和2016年，政策整體效力得分依次是118分、196分、114分和149分，而得分低于40分年份只有4個(gè)分別為1995年、2001年、2017年和2018年。如圖1所示，不難發(fā)現(xiàn)可再生能源政策的年平均效力較平穩(wěn)，2009年政策平均效力達(dá)到峰值，其后逐漸有所下降。具體來說， 2009年之前可再生能源政策年平均勢力得分較平穩(wěn)，分?jǐn)?shù)在15分左右，2009年政策年平均勢力得分出現(xiàn)峰值達(dá)到22分，2009年之后得分逐漸減少，分?jǐn)?shù)在10分上下。可再生能源政策效力得分走勢受到政策力度、政策目標(biāo)以及政策措施等因素的影響，因此，下文依次分析政策力度、政策目標(biāo)和政策措施與可再生能源政策效力的關(guān)系。

2.政策力度與政策效力的關(guān)系分析

(1)政策數(shù)量與政策效力的關(guān)系分析

從圖1中可以發(fā)現(xiàn)，我國頒布的可再生能源政策文本數(shù)量與政策整體效力的變化趨勢大致相同，呈現(xiàn)出周期性的上下波動，這表明我國可再生能源政策階段性更新較快。具體來看，1995年到2018年可再生能源政策文本數(shù)量和政策整體效力共出現(xiàn)4次政策增幅峰值，分別是2006年、2009年、2014年和2016年，政策文本數(shù)量依次是8個(gè)、9個(gè)、11個(gè)和10個(gè)。這4次可再生能源政策高峰可以大致分為兩類：一類是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的起始階段(2006年和2016年)；另一類是規(guī)劃綱要的結(jié)束階段(2009年和2014年)。再者，1995年到2018年期間可再生能源政策數(shù)量和政策整體效力最低點(diǎn)大致出現(xiàn)在2010年和2015年。2010年和2015年分別是“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃”的最后一年，可再生政策的文本數(shù)量和整體效力出現(xiàn)了最低點(diǎn)，這可能由于我國為了充分發(fā)揮已頒布的可再生能源政策效果而在這兩年頒布了少量的輔助性政策。

(2)政策層級與政策效力的關(guān)系分析

政策年效力得分與政策力度具有密切聯(lián)系。政策頒布層級越高，政策力度評分越高，從而政策整體效力得分越高。圖2將可再生能源政策整體效力影響因素分解為政策力度、政策目標(biāo)和政策措施3個(gè)維度，3個(gè)維度變化趨勢差異較大，但可以看出政策力度得分曲線走勢較平穩(wěn)，并出現(xiàn)下降的趨勢。這是由于可再生能源政策大部分是國家各部委頒布的方案和通知等，只有少量是全國人大代表大會或國務(wù)院頒布的法律或命令等，如全國人民代表大會分別在2005年和2009年頒布了《中華人民共和國可再生能源法》和《中華人民共和國可再生能源法(2009修正)》等。政策力度平均得分在2009年以后表現(xiàn)為逐漸下降的趨勢，這與可再生能源政策層級密不可分，2009年以前我國頒布的可再生能源政策數(shù)量較少，但是大部分是全國人大或國務(wù)院頒布的法律或命令等，而2009年之后雖然可再生能源政策數(shù)量大幅度增加，但是都是以條例、通知和方案等形式出現(xiàn)，政策力度平均得分還有較大的提升空間。

3.政策目標(biāo)與政策效力的關(guān)系分析

政策目標(biāo)清晰度和可量化程度越高，政策目標(biāo)評分越高，政策整體效力得分越高。首先，2006年、2009年、2014年和2016年可再生能源政策整體效力得分較高，這與政策目標(biāo)密不可分。2006年全國人民代表大會審議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》的政策目標(biāo)清晰度和可量化程度較高，明確提出在“十一五”時(shí)期我國將建成30個(gè)10萬千瓦級以上的大型風(fēng)電項(xiàng)目，并在部分地區(qū)形成百萬千瓦級的風(fēng)電基地，以及并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到500萬千瓦和550萬千瓦等具體建設(shè)目標(biāo)。政府為了實(shí)現(xiàn)上述發(fā)展目標(biāo)以及推進(jìn)可再生能源的發(fā)展進(jìn)程，在“十一五”時(shí)期的起始階段頒布了較多的可再生能源政策。在“十一五”規(guī)劃綱要基礎(chǔ)上，2016年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步提出建設(shè)現(xiàn)代能源體系，其中明確繼續(xù)推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展，加快發(fā)展生物質(zhì)能、地?zé)崮?，并完善風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能發(fā)電扶持政策等政策目標(biāo)。為了配合我國現(xiàn)代能源體系的構(gòu)建，政府在“十三五”時(shí)期的開局之年頒布了大量的可再生能源發(fā)展的配套政策。其次，為了完成“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要中提出的建設(shè)具有法律約束力的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，以及提升我國政府公信力和國際形象[30]，在2009年和2014年(即規(guī)劃綱要的結(jié)束階段)我國頒布了一系列的可再生能源發(fā)展政策。這表明我國可再生能源政策制定過程中短期發(fā)展目標(biāo)較明確，但應(yīng)兼顧長期目標(biāo)的設(shè)定，這可以進(jìn)一步提高政策系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性，可再生能源政策效果和作用將得到更好的發(fā)揮。再次，從圖2中不難發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)平均效力得分雖然波動較大，但總體上維持在同一個(gè)水平，得分方面低于政策措施，提高空間較大，這表明政府頒布的可再生能源政策應(yīng)加強(qiáng)政策發(fā)展目標(biāo)的清晰度和可量化程度，進(jìn)而促進(jìn)可再生能源政策執(zhí)行力提升，適度加大可再生能源政策目標(biāo)壓力，引起政府相關(guān)部門和可再生能源企業(yè)等各主體的足夠重視，從而提高可再生能源政策整體效力。

圖2 政策力度、政策目標(biāo)和政策措施平均得分的演變

4.政策措施與政策效力的關(guān)系

由圖2可知，政策措施得分走勢呈現(xiàn)出上下波動，但是得分高于政策力度和政策目標(biāo)，說明政府規(guī)定了較完善的可再生能源政策的具體實(shí)施措施。結(jié)合圖1，不難發(fā)現(xiàn)，政策措施與政策平均效力趨勢線并不吻合，這是因?yàn)槊恳豁?xiàng)可再生能源政策文本可能包含多種政策工具，不能簡單地分析政策措施與政策平均效力之間的關(guān)系，應(yīng)考慮每一項(xiàng)政策文本中的不同政策工具與政策效力的關(guān)系。因此，本文具體分析不同可再生能源政策工具對政策整體效力的影響。

對可再生能源政策工具在1995年至2010年以及2011年至2018年這兩個(gè)時(shí)間段的政策整體效力進(jìn)行比較研究，如表3所示。從表3中可以看出，在1995年到2010年間，雖然命令控制型政策的整體效力得分最高，但是與其他兩類政策工具差距較小，其中經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策的整體效力水平最低，說明在考察期間內(nèi)政府沒有重視可再生能源政策的激勵(lì)手段，但采用多樣化的政策工具促進(jìn)可再生能源快速發(fā)展。在2011年到2018年間，命令控制型政策的整體效力水平遠(yuǎn)高于其他兩類政策工具，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策與引導(dǎo)示范型政策的整體效力得分相同，說明在此階段政府采用了嚴(yán)格的命令控制型政策促進(jìn)可再生能源發(fā)展，如規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行的準(zhǔn)入門檻、具體條件和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及制定了專門促進(jìn)可再生能源項(xiàng)目的強(qiáng)制性管理辦法等?？稍偕茉凑叩?類政策工具中，命令控制型政策的整體效力增幅最大，從10.5增幅到19.5，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策與引導(dǎo)示范型政策的政策整體效力得分增幅較小，分別增長了0.9和0.2，這表明命令控制型政策一直處于可再生能源政策工具中的主導(dǎo)地位，但如何發(fā)揮政策工具中的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用以及激發(fā)地方政府和可再生能源企業(yè)等參與積極性是未來可再生能源政策的發(fā)展方向。

表3 可再生能源政策工具的政策效力描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

此外，從可再生能源政策工具的政策整體效力極值角度看，3類政策工具的極小值較小，并且與極大值相差很大，說明政府運(yùn)用可再生能源政策工具過程中出現(xiàn)了波動性，其原因與上文提到的政府頒布可再生能源政策出現(xiàn)的周期性波動相關(guān)。

5.政策效果與政策效力的關(guān)系

為了檢驗(yàn)不同政策工具政策效力顯現(xiàn)后的效果，根據(jù)公式(3)對可再生能源政策工具的政策效果進(jìn)行回歸分析，具體估計(jì)結(jié)果見表4。從結(jié)果中可以看出調(diào)整后的R2是97.86%，數(shù)值大于90%，并且通過F值檢驗(yàn)，表明模型總體上擬合優(yōu)度較好。為了避免樣本數(shù)據(jù)出現(xiàn)多重共線性問題，估計(jì)結(jié)果中包括各個(gè)變量的方差膨脹因子數(shù)值，即VIF數(shù)值，可以得到各個(gè)變量的數(shù)值均小于10，說明樣本數(shù)據(jù)中潛在的多重共線性并沒有對回歸結(jié)果造成嚴(yán)重影響?？稍偕茉凑吖ぞ叩臏笃诟鶕?jù)AIC準(zhǔn)則和SC準(zhǔn)則計(jì)算，一般通過兩個(gè)數(shù)值達(dá)到最小化時(shí)來計(jì)算各變量的最優(yōu)滯后分布長度，因此，各變量的滯后期均在1到3年之內(nèi)，可以表明回歸結(jié)果能夠較好地解釋可再生能源政策工具在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的情況。

從表4可以發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)示范型政策可以有效地促進(jìn)可再生能源發(fā)電量的增加，其系數(shù)0.3800(Prob.=0.0051<0.1)，表明該項(xiàng)政策工具對可再生能源發(fā)展具有正向促進(jìn)作用。引導(dǎo)示范型政策通過完善引導(dǎo)政策體系以及制定可再生能源項(xiàng)目的引導(dǎo)措施等政策手段給予地方政府和可再生能源企業(yè)積極開發(fā)可再生能源項(xiàng)目的直接引導(dǎo)，并提供可再生能源產(chǎn)業(yè)推薦目錄和技術(shù)示范，促進(jìn)可再生能源發(fā)展效果最顯著。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策雖然對可再生能源發(fā)電量的增加具有正向促進(jìn)作用，但是效果并不顯著，這說明經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策通過對可再生能源價(jià)格補(bǔ)貼或?qū)稍偕茉错?xiàng)目提供財(cái)政支持等方式不能對地方政府或可再生能源企業(yè)產(chǎn)生積極的刺激作用，其原因可能是由于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策手段比較單一，缺乏多元性，不能刺激現(xiàn)有企業(yè)積極參與到可再生能源項(xiàng)目開發(fā)中，也可能由于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策的激勵(lì)力度較小，不能吸引相關(guān)參與主體投入到可再生能源開發(fā)項(xiàng)目。命令控制型政策對可再生能源發(fā)電量存在顯著的負(fù)向抑制作用(Coef.=-0.3173，Prob.=0.0278)，這種結(jié)果與我國政府頒布可再生能源政策的分布結(jié)構(gòu)產(chǎn)生較大的偏差。目前我國已發(fā)布的可再生能源政策中，命令控制型政策文本數(shù)量較多，政策效力最大，但實(shí)際對可再生能源發(fā)展產(chǎn)生了制約作用。其原因可能與命令控制型政策內(nèi)容有關(guān)，命令控制型政策主要涉及可再生能源項(xiàng)目立項(xiàng)的準(zhǔn)入條件、標(biāo)準(zhǔn)以及對可再生能源項(xiàng)目開發(fā)的監(jiān)督和管控等方面，也增加了地方政府和可再生能源企業(yè)進(jìn)入開發(fā)可再生能源項(xiàng)目的難度，從而間接抑制了可再生能源發(fā)電量的增加；也可能與命令控制型政策配套的懲罰與監(jiān)管手段有關(guān)，嚴(yán)厲的懲罰措施與嚴(yán)格的監(jiān)管程序也客觀上增加了相關(guān)主體進(jìn)入可再生能源項(xiàng)目開發(fā)的難度。

表4中的估計(jì)結(jié)果還顯示，前一年可再生能源發(fā)電量對后一年的可再生能源發(fā)展形成了顯著的正向促進(jìn)作用(Coef.=1.2003，Prob.=0.0000)，這表明可再生能源發(fā)電的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)可再生能源的發(fā)展的一個(gè)重要因素。因此，我國應(yīng)進(jìn)一步提升可再生能源發(fā)電設(shè)施的建設(shè)效率以及提高可再生能源發(fā)電儲能設(shè)備的技術(shù)水平，從而有效促進(jìn)可再生能源的快速發(fā)展。

表4 可再生能源政策工具的政策效果估計(jì)結(jié)果

三、我國可再生能源政策協(xié)同度分析

1.可再生能源政策部門協(xié)同的演變分析

可再生能源政策部門協(xié)同是指多個(gè)政府部門聯(lián)合頒布同一條可再生能源政策。從圖3可以看出，我國可再生能源政策的聯(lián)合頒布數(shù)量呈現(xiàn)出周期性的波動，這與我國可再生能源政策文本總量的周期性波動相關(guān)，其中只有2001年、2005年和2013年沒有出現(xiàn)部門協(xié)同的情況。再者，1995年到2018年期間我國可再生能源政策的聯(lián)合頒布政策比例大多處于20%到60%之間，雖然所占比例較低，但是可再生能源政策部門協(xié)同的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)。這也表明我國可再生能源政策的制定處于單一部門與多部門聯(lián)合頒布同時(shí)并存的階段。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，可再生能源政策聯(lián)合頒布的部門中，國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部以及生態(tài)環(huán)境部等部門是聯(lián)合頒布政策最多的3個(gè)部門，其中多部門聯(lián)合頒布政策類型大部分是通知、公告、方案等，只有少量是規(guī)定與條例標(biāo)準(zhǔn)等。這說明我國可再生能源政策協(xié)同部門中，處于主導(dǎo)地位的是掌握行政資源和財(cái)政資金的部門，而生態(tài)環(huán)境部弱于前2個(gè)部門；同時(shí)部門協(xié)同發(fā)布的政策類型多數(shù)是通知、公告等，這些政策的政策力度水平較低，并且政策落實(shí)周期較短，制約著多部門制定可再生能源政策過程中的長期協(xié)同，也阻礙了系統(tǒng)化和戰(zhàn)略性政策的頒布和實(shí)施。

圖3 可再生能源政策部門協(xié)同的演變分析

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國對可再生能源的發(fā)展越來越重視，希望調(diào)動各部門力量來提高可再生能源在能源消耗總量占比，從而使我國能源結(jié)構(gòu)清潔化。但值得注意的是，在可再生能源政策部門協(xié)同過程中，政策頒布主導(dǎo)部門對于不需要或需要較少的行政資源與財(cái)政資金的政策，會獨(dú)立頒布；對于需要占用較多資源與財(cái)政資金的政策，就必須和其他輔助部門聯(lián)合頒布，而通過耗費(fèi)較多行政資源與財(cái)政資金來促進(jìn)可再生能源發(fā)展的措施往往實(shí)施的周期較短，就造成了部門協(xié)同頒布政策的力度水平較低等問題[31]。另外，各部門協(xié)同過程中也會出現(xiàn)部門之間的博弈問題，當(dāng)政策頒布主導(dǎo)部門要求其他部門協(xié)同參與時(shí)，其他輔助部門會考慮自身利益而有選擇性地參與協(xié)同，對于頒布政策對自身利益較大時(shí)會選擇積極參與協(xié)同，否則會消極參與，這將容易出現(xiàn)部門協(xié)同頒布的可再生能源政策失靈等情況，從而降低了可再生能源政策的實(shí)施效果。因此，政府在政策制定過程中應(yīng)避免上述問題的產(chǎn)生，加強(qiáng)各部門在可再生能源政策部門協(xié)同過程中的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。

2.可再生能源政策措施協(xié)同度分析

圖4顯示了1995～2018年間我國頒布的可再生能源政策中命令控制型政策、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策與引導(dǎo)示范型政策之間協(xié)同度的演變過程。從圖中可以看出，4種政策措施協(xié)同均表現(xiàn)為周期性的波動，其中2006年、2009年和2016年達(dá)到協(xié)同度峰值，這是由于在上述年份我國頒布了大量的可再生能源政策，尤其是多種政策工具共同使用的政策。3類政策措施協(xié)同的演變過程可以大致分為3個(gè)階段：第一階段為1995～2008年，我國可再生能源政策逐漸增多的階段，3種政策措施協(xié)同的協(xié)同程度高于其他措施的協(xié)同度，這說明伴隨著2005年《中華人民共和國可再生能源法》的頒布，政府相繼頒布的可再生能源政策中采用了多種政策工具，全方位地為可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的發(fā)展環(huán)境；第二個(gè)階段是2009～2012年，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策與引導(dǎo)示范型政策協(xié)同度一直領(lǐng)先，這表明在可再生能源快速發(fā)展階段，政府不僅對可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予財(cái)政補(bǔ)貼和價(jià)格優(yōu)惠等，也加快進(jìn)度建立可再生能源示范基地引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)開發(fā)可再生能源項(xiàng)目；2013～2018年是第三個(gè)階段，命令控制型政策與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策的協(xié)同度超過了其他政策協(xié)同，這是因?yàn)殡S著前期可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、發(fā)電設(shè)施不達(dá)標(biāo)等弊端和問題隨之而來，政府不得不采用命令控制型政策工具嚴(yán)格把控準(zhǔn)入門檻以及加強(qiáng)對可再生能源開發(fā)項(xiàng)目審批和管理，對審批合格的項(xiàng)目繼續(xù)給予資金扶持和價(jià)格優(yōu)惠等。實(shí)際上，可再生能源政策措施協(xié)同相對于單一政策措施的使用，對于解決當(dāng)今我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的問題更加有效，因此，政府應(yīng)充分利用多種政策措施協(xié)同的可再生能源政策，并及時(shí)反饋政策實(shí)施效果以便調(diào)整政策方向。

從圖4中還可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施與其他政策措施協(xié)同是我國可再生能源政策應(yīng)用最多的政策協(xié)同組合，這表明1992年我國市場經(jīng)濟(jì)體制方向進(jìn)一步確立后，政府開始大量運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段與其他政策措施協(xié)同促進(jìn)可再生能源發(fā)展。但是值得注意的是，目前我國處于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重壓力下，政府運(yùn)用財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)手段受到制約，因此應(yīng)利用金融市場和其他經(jīng)濟(jì)手段與其他政策措施的協(xié)同推動可再生能源健康有序地發(fā)展。另外，命令控制型政策與引導(dǎo)示范型政策協(xié)同的協(xié)同度較低，說明政府在可再生能源政策制定過程中對這兩種措施結(jié)合使用不夠，應(yīng)加強(qiáng)管理可再生能源示范項(xiàng)目以及完善可再生能源項(xiàng)目的引導(dǎo)體系。

圖4 可再生能源政策措施協(xié)同度的演變分析

四、結(jié)論與建議

本文收集、整理了1995～2018年我國可再生能源政策文本，從政策力度、政策目標(biāo)和政策措施3個(gè)維度構(gòu)建可再生能源政策的評估模型，并根據(jù)評估結(jié)果對我國可再生能源政策的協(xié)同進(jìn)行了分析。主要結(jié)論有5點(diǎn)。

第一，我國頒布的可再生能源政策文本數(shù)量與政策整體效力的變化趨勢大致相同，呈現(xiàn)出周期性的上下波動；政策平均效力較平穩(wěn)，并出現(xiàn)了逐漸下降的趨勢，而政策整體效力的提升主要依靠政策文本數(shù)量和政策頒布層級的共同影響；從3個(gè)維度變化趨勢來看，政策措施平均得分較高，應(yīng)加強(qiáng)政策力度與政策目標(biāo)平均效力的提升，進(jìn)而促進(jìn)可再生能源政策平均效力水平的提高。

第二，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策與引導(dǎo)示范型政策的政策效力差異較小，但低于命令控制型政策的政策效力水平，這表明命令控制型政策一直處于可再生能源政策工具中的主導(dǎo)地位，未來可再生能源政策的發(fā)展方向應(yīng)注重發(fā)揮政策工具中的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用以及激發(fā)地方政府和可再生能源企業(yè)等主動參與的積極性。

第三，可再生能源政策的政策效果分析與政策效力研究結(jié)論出現(xiàn)顯著差異。相對于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策與引導(dǎo)示范型政策，政府更加偏好運(yùn)用命令控制型政策，但是命令控制型政策對可再生能源發(fā)電量的增加產(chǎn)生顯著的負(fù)向抑制作用，而引導(dǎo)示范型政策有效地促進(jìn)可再生能源發(fā)電量的增加，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策效果并不顯著。由于命令控制型政策增加了地方政府和可再生能源企業(yè)進(jìn)入開發(fā)可再生能源項(xiàng)目的難度，間接抑制了可再生能源發(fā)電量的增加，然而引導(dǎo)示范型政策對可再生能源項(xiàng)目的開發(fā)提供了直接支持，促進(jìn)可再生能源發(fā)展效果最顯著。因此，政府在制定可再生能源政策過程中應(yīng)高度重視上述差異，及時(shí)做出調(diào)整。

第四，可再生能源政策部門協(xié)同的演變過程中，政府部門聯(lián)合頒布政策數(shù)量呈現(xiàn)出周期性的波動，而且表現(xiàn)為政策力度水平較低、政策落實(shí)周期較短等特征，這表明我國可再生能源政策的制定處于單一部門與多部門聯(lián)合頒布同時(shí)并存的階段；另外，政策協(xié)同部門中處于主導(dǎo)地位的是掌握行政資源和財(cái)政資金的部門，而生態(tài)環(huán)境部處于輔助地位，因此會出現(xiàn)部門之間的博弈問題，政府應(yīng)加強(qiáng)各部門在協(xié)同過程中的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。

第五，對可再生能源政策措施協(xié)同度的演變分析發(fā)現(xiàn)，可再生能源政策措施協(xié)同相對于單一政策措施的使用，對于解決當(dāng)今我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的問題更加有效；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施與其他政策措施協(xié)同是政府應(yīng)用最多的政策協(xié)同組合，而命令控制型政策與引導(dǎo)示范型政策的協(xié)同度較低。

根據(jù)上述研究結(jié)論以及我國可再生能源政策現(xiàn)狀，提出以下4點(diǎn)建議。

首先，從政策戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性角度出發(fā)提升我國可再生能源政策的整體效力。我國可再生能源政策制定過程中由于實(shí)現(xiàn)我國短期的可再生能源發(fā)展目標(biāo)較明確，長期目標(biāo)出現(xiàn)難以兼顧的情況，則出現(xiàn)了政策系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性不足等問題，不利于可再生能源政策效果和作用更好的發(fā)揮。由于政策的戰(zhàn)略性直接影響著政府頒布政策的效率[32]，因此，我國在今后的可再生能源政策制定過程中，應(yīng)從政策戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性角度出發(fā)，提升政策的整體效力。

其次，提高我國可再生能源政策的政策力度與政策目標(biāo)。由于政府頒布的可再生能源政策大部分屬于法律效力層級較低的政策，且政策發(fā)展目標(biāo)清晰度和可量化程度低，不僅阻礙了可再生能源的快速發(fā)展，也降低了進(jìn)一步提高可再生能源政策制定和實(shí)施過程中的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性。因此，政府應(yīng)適度提高可再生能源政策的政策力度和政策目標(biāo)，加強(qiáng)政策目標(biāo)的可量化程度并由更高的權(quán)力部門頒布可再生能源政策。

再次，充分發(fā)揮示范引導(dǎo)型政策與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策對可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用。雖然命令控制型政策一直處于可再生能源政策工具中的主導(dǎo)地位，但對可再生能源發(fā)展有顯著的抑制作用，政府應(yīng)審慎使用命令控制型政策，而充分發(fā)揮示范引導(dǎo)型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策的正向作用，將政策工具中的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用以及激發(fā)地方政府和可再生能源企業(yè)等主動參與積極性作為未來政府制定可再生能源政策的發(fā)展方向。

最后，加強(qiáng)可再生能源政策部門與措施的協(xié)同。一方面，可再生能源政策制定過程中，政府應(yīng)避免出現(xiàn)各部門之間的博弈問題，強(qiáng)化各部門在協(xié)同過程中的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，尤其是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部在推動可再生能源發(fā)展過程中的主導(dǎo)地位，有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的清潔化。另一方面，為了更好地解決我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的弊端，政府應(yīng)充分發(fā)揮多種政策措施的協(xié)同作用，及時(shí)反饋政策實(shí)施效果以便調(diào)整政策方向；強(qiáng)化命令控制型政策與引導(dǎo)示范型政策的協(xié)同，加強(qiáng)對可再生能源示范項(xiàng)目的嚴(yán)格管理以及完善可再生能源項(xiàng)目的引導(dǎo)體系。