馮 汝

(天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387)

一、問(wèn)題的提出

自生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)施以來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟共同成為環(huán)境本身?yè)p害救濟(jì)的重要手段。在理論上，學(xué)者們對(duì)兩者的銜接及起訴順位的設(shè)定進(jìn)行了較多研究，形成了“不設(shè)置起訴順位”[1]、“國(guó)家索賠優(yōu)先、社會(huì)組織索賠為補(bǔ)充、檢察機(jī)關(guān)潤(rùn)滑其中”[2]、“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟”[3]以及“環(huán)境公益訴訟作為‘口袋’，賠償權(quán)利人可以通過(guò)轉(zhuǎn)委托方式將其難以確定起訴主體的案件移交環(huán)境組織”[4]等不同觀點(diǎn)。 在實(shí)踐中，江蘇、重慶、山東等省份出現(xiàn)了不同主體針對(duì)同一行為相繼或同時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的情形，各地法院對(duì)該類情況的處理也并不相同。歸納起來(lái)，司法機(jī)關(guān)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系存在以下3種認(rèn)識(shí)：(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境公益訴訟，政府應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人提起訴訟。為避免重復(fù)起訴問(wèn)題，法院適用《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)的規(guī)定，將政府與社會(huì)組織作為同一訴訟中的共同原告進(jìn)行案件審理[5]；(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟基于不同的規(guī)定而享有各自的訴權(quán)，均應(yīng)依法予以保護(hù)，但兩者在案件事實(shí)、訴訟目的、被告、訴訟請(qǐng)求等方面基本相同，故應(yīng)合并審理[6]；(3)行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟。即使社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟在先、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在后，也應(yīng)中止公益訴訟，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[7]。

隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)范圍的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的作用也得到發(fā)揮?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人應(yīng)主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商，磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人才可以依法提起訴訟。生態(tài)環(huán)境損害磋商與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系在實(shí)踐中也并未達(dá)成共識(shí)。從制度因素分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)系在立法層面的不明確及具體銜接與協(xié)調(diào)的制度規(guī)則和程序規(guī)定的缺失，是導(dǎo)致我國(guó)審判實(shí)踐不統(tǒng)一及處理方式差異的主要緣由。從制度規(guī)范的發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度中只規(guī)定了有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織作為共同原告申請(qǐng)參與訴訟的程序，以及人民檢察院提起訴訟的特殊規(guī)則。但“何為有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)，是否包括行政機(jī)關(guān)”并不明確。2018年1月1日在全國(guó)正式試行實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》并沒(méi)有采取直接賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟資格的方式，而是在功能定位、適用范圍、訴訟程序等方面進(jìn)行了與環(huán)境公益訴訟不同的規(guī)定和探索，并將兩者的銜接問(wèn)題留待最高人民法院予以確定。2019年6月，為避免司法資源的浪費(fèi)及裁判矛盾，保證制度的順利實(shí)施與高效運(yùn)行，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定(試行)》)，其中明確了兩類案件的審理順序與銜接規(guī)則，采用了實(shí)踐中法院的第三種做法作為兩類訴訟沖突時(shí)的處理規(guī)則。該規(guī)則的選擇主要是基于行政機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)專業(yè)性和組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境的能力等方面的考慮，但從理論與制度依據(jù)來(lái)看，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的正當(dāng)性、必要性以及實(shí)際效果還有待探討。此外，隨著我國(guó)《民法典》的頒布，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)有了明確的實(shí)體法依據(jù)。根據(jù)《民法典》第1234條的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都屬于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的方式。但《民法典》卻并未對(duì)兩種責(zé)任追究方式之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)定。那么，在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任訴訟追究中，不同主體之間的索賠權(quán)是否存在順位，《若干規(guī)定(試行)》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接規(guī)則是否繼續(xù)適用，這些問(wèn)題都有待具體規(guī)則予以明確。

綜上所述，為避免相關(guān)制度適用的矛盾，有必要將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度的整體關(guān)系進(jìn)行合理安排。兩者的協(xié)調(diào)、整合及規(guī)則設(shè)計(jì)需明確以下問(wèn)題：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系如何？在磋商引入的情形下，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系如何？檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系如何？

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標(biāo)的界定

從司法實(shí)踐的角度來(lái)看，要界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系，首先要進(jìn)行訴的識(shí)別?！霸V的識(shí)別與訴的構(gòu)成要素緊密相關(guān)”[8]。而在訴訟構(gòu)成要素中，訴訟標(biāo)的是訴訟的核心，是此訴區(qū)別于彼訴的本質(zhì)要素[9]，是判斷訴的合并、分離、追加和變更的依據(jù)。上述法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟沖突時(shí)的不同處理方式實(shí)際上反映了司法機(jī)關(guān)對(duì)兩者訴訟標(biāo)的界定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)的差異。因此，訴訟標(biāo)的的識(shí)別與判斷是確定兩者關(guān)系的關(guān)鍵。

1.訴訟標(biāo)的的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)

在學(xué)界，至今尚無(wú)統(tǒng)一的訴訟標(biāo)的概念，對(duì)訴訟標(biāo)的的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)也存在實(shí)體請(qǐng)求權(quán)說(shuō)、二分肢說(shuō)、一分肢說(shuō)等新舊理論的不同認(rèn)識(shí)[10]。實(shí)體請(qǐng)求權(quán)說(shuō)認(rèn)為，訴訟標(biāo)的是原告向法院主張的實(shí)體權(quán)利保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，有多少實(shí)體性請(qǐng)求權(quán)利就有多少訴訟標(biāo)的。但在實(shí)踐中，將實(shí)體性權(quán)利理論作為判斷訴訟標(biāo)的的依據(jù)，可能會(huì)出現(xiàn)同一案件的兩次給付問(wèn)題。為解決實(shí)體請(qǐng)求權(quán)理論的不足，二分肢說(shuō)以訴的聲明和案件事實(shí)作為判斷訴訟標(biāo)的的根據(jù)。從目的和意義來(lái)看，該學(xué)說(shuō)可以解決實(shí)體請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合時(shí)的重復(fù)訴訟問(wèn)題，并使得程序訴權(quán)具有獨(dú)立的地位和價(jià)值。但依照該判斷標(biāo)準(zhǔn)，訴訟標(biāo)的聲明和事實(shí)中任何一個(gè)改變，訴訟標(biāo)的都會(huì)隨之改變。在實(shí)踐中，這又帶來(lái)了新的問(wèn)題，即基于同一事實(shí)可能存在多個(gè)不同的訴訟請(qǐng)求，尤其是在給付之訴中這種情況尤其明顯，這時(shí)訴訟標(biāo)的與訴訟請(qǐng)求就是同一的。基于此，以訴訟請(qǐng)求為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的一分肢說(shuō)出現(xiàn)。

從訴訟標(biāo)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)理論的發(fā)展歷程來(lái)看，二分肢說(shuō)與一分肢說(shuō)都是為了彌補(bǔ)實(shí)體權(quán)利理論的不足而出現(xiàn)的。而我國(guó)通過(guò)共同訴訟的設(shè)定及重復(fù)訴訟的排除，解決了實(shí)體權(quán)利理論可能存在的同一案件的重復(fù)給付問(wèn)題。從我國(guó)現(xiàn)有的法律制度規(guī)范來(lái)看，訴訟標(biāo)的的判斷標(biāo)準(zhǔn)遵循了實(shí)體權(quán)利說(shuō)，且訴訟標(biāo)的與訴訟請(qǐng)求被明確區(qū)分。依據(jù)此識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟關(guān)系的分析，應(yīng)首先確定兩者的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標(biāo)的的特殊性

對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)有自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)說(shuō)[11]等不同認(rèn)識(shí)。一般認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》也采用了國(guó)務(wù)院授權(quán)方式確定具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，由履行自然資源國(guó)家所有權(quán)職責(zé)的具體行政機(jī)關(guān)作為索賠主體。但自然資源與環(huán)境的范疇并不完全一致，國(guó)家也并未享有所有自然資源的所有權(quán)。在傳統(tǒng)法律規(guī)范中，自然資源作為物權(quán)的客體通常是以單個(gè)資源要素形式存在的。而生態(tài)環(huán)境具有整體性且并非所有環(huán)境要素都可以轉(zhuǎn)化為所有權(quán)的客體。此外，在我國(guó)，并非所有自然資源的所有權(quán)都專屬于國(guó)家所有。森林、山嶺、草原等自然資源的所有權(quán)為國(guó)家和集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)。在特殊情況下，林木等自然資源的所有權(quán)也可以歸個(gè)人所有。在出現(xiàn)集體、個(gè)人等非國(guó)家所有自然資源的生態(tài)價(jià)值損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)基于所有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就將失去依據(jù)。將自然資源國(guó)家所有權(quán)直接作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)存在障礙。

從我國(guó)當(dāng)前的立法實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境公益訴訟也并不存在明確的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)。社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，都是基于公共利益受損的事實(shí)。在理論上，將環(huán)境權(quán)或環(huán)境公共利益作為環(huán)境公益訴訟請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，又分別存在屬性不明、范圍不定、主體不清[12]及概念模糊、界定困難、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明等問(wèn)題。在這種情況下，為解決法律將訴訟權(quán)利配置給非實(shí)體權(quán)利主體的正當(dāng)性問(wèn)題，有學(xué)者提出，在公益訴訟等特殊情況下，原告訴訟主體資格的獲得并不是基于實(shí)體賦權(quán)而是基于程序法上的賦權(quán)[13]。在制度實(shí)現(xiàn)上，程序賦權(quán)的路徑是將公益訴訟視為法定訴訟擔(dān)當(dāng)，在明確規(guī)定特定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織具有公益訴訟原告資格的基礎(chǔ)上，從訴訟標(biāo)的出發(fā)，界定訴訟實(shí)施權(quán)的邊界，明確個(gè)人訴訟實(shí)施權(quán)讓渡的范圍，將純粹個(gè)性化的訴訟請(qǐng)求留給相關(guān)訴訟標(biāo)的之法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)主體，而將涉及社會(huì)或國(guó)家利益的訴訟請(qǐng)求賦予特定的機(jī)關(guān)和組織。法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)瘸绦蛸x權(quán)觀點(diǎn)在一定程度上解決了社會(huì)組織等主體的環(huán)境公益訴訟主體資格認(rèn)定問(wèn)題，但仍然無(wú)法改變?cè)撛V訟實(shí)體請(qǐng)求權(quán)不明確的現(xiàn)實(shí)。

對(duì)于上述困境，有些學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境公益訴訟是以當(dāng)事人訴訟標(biāo)的聲明作為訴訟標(biāo)的，無(wú)須事實(shí)和法律理由，也即只要原告主張的訴的聲明不同就不構(gòu)成重復(fù)起訴”[14]。還有些學(xué)者提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟標(biāo)的應(yīng)摒棄“一體化” “體系性”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)訴之變更、合并、重復(fù)訴訟、既判力客觀范圍等方面對(duì)訴訟標(biāo)的進(jìn)行具體分析，選擇適用不同訴訟標(biāo)準(zhǔn)[15]。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，在一般訴訟中，程序上的訴權(quán)不能脫離實(shí)體上的權(quán)利基礎(chǔ)，實(shí)體請(qǐng)求權(quán)是訴權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿[16]，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議與法院所裁判的訴訟請(qǐng)求為對(duì)應(yīng)關(guān)系，實(shí)體權(quán)利的依托是訴訟請(qǐng)求權(quán)存在的根本原因。在傳統(tǒng)民事訴訟中，原告是實(shí)體權(quán)利和訴訟請(qǐng)求權(quán)的統(tǒng)一主體。但生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的利益具有特殊性，兩類訴訟的原告都并非傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人或?qū)嶋H權(quán)利人。兩者存在的共同之處在于，程序權(quán)利人與實(shí)體權(quán)利人并非是一體的。無(wú)論是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或環(huán)境公益訴訟，其實(shí)體請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)都處于理論探討階段，需要整體的理論詮釋及相應(yīng)的制度改造。但綜觀我國(guó)制度規(guī)范的發(fā)展歷程，從《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》到《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《民法典》，都未采取“創(chuàng)權(quán)”或“權(quán)利改造”方式解決生態(tài)環(huán)境損害及公共利益保護(hù)問(wèn)題，而是采取明確區(qū)分環(huán)境公益與環(huán)境私益、擴(kuò)張損害概念的解決模式[17]。在此情況下，仍然堅(jiān)持以實(shí)體權(quán)利作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標(biāo)的的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，不符合我國(guó)司法實(shí)踐的做法，也無(wú)法解釋和回應(yīng)我國(guó)相關(guān)制度的變化。

概而言之，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟相對(duì)于一般私益訴訟在訴訟目的、訴訟程序等方面存在特殊性，直接將實(shí)體法律關(guān)系作為兩者訴訟標(biāo)的的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在制度與理論障礙。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟應(yīng)建立起有別于傳統(tǒng)環(huán)境私益訴訟的獨(dú)有規(guī)則，并從訴訟實(shí)踐角度確定訴訟標(biāo)的的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標(biāo)的之界定

作為法院審理與裁判的對(duì)象，訴訟標(biāo)的主要應(yīng)對(duì)的是重復(fù)訴訟與訴訟標(biāo)的合并問(wèn)題。從現(xiàn)有法律規(guī)范來(lái)看，根據(jù)《解釋》第28條第1款以及《若干規(guī)定(試行)》第17條的規(guī)定：在不同主體先后提起訴訟時(shí)，在前審理案件中訴訟請(qǐng)求被駁回、撤回或存在未涵蓋的訴訟請(qǐng)求的屬于法院應(yīng)予受理或?qū)徖淼那樾巍５Y(jié)合《解釋》第28條第2款以及《若干規(guī)定(試行)》第18條來(lái)看，案件裁判生效后，“存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害”也屬于不構(gòu)成重復(fù)起訴的情形。因此，上述司法解釋似乎對(duì)訴訟標(biāo)的識(shí)別適用了不同標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有明確的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，損害事實(shí)作為訴訟請(qǐng)求的前提和基礎(chǔ)對(duì)訴訟關(guān)系的判斷會(huì)產(chǎn)生重大影響。正如最高法環(huán)境資源審判庭對(duì)《若干規(guī)定》進(jìn)行解讀時(shí)指出的那樣，不能被涵蓋的訴訟請(qǐng)求包括：訴訟請(qǐng)求數(shù)額不同；訴訟請(qǐng)求是基于超出前案審理范圍的事實(shí)；發(fā)生新的損害事實(shí)并據(jù)此提出的訴訟請(qǐng)求等[18]。也就是說(shuō)，基于同一事實(shí)的不同訴訟請(qǐng)求或者基于不同事實(shí)的不同訴訟請(qǐng)求，都不屬于重復(fù)起訴的情形。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標(biāo)的的判斷應(yīng)適用訴訟請(qǐng)求標(biāo)準(zhǔn)。此處的訴訟請(qǐng)求具體指的是原告針對(duì)環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為所導(dǎo)致的損害事實(shí)而要求法院判決行為人履行一定義務(wù)的要求。

具體而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的損害事實(shí)是指生態(tài)環(huán)境本身發(fā)生損害。而環(huán)境公益訴訟的損害事實(shí)是指社會(huì)公共利益發(fā)生損害或者存在損害風(fēng)險(xiǎn)，包括生態(tài)環(huán)境本身以及不特定多數(shù)人利益發(fā)生損害或有受損風(fēng)險(xiǎn)?；谏鲜鰮p害事實(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的原告可以提出要求行為人履行一定給付義務(wù)的訴訟請(qǐng)求，要求法院判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等責(zé)任。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟關(guān)系界定

從訴訟標(biāo)的分析可以看到，生態(tài)環(huán)境賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟標(biāo)的并不完全相同，但不同主體提起兩種訴訟可能基于相同的損害事實(shí)，且具體訴訟請(qǐng)求存在重合。之所以存在這種情況，原因在于，兩者的原因行為、適用范圍、訴訟目的等具有關(guān)聯(lián)性。不同主體基于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)可能構(gòu)成累訴的情況。也就是說(shuō)，如果對(duì)于上述實(shí)踐中出現(xiàn)的不同主體提起的訴訟進(jìn)行分別審理，將可能會(huì)出現(xiàn)判決的矛盾或責(zé)任的重復(fù)承擔(dān)。此時(shí)，如何處理具有牽連關(guān)系的訴訟的關(guān)系，需要通過(guò)訴訟標(biāo)的的具體判斷，以程序規(guī)則的建立與完善予以應(yīng)對(duì)。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟具有牽連關(guān)系

從訴訟的原因行為來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟都是因行為人實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為所引起的。根據(jù)《生態(tài)損害賠償制度改革方案》及《民法典》的規(guī)定，“違反法律法規(guī)”或“違反國(guó)家規(guī)定”是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的前提，引起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原因行為具有違法性。而《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)司法解釋關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，都未將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為限定為違法行為。從文義解釋與體系解釋角度來(lái)看，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度規(guī)則似乎并未將“違法性”作為責(zé)任認(rèn)定的必要構(gòu)成要件[19]。此次《民法典》出臺(tái)，雖然明確了“違反國(guó)家規(guī)定”是社會(huì)組織行使生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)所應(yīng)具備的要件之一，但如前所述，環(huán)境公益訴訟針對(duì)的損害事實(shí)并不僅限于生態(tài)環(huán)境本身的損害，還包括不特定多數(shù)人環(huán)境利益發(fā)生損害或有受損風(fēng)險(xiǎn)的情形。例如，實(shí)踐中出現(xiàn)的環(huán)境噪聲類公益訴訟、室內(nèi)控?zé)煿嬖V訟、瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟等，都不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟責(zé)任追究的范疇。從司法實(shí)踐來(lái)看，此類環(huán)境公益訴訟中行為人的行為并不必然具有違法性。甚至有學(xué)者通過(guò)行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任的理論，對(duì)《土壤污染防治法》第45條第1款關(guān)于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)的規(guī)定進(jìn)行分析，認(rèn)為污染責(zé)任人承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)責(zé)任，既可能是因?yàn)檫`反法律規(guī)定引起的，還有可能是因?yàn)闊o(wú)過(guò)失所致[20]?？偠灾?，環(huán)境公益訴訟所針對(duì)的原因行為范圍較為廣泛，且行為性質(zhì)在不同類型案件中存在區(qū)別。

從適用范圍來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的啟動(dòng)需以生態(tài)環(huán)境損害后果的發(fā)生為前提，且《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》、各地的《實(shí)施方案》和《若干規(guī)定(試行)》還對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體適用情形作了限定[21]。而環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)并不以特定損害結(jié)果的出現(xiàn)為前提，其適用情形包含損害社會(huì)公共利益以及具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)兩種情形。相比而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主要適用于發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形，其訴訟適用范圍依舊較窄。

從訴訟目的來(lái)看，現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度規(guī)范并未明確其所保護(hù)的利益內(nèi)容。一般認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的目的都是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。但也有學(xué)者根據(jù)利益歸屬主體的不同，將環(huán)境污染或生態(tài)破壞所造成的利益損害區(qū)分為個(gè)人利益、多數(shù)人利益、國(guó)家利益3種類型[22]，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟、環(huán)境私益訴訟相區(qū)分，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主要目的是保護(hù)國(guó)家利益，客觀上具有預(yù)防或救濟(jì)公共利益的目的。從我國(guó)現(xiàn)有制度規(guī)范來(lái)看，立法者將國(guó)家利益與社會(huì)公共利益進(jìn)行了區(qū)分。在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益的規(guī)定中，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不僅被明確區(qū)分，還被共同納入了“公益”的保護(hù)范圍內(nèi)。此時(shí)，環(huán)境公共利益與社會(huì)公共利益并不等同，且似乎環(huán)境公益也包含國(guó)家利益。公共利益與國(guó)家利益在實(shí)踐中的界定和區(qū)分并沒(méi)有那么清晰和容易。從廣義上來(lái)理解，公共利益與私人利益是相對(duì)應(yīng)的概念[23]。公共利益的主體是多元和有層次的，包括國(guó)家利益、社會(huì)利益、集體利益[24]。在我國(guó)全民所有的公有制形式下，國(guó)家所有具有天然的公益屬性，國(guó)家利益本質(zhì)上也是一種公益。即使從狹義上將社會(huì)公共利益界定為不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，在很多情況下，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的范圍也具有一致性。當(dāng)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為造成生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，不僅侵害了公眾的環(huán)境利益，而且通常也會(huì)使國(guó)有自然資源的價(jià)值產(chǎn)生損失；而當(dāng)國(guó)有自然資源的財(cái)產(chǎn)損害發(fā)生時(shí)，通常也不僅伴隨著自然資源生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的減損，而且也會(huì)造成對(duì)社會(huì)公共利益的侵害。此時(shí)，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益發(fā)生了重合。概而言之，從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟所維護(hù)利益各有側(cè)重，但都屬于廣義“公共利益”的范疇，兩者的訴訟目的具有一致性。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟制度對(duì)比

基于上述牽連關(guān)系，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在滿足以下條件時(shí)，司法實(shí)踐中所出現(xiàn)的沖突和重合就會(huì)展現(xiàn)：第一，污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果出現(xiàn)，并損害了社會(huì)公共利益；第二，損害行為具有違法性；第三，滿足生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟啟動(dòng)的其他條件。此時(shí)，兩者的訴訟關(guān)系如何，應(yīng)通過(guò)訴訟標(biāo)的的具體判斷予以分析確定。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟具有共同性

從訴訟標(biāo)的角度分析，相較于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，環(huán)境公益訴訟所針對(duì)的損害事實(shí)與訴訟請(qǐng)求范圍較廣，且在兩種訴訟中具體訴訟請(qǐng)求都是集合性的，當(dāng)事人在訴訟中存在選擇差異，不同訴訟之間訴訟標(biāo)的可能存在重合、包含、交叉等不同情形。這使得不同主體針對(duì)相同行為所提起的訴訟中訴訟標(biāo)的可能是同一或同種類的，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟具有共同性。

具體而言，訴訟標(biāo)的同一的情形主要體現(xiàn)為：針對(duì)同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，不同主體針對(duì)相同范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，提出了相同的訴訟請(qǐng)求，訴訟標(biāo)的完全重合。例如，針對(duì)行為人違法傾倒危險(xiǎn)廢物造成土壤和地下水污染的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織同時(shí)或相繼提起訴訟，要求被告承擔(dān)土壤及地下水修復(fù)治理費(fèi)用。

訴訟標(biāo)的同種類的情形主要表現(xiàn)為兩種：一是針對(duì)同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，不同主體針對(duì)相同范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，提出了不同的訴訟請(qǐng)求。例如，針對(duì)行為人違法傾倒危險(xiǎn)廢物造成土壤和地下水污染的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織同時(shí)或相繼提起訴訟，行政機(jī)關(guān)要求被告承擔(dān)土壤及地下水修復(fù)治理費(fèi)用；而環(huán)保組織在上述訴訟請(qǐng)求的基礎(chǔ)上，增加了賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至損害修復(fù)完成期間服務(wù)功能損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。二是針對(duì)同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，不同主體針對(duì)不同范圍的損害事實(shí)，提出了不同的訴訟請(qǐng)求。例如，針對(duì)行為人違法傾倒危險(xiǎn)廢物造成土壤及地下水污染的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織同時(shí)或相繼提起訴訟，行政機(jī)關(guān)要求被告承擔(dān)土壤環(huán)境修復(fù)治理費(fèi)用，并賠償土壤環(huán)境受到損害至損害修復(fù)完成期間服務(wù)功能損失；而環(huán)保組織提出損失賠償為要求被告承擔(dān)地下水修復(fù)治理費(fèi)用。在上述兩種情形中，不同主體提出的訴訟請(qǐng)求雖不是完全相同的，但從性質(zhì)和目的來(lái)看，訴訟標(biāo)的應(yīng)屬于同一種類的。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟應(yīng)合并審理

按照民事訴訟的一般理論與相關(guān)規(guī)定分析，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織分別提起訴訟，訴訟標(biāo)的是同一的，那么，兩者應(yīng)作為必要共同訴訟進(jìn)行合并審理。無(wú)論行政機(jī)關(guān)抑或社會(huì)組織誰(shuí)先提起訴訟，其他具有訴訟資格的主體均可通過(guò)追加參與訴訟，如果在法定時(shí)間內(nèi)其他主體未能參加訴訟，訴訟判決的既判力應(yīng)該及于其他主體，法院不應(yīng)再受理后提起的訴訟。如果行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟標(biāo)的是同種類的，那么，兩者應(yīng)作普通共同訴訟處理，人民法院經(jīng)當(dāng)事人同意的可以合并審理。但在審判實(shí)踐中，由于生態(tài)環(huán)境賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟存在牽連性，針對(duì)兩者存在事實(shí)相同、被告部分重合、訴訟請(qǐng)求不完全一致的情形，如山東等地法院采取了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、中止在先審理的環(huán)境公益訴訟的做法。此種做法的直接法律依據(jù)應(yīng)是《民事訴訟法》第150條關(guān)于中上訴訟的規(guī)定。該條第5款規(guī)定，“本案必須以另一案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案件尚未審結(jié)的”，人民法院應(yīng)當(dāng)中止訴訟。

《若干規(guī)定(試行)》采用了上述司法實(shí)踐中的做法，這種規(guī)則選擇的理由主要有3個(gè)方面：第一，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)與行政監(jiān)管職責(zé)具有優(yōu)先性；第二，在執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)材料會(huì)比較豐富，在訴訟當(dāng)中舉證能力較強(qiáng)；第三，行政機(jī)關(guān)更具備修復(fù)生態(tài)環(huán)境的資源和能力[25]。筆者認(rèn)為，司法解釋的上述規(guī)定是否合理有待商榷，其原因有以下三點(diǎn)。

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理缺乏充分的法律依據(jù)，司法解釋的“立法化”規(guī)定變相剝奪了社會(huì)組織的部分訴權(quán)。從法律授權(quán)來(lái)看，《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確授予了社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，而《民法典》第1234條和第1235條的規(guī)定解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無(wú)明確法律依據(jù)的問(wèn)題，但現(xiàn)有法律制度中未明確行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先性。在此背景下，司法解釋一定程度上剝奪和限制了社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，其解釋權(quán)限的充分性與規(guī)則的公正性存在一定的欠缺。并且，《民事訴訟法》基于案件關(guān)聯(lián)或交叉關(guān)系所發(fā)生的訴訟中止情形，主要針對(duì)的是正在審理的民事案件涉及刑事問(wèn)題時(shí)的交叉訴訟處理[26]，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系并不符合該法定情形，中止審理在程序法上也無(wú)理論依據(jù)。

第二，中止審理環(huán)境公益訴訟案件將會(huì)造成訴訟效率的降低與訴訟成本的提高。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟標(biāo)的并不是完全一致的。如果中止審理環(huán)境公益訴訟案件，此時(shí)有以下兩種情況發(fā)生。一是，不同主體所提訴訟的訴訟標(biāo)的是同一的，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理結(jié)束后，環(huán)境公益訴訟的訴訟目的實(shí)現(xiàn)。如果社會(huì)組織被駁回訴訟請(qǐng)求，則其為提起訴訟所支出的鑒定費(fèi)、評(píng)估費(fèi)等將會(huì)浪費(fèi)或無(wú)人承擔(dān)。如果社會(huì)組織所提出的承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用被作為未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行處理，則行為人的責(zé)任將會(huì)加重。二是，不同主體所提訴訟的訴訟標(biāo)的是同種類的，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所基于的損害事實(shí)不能完全涵蓋公益訴訟的損害事實(shí)，或者不同主體基于相同損害事實(shí)選擇了不同訴訟請(qǐng)求。此時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理后存在未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求，仍需要對(duì)環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行審理，與合并審理相比，中止審理公益訴訟案件的做法將會(huì)使訴訟成本大大增加。

第三，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織作為訴訟原告各自具有優(yōu)勢(shì)，只有兩者相互配合、相互制衡才能最大程度地實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的目的。與環(huán)保組織相比，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、資金籌集、生態(tài)修復(fù)等方面的專業(yè)性與便利性上更具優(yōu)勢(shì)。但行政機(jī)關(guān)兼具環(huán)境監(jiān)督管理者與自然資源所有權(quán)人等多重身份，其作為請(qǐng)求權(quán)人在整個(gè)制度實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)行為如賠償義務(wù)人的選擇、賠償數(shù)額的確定等，可能會(huì)存在交易尋租等情形。而社會(huì)組織一般被認(rèn)為更具有中立性，將其提起的環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟合并審理有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督，是增強(qiáng)公眾參與的重要方式之一。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)將基于同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟作為因牽連關(guān)系形成的必要共同訴訟進(jìn)行強(qiáng)制合并審理。在學(xué)界，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將因牽連關(guān)系而形成的必要共同訴訟增設(shè)為必要共同訴訟的一種情形。該類必要共同訴訟的特點(diǎn)是雖然訴訟標(biāo)的不是單一的，但是由于當(dāng)事人之間存在事實(shí)上或法律上的牽連關(guān)系，而有必要作為共同訴訟進(jìn)行處理[27]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人之間并不存在現(xiàn)有法定必要共同訴訟中所要求的共同權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但兩者在原因行為、適用范圍、訴訟目的、事實(shí)認(rèn)定、責(zé)任劃分等方面存在同一、隸屬或交叉關(guān)系，兩者的訴訟標(biāo)的具有共同性，由同一法院在同一程序中對(duì)兩類相關(guān)訴訟進(jìn)行強(qiáng)制合并審理，不僅可以避免裁判的沖突及責(zé)任承擔(dān)的重合，還可以一次性查明全部相關(guān)利益受損情況，節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，最大程度地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

在進(jìn)行合并審理時(shí)，還要處理好不同主體在訴訟中的內(nèi)部關(guān)系及訴訟的效力。首先，由于不同主體都不是實(shí)際權(quán)利人，因此，賠償權(quán)利人或公益訴訟人提起訴訟無(wú)須征得其他主體的同意。如果兩方都提起訴訟，在訴訟的合并審理中，對(duì)于撤訴等對(duì)其他一方?jīng)]有影響的訴訟行為，一方可以單獨(dú)作出。但對(duì)于和解等影響訴訟目的的行為，雙方應(yīng)達(dá)成一致。此外，當(dāng)雙方對(duì)損害賠償數(shù)額等涉及實(shí)質(zhì)利益的訴訟請(qǐng)求存在不同意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)由雙方協(xié)商一致予以確定。其次，法院應(yīng)遵循有利于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的原則，充分發(fā)揮能動(dòng)作用。再次，在訴訟的效力上，其中一方單獨(dú)提起訴訟使得生態(tài)環(huán)境得以恢復(fù)的，該訴訟行為對(duì)另一方產(chǎn)生效力，除存在未發(fā)現(xiàn)的損害或責(zé)任追究不完全等訴訟請(qǐng)求未得到滿足的情況外，其他主體不得再行提起訴訟。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度整合與協(xié)調(diào)規(guī)則

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度關(guān)系的處理，還涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟的融入等問(wèn)題，需要通過(guò)制定、完善相關(guān)制度的銜接協(xié)調(diào)規(guī)則予以解決。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的優(yōu)先地位及具體協(xié)調(diào)規(guī)則

從制度的實(shí)施效果來(lái)看，行政機(jī)關(guān)在違法行為的調(diào)查及證據(jù)收集方面具有便利和優(yōu)勢(shì)，由其通過(guò)磋商對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)將會(huì)更加經(jīng)濟(jì)高效。因此，《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的“磋商前置”關(guān)系。也就是說(shuō)，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施中，賠償磋商具有一定的優(yōu)先性。

為保證磋商的公平與公開(kāi)，《若干規(guī)定(試行)》明確規(guī)定在生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)中，應(yīng)對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行公告，并由法院對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行審查。從生態(tài)環(huán)境損害磋商過(guò)程來(lái)看，賠償協(xié)議的公告屬于一種事后的信息公開(kāi)，公眾參與在磋商階段仍不夠充分。為防止行政機(jī)關(guān)在磋商的過(guò)程中存在包庇、尋租等危害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為，應(yīng)允許社會(huì)組織、公民等主體參與整個(gè)磋商過(guò)程，并提出相關(guān)建議與意見(jiàn)。在我國(guó)，社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商已經(jīng)具有一定的制度基礎(chǔ)。例如，《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》中明確規(guī)定：依法成立的以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的社會(huì)組織、公眾中選擇的單位、個(gè)人等可以作為受邀參與磋商人參與磋商會(huì)議，并發(fā)表意見(jiàn)。此外，如果磋商協(xié)議達(dá)成后，社會(huì)組織對(duì)于賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人達(dá)成的協(xié)議有不同意見(jiàn)的，可以在司法確認(rèn)階段提出異議；法院經(jīng)審查認(rèn)為協(xié)議損害了社會(huì)公共利益或國(guó)家利益的，可以依法不予確認(rèn)協(xié)議的效力。磋商不成的，行政機(jī)關(guān)可以向賠償義務(wù)人提起訴訟，符合條件的社會(huì)組織也可以基于社會(huì)公共利益的受損提起訴訟，法院應(yīng)當(dāng)將兩類訴訟作為必要共同訴訟進(jìn)行合并審理，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的具體程序如圖1所示。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的協(xié)調(diào)程序

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實(shí)施前環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)及協(xié)調(diào)規(guī)則

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的必經(jīng)程序，所以，在行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行磋商前，適格的環(huán)境公益訴訟原告是否可以提起訴訟，也是需要解決的問(wèn)題。一些學(xué)者認(rèn)為，“由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是兩類不同性質(zhì)的訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起環(huán)境公益訴訟并未以實(shí)體權(quán)利為基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟的目的應(yīng)當(dāng)是督促賠償權(quán)利人及時(shí)就生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠，只有在賠償權(quán)利人不作為時(shí)才可以提起環(huán)境民事公益訴訟[28]。因此，“在賠償權(quán)利人就生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)事宜與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商之前，社會(huì)組織不得提起環(huán)境民事公益訴訟”[29]。對(duì)此，筆者認(rèn)為，由于我國(guó)的環(huán)境管理體制及國(guó)家與地方的所有權(quán)分權(quán)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，具體賠償權(quán)利人的確定及賠償權(quán)利人不作為的判斷在實(shí)踐中都較為困難。為最大程度地維護(hù)公共利益，避免相關(guān)行政主體怠于行使請(qǐng)求權(quán)，應(yīng)允許社會(huì)組織通過(guò)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出磋商建議或者提起公益訴訟的多元方式啟動(dòng)請(qǐng)求程序。此外，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商具有便捷、高效、節(jié)約成本等優(yōu)勢(shì)，為避免司法資源的浪費(fèi)，應(yīng)保留生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的優(yōu)先地位。在規(guī)則設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)增加社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的前置程序，對(duì)擬提起的公益訴訟進(jìn)行公告。相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)公告做出回應(yīng)并在法定期限內(nèi)展開(kāi)磋商的，社會(huì)組織可以參與到磋商中，法院應(yīng)暫不受理社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟。相關(guān)行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未進(jìn)行回應(yīng)也未啟動(dòng)磋商程序的，法院應(yīng)受理社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟。

法院受理了社會(huì)組織提出的環(huán)境公益訴訟后，如果出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)又展開(kāi)磋商的情形，應(yīng)如何處理？是否應(yīng)該允許？筆者認(rèn)為，因不同主體索賠權(quán)的來(lái)源與實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)并不因環(huán)境公益訴訟的提起而喪失。為發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商所具有的成本低、效率高等優(yōu)勢(shì)，磋商作為訴訟的必經(jīng)程序也不應(yīng)改變。在程序上，法院應(yīng)暫停環(huán)境公益訴訟的審理，社會(huì)組織可以參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中。磋商協(xié)議達(dá)成的，社會(huì)組織應(yīng)申請(qǐng)撤訴或變更訴訟請(qǐng)求；磋商協(xié)議未達(dá)成的，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，法院應(yīng)將兩起訴訟進(jìn)行強(qiáng)制合并審理。如果出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與部分責(zé)任人達(dá)成協(xié)議、環(huán)境公益訴訟的部分請(qǐng)求得以實(shí)現(xiàn)的情形，社會(huì)組織可以撤訴或者變更訴訟請(qǐng)求；社會(huì)組織變更訴訟請(qǐng)求的，法院應(yīng)將兩起訴訟進(jìn)行強(qiáng)制合并審理。具體程序如圖2所示。

圖2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實(shí)施前環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)及協(xié)調(diào)程序

3.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督補(bǔ)充地位及具體協(xié)調(diào)規(guī)則

當(dāng)社會(huì)公益損害發(fā)生，首先應(yīng)尋求通常救濟(jì)手段，而非動(dòng)用檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督這種非常規(guī)救濟(jì)手段[30]。那么，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度加入后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)如何與其協(xié)調(diào)？對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度完善與程序建構(gòu)。

第一，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的民事性質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在本質(zhì)上是公權(quán)行政屬性的制度內(nèi)容，是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的柔性方式[31]。對(duì)此，筆者認(rèn)為，行政行為的最典型特征在于單方強(qiáng)制性，不必與相對(duì)方協(xié)商或征求其同意。而磋商啟動(dòng)的條件之一為“賠償權(quán)利人向賠償義務(wù)人提出磋商建議并得到義務(wù)人的同意”。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商所達(dá)成的磋商協(xié)議并不具有行政行為的強(qiáng)制力，而是被作為民事協(xié)議予以處理。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確規(guī)定：“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)?！睂?shí)際上，該規(guī)定也明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行為具有的民事性質(zhì)。這也就意味著，檢察機(jī)關(guān)不能針對(duì)權(quán)利人未啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠的行為提起行政公益訴訟。

第二，明確行政執(zhí)法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的優(yōu)先關(guān)系。由于行政機(jī)關(guān)具有賠償權(quán)利人和行政主體的雙重身份，當(dāng)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，責(zé)令限期治理、修復(fù)環(huán)境并適用代履行等行政執(zhí)法手段有時(shí)也能達(dá)到環(huán)境修復(fù)的結(jié)果。此時(shí)，基于行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的職責(zé)與便利，應(yīng)明確行政執(zhí)法的優(yōu)先地位，將行政機(jī)關(guān)索賠限縮到生態(tài)環(huán)境無(wú)法修復(fù)、因而無(wú)法適用行政執(zhí)法規(guī)定的情形[32]。這也就意味著，如果生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生是由于行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者履行職責(zé)不到位引起的，或者損害可以通過(guò)行政執(zhí)法予以修復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先適用環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，要求其履行職責(zé)；法定期限內(nèi)未依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

第三，增加檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴前程序?；跈z察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的特殊性，在提起民事公益訴訟前，應(yīng)依法進(jìn)行公告，并增加告知有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)的程序。公告期滿，符合條件的社會(huì)組織不提起環(huán)境公益訴訟且有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟。

總之，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的加入，應(yīng)增加檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件和訴前程序：當(dāng)環(huán)境公共利益能夠通過(guò)行政行為予以救濟(jì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先適用環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定；當(dāng)案件事實(shí)不符合行政公益訴訟的啟動(dòng)條件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行訴前公告并告知有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，社會(huì)組織未提起環(huán)境公益訴訟且權(quán)利人也未提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟。

五、結(jié) 語(yǔ)

從訴訟標(biāo)的角度分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟應(yīng)作為因牽連關(guān)系形成的必要共同訴訟進(jìn)行強(qiáng)制合并審理?！度舾梢?guī)定(試行)》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的規(guī)定，缺乏明確的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)，不利于充分發(fā)揮社會(huì)組織等主體在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的作用，也將會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。為從根本上理順生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與相關(guān)制度的關(guān)系，應(yīng)通過(guò)以下路徑對(duì)相關(guān)實(shí)體法與程序法規(guī)則進(jìn)行整體完善：一是制定專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任法，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的權(quán)利基礎(chǔ)、適用范圍與制度定位，合理確定監(jiān)督權(quán)與索賠權(quán)、磋商與訴訟的關(guān)系，改變當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度政策性較強(qiáng)、法律層面制度體系不完善的現(xiàn)狀，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究制度體系；二是以環(huán)境公共利益的維護(hù)為核心，整合現(xiàn)有環(huán)境民事與行政公益訴訟的特殊程序規(guī)則，解決公益訴訟規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟理念不相容以及分散立法導(dǎo)致的公益訴訟規(guī)則碎片化、無(wú)序化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法程序規(guī)則的特別化、專門化與有序化。