劉閏秋

(江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)以及法治鄉(xiāng)村建設(shè)理念的深入、法律援助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大等，近些年農(nóng)村法律援助在我國政策的不斷推進(jìn)下，一定程度上保障了農(nóng)民群體的合法權(quán)益，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村司法公正、推動(dòng)農(nóng)村法治的建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義，但也存在一些問題。本文通過調(diào)查了解中國農(nóng)村法律援助的現(xiàn)狀，并查閱相關(guān)資料，研究農(nóng)村法律援助項(xiàng)目化治理的主要內(nèi)容，以及項(xiàng)目化治理實(shí)施過程中所遇見的相關(guān)問題，分析深層原因并提出相應(yīng)解決方案，為完善農(nóng)村法治的建設(shè)提供參考。

一、我國農(nóng)村法律援助的模式組成體系

(一)法律援助制度模式

總體來看，全球法律援助制度模式主要分為三種:第一種大致是20世紀(jì)政府主導(dǎo)下實(shí)施的法律援助模式；第二種是20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初所實(shí)施的以律師為主體的法律援助模式，此模式是政府為社會(huì)低收入人群購買專職律師的法律服務(wù)；第三種也就是目前普遍實(shí)施的混合型法律援助模式，即社會(huì)多主體全面參與，包括政府、社會(huì)組織、私人律師、法學(xué)專業(yè)的學(xué)生和老師等。我國目前法律援助模式是混合型的，但仍然以政府為主導(dǎo)，多主體共同參與。同時(shí)也有多種模式的探索，包括司法局牽頭領(lǐng)導(dǎo)的廣州模式、法律援助基金主導(dǎo)的北京模式以及律師事務(wù)所主導(dǎo)的鄭州模式等。在改革開放之后，我國法律援助制度設(shè)立分為四級(jí)，第一級(jí)是中央設(shè)立法律援助中心，第二級(jí)是省一級(jí)，第三級(jí)是地級(jí)市一級(jí)，第四級(jí)是縣一級(jí)，由中央深入基層，深入農(nóng)村。

在探討我國農(nóng)村法律援助模式之前，要先了解我國法律援助為什么會(huì)選擇混合型模式，其原因主要有兩點(diǎn):第一，我國深受儒家思想影響。儒家思想強(qiáng)調(diào)“仁愛”“禮”等，并重視利用他們熟悉且深入骨血里的思想文化去影響社會(huì)群體，自發(fā)形成法律援助公益組織。而儒家思想同樣強(qiáng)調(diào)國家本位，因此國家主導(dǎo)、社會(huì)多主體參與的法律援助模式得到了多數(shù)人的推崇。第二，世界發(fā)展的影響。我國加入世界貿(mào)易組織之后，法律也要與世界接軌，而我國幅員遼闊，各地區(qū)歷史、文化、地理差異較大，單一制模式并不適應(yīng)我國情況，因此混合型法律援助既符合我國國情，又與世界法律發(fā)展趨勢(shì)接軌。

(二)我國農(nóng)村法律援助實(shí)施主體及其作用

目前，我國農(nóng)村法律援助實(shí)施主體主要分為兩類:一種是由國家設(shè)立的法律援助組織，即農(nóng)村的公共法律服務(wù)中心，農(nóng)村居民可以進(jìn)行法律咨詢并且獲得一定的法律資金幫助；另一種就是社會(huì)法律個(gè)體，具體體現(xiàn)為“一村一律師”制度，當(dāng)然，該制度仍然是由政府設(shè)立并進(jìn)行管理監(jiān)督。這兩種情況下被援助者獲取幫助的方式是不一樣的:第一種，被援助者需要向法律援助中心申請(qǐng)，由法律援助中心進(jìn)行審核，審核通過的，會(huì)向系統(tǒng)中的專業(yè)律師發(fā)出指令，由其提供法律服務(wù)；被援助者在獲得法律援助后會(huì)針對(duì)法律援助的情況、該專業(yè)律師的執(zhí)業(yè)水平和態(tài)度等進(jìn)行評(píng)價(jià)。第二種，被援助者直接向駐村律師或者社會(huì)法律公益性組織提出需求，由被要求者直接為其提供法律服務(wù)，國家設(shè)立的法律服務(wù)中心可以給予一定的幫助指導(dǎo)。

不難看出這兩種方式都有政府的參與，政府是農(nóng)村法律援助的保障者，同時(shí)也是管理者。在保障方面，首先，政府對(duì)實(shí)施資金進(jìn)行保障。政府通過公共財(cái)政的劃撥支持農(nóng)村法律援助，為農(nóng)村提供法律資金幫助。其次，對(duì)于司法救濟(jì)的保障。司法作為法律救濟(jì)的最后一道防線，無法實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利的農(nóng)民就需要訴諸司法來進(jìn)行，而此時(shí)的法律援助就保障了他們的救濟(jì)權(quán)利。政府作為法律援助的管理者，主要是對(duì)農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)以及援助資金進(jìn)行管理。政府設(shè)立農(nóng)村法律援助中心，需要進(jìn)行相應(yīng)的管理，從而保障機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、高效、權(quán)責(zé)分明，同時(shí)防止機(jī)構(gòu)內(nèi)部的腐??；而在資金方面，不僅是對(duì)提供農(nóng)村法律援助的公共財(cái)政的資金管理，同時(shí)也對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)行一定的監(jiān)督，通過監(jiān)督并管理資金使用及其后續(xù)情況，來保障農(nóng)村法律援助制度的順利進(jìn)行。

在政府主導(dǎo)下的混合型法律援助模式中，律師是農(nóng)村法律援助的最主要力量，其對(duì)于維護(hù)法律、保障社會(huì)公平正義是責(zé)無旁貸的。因此，要強(qiáng)調(diào)律師的社會(huì)責(zé)任，使之參與到農(nóng)村法律援助中來并提升他們的專業(yè)能力，使其擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會(huì)公平正義的使命。其余的基層社會(huì)組織是補(bǔ)充力量，同樣也要擔(dān)負(fù)起保障農(nóng)民法律權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和平穩(wěn)定的責(zé)任。在2018年國家開展的“法援惠民生”工作中，司法部就要求中國殘聯(lián)、農(nóng)民工相關(guān)組織等發(fā)揮作用，通過向基層農(nóng)村弱勢(shì)群體提供精準(zhǔn)化“家庭醫(yī)生式”法律服務(wù)，包括咨詢、代理、辯護(hù)、調(diào)解等，全面覆蓋、創(chuàng)新服務(wù)方式，提高法律服務(wù)水平，來提高農(nóng)村弱勢(shì)群體的幸福感，從而擴(kuò)大法律援助的社會(huì)影響力，解決農(nóng)村社會(huì)的問題。

二、農(nóng)村法律援助的項(xiàng)目化變革:“一村一律師、一村一顧問”模式

“一村一律師、一村一法律顧問”模式是指每個(gè)村都有一名政府財(cái)政支持的常駐律師，由該律師負(fù)責(zé)本村的法律建設(shè)，為本村村民提供法律服務(wù)。這是建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府最基本的要求，同時(shí)也是在新時(shí)代下創(chuàng)新法律服務(wù)方式、建設(shè)創(chuàng)新型政府的基礎(chǔ)。在我國，律師駐扎農(nóng)村是目前較為常見的，政府通過選派律師擔(dān)任村法律顧問，提供法律服務(wù)，體現(xiàn)了政府法律服務(wù)從城市進(jìn)入農(nóng)村，為農(nóng)村法治建設(shè)完善進(jìn)行的努力。

在2002年，時(shí)任司法部副部長(zhǎng)段正坤提出了法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)。這是司法行政機(jī)關(guān)整合法律服務(wù)人才和各種法律資源，為社區(qū)民眾提供高效法律服務(wù)的一項(xiàng)有效措施。2007年，浙江寧波率先實(shí)行了“一村一律師、一村一法律顧問”工程，在2554個(gè)村建立了該制度，由寧波政府支付律師費(fèi)用，每名律師為所服務(wù)的農(nóng)村提供一系列的法律服務(wù)。隨后這一措施陸續(xù)在全國推廣，江蘇還將健全“一社區(qū)(村)一法律顧問”制度列入了《江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，彰顯了對(duì)該制度的重視。截至2015年，北京、廣州等地已經(jīng)為全市范圍內(nèi)所有的村配備了律師，完全做到了“一村一律師、一村一法律顧問”。2020年，江蘇提出要將村律師“有形全覆蓋”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行采w”，并通過各部門深入合作、完善村法律顧問的選拔方式等措施來推進(jìn)。全國各地“一村一律師”制度的變革完善，將有助于中國農(nóng)村法治建設(shè)的完善。

目前“一村一律師、一村一法律顧問”制度為農(nóng)村提供的服務(wù)主要是三個(gè)方面。第一，協(xié)助村政府、村委會(huì)制定村規(guī)民約，為鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)提供法律支持。第二，進(jìn)行普法宣傳。由于留在鄉(xiāng)村的村民多數(shù)文化水平不高，故需要有專業(yè)人員將與其相關(guān)的最新法律制度、政策告知他們，方能建設(shè)法治農(nóng)村。第三，為村民提供法律援助，主要是婚姻、繼承、土地糾紛、鄰里矛盾等問題。

三、農(nóng)村公共法律服務(wù)中心模式

農(nóng)村公共法律服務(wù)中心為本村及其村民提供相應(yīng)的法律服務(wù)，服務(wù)中心的法律專業(yè)人員依法納入編制的法律服務(wù)平臺(tái)。農(nóng)村公共法律服務(wù)平臺(tái)是依托司法局建立起來的向農(nóng)村群眾提供法律服務(wù)的重要載體。21世紀(jì)初，為了使公共法律深入基層，率先開始的就是建立農(nóng)村公共法律服務(wù)中心，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村公共法律服務(wù)中心也逐步完善，但仍然面臨著發(fā)展不平衡、信息化建設(shè)滯后等問題。

近年來，不少地方依托現(xiàn)有法律資源和政府財(cái)政，著力建設(shè)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)公共法律服務(wù)中心，打造職能一體化的服務(wù)平臺(tái)，包括法律援助、法治宣傳、人民調(diào)解等，為群眾提供“一站式”法律服務(wù)，取得了良好效果。2018年，江蘇省太倉市建立了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)平臺(tái)，設(shè)立開放式服務(wù)大廳，建成152家標(biāo)準(zhǔn)化公共法律服務(wù)工作室，在村便民服務(wù)大廳設(shè)立法律服務(wù)、人民調(diào)解窗口。同時(shí)還設(shè)立了公共法律服務(wù)網(wǎng)格員504名，以精準(zhǔn)掌握農(nóng)村群眾的公共法律服務(wù)需求。2018年，蘇州公共法律服務(wù)中心創(chuàng)新設(shè)立“無人律所”，其中的機(jī)器人可以提供法條查詢等，自助服務(wù)一體機(jī)可以自助查詢法律法規(guī)、案例，還可以申請(qǐng)法律援助、調(diào)解，遠(yuǎn)程服務(wù)一體機(jī)終端可提供公證辦理等。這些措施都提高了法律服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、便利化、專業(yè)化水平，基本滿足了農(nóng)村村民的法律需求。

綜上，農(nóng)村公共法律服務(wù)中心模式與“一村一律師”模式的主要區(qū)別在于是否依托司法行政部門而建立。農(nóng)村公共法律服務(wù)中心中的法律人員是具有行政編制的，而“一村一律師”中的律師是依托律所，由政府向律所購買法律服務(wù)。兩個(gè)模式都是由國家逐步使其產(chǎn)品化、項(xiàng)目化。但兩種模式的初衷都是為農(nóng)村村民提供基本的法律服務(wù)，維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村法治建設(shè)。

四、我國農(nóng)村法律資源配置的整合和優(yōu)化

在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，項(xiàng)目化治理背景下的農(nóng)村法律援助會(huì)進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期，這時(shí)期就需要整合和優(yōu)化農(nóng)村法律資源，不僅包括人力、財(cái)政，還包括組織等方面。2019年，習(xí)近平總書記在中央政法會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合律師等法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。因此，整合并優(yōu)化農(nóng)村法律資源配置對(duì)于農(nóng)村發(fā)展至關(guān)重要，它能夠最大限度地幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)民主、公平和正義。

對(duì)于農(nóng)村法律資源配置的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

第一，資金方面。農(nóng)村法律服務(wù)尤其是法律援助的開展是離不開資金支持的，因此要考慮在新農(nóng)村建設(shè)背景下社會(huì)主體的多元化參與。應(yīng)該加強(qiáng)與農(nóng)村地區(qū)的交流，建立交流平臺(tái)，積極促進(jìn)相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村地區(qū)的幫扶，比如農(nóng)業(yè)部門可以針對(duì)農(nóng)村關(guān)于農(nóng)業(yè)的法律糾紛提供相應(yīng)資金，再比如通過民政部門，受援助者可以獲得有關(guān)自己婚姻繼承方面的法律幫助等。對(duì)于社會(huì)來說，可以以農(nóng)村為主體，在多個(gè)農(nóng)村社區(qū)建立法律援助基金會(huì)，通過向管轄農(nóng)村的城鎮(zhèn)募集資金來為該農(nóng)村提供資金。對(duì)于個(gè)人，應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)富農(nóng)或者經(jīng)濟(jì)富足的村民捐款，以用來幫助貧困村民提供法律援助的資金支持。

第二，組織資源方面。一般來說，農(nóng)村的法律糾紛等都是通過個(gè)人或者農(nóng)村組織內(nèi)部的宗親來解決的，這不僅是農(nóng)村內(nèi)部傳統(tǒng)思想留存的體現(xiàn)，其實(shí)也有農(nóng)村內(nèi)部法律組織覆蓋不足的原因。此外，平臺(tái)內(nèi)部人員在處理跨村糾紛時(shí)可能會(huì)帶有情感偏向而站在本村村民一邊。面對(duì)此情況，就需要整合優(yōu)化村法律平臺(tái)，在政府的帶領(lǐng)下，通過原有的法律組織，由宗親組織、村干部、有文化的村民多方參與，不限于傳統(tǒng)、血緣，以政府賦予權(quán)威來提供更好的法律援助。例如揚(yáng)州江都區(qū)就加強(qiáng)人民法律調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，選拔了熟悉民情、有威望的村民來擔(dān)任村法律調(diào)解組織成員，在村組織帶領(lǐng)下處理法律糾紛，提供免費(fèi)的法律服務(wù)。

第三，文化方面。有待整合的農(nóng)村法律資源主要還是農(nóng)村自我形成的公共輿論和行為共識(shí)，其中的村規(guī)、家規(guī)等對(duì)于農(nóng)村法律就尤為重要。因此需要通過宣傳、學(xué)習(xí)等方式對(duì)其進(jìn)行修改完善，一方面要給予本土優(yōu)秀“法律”生存空間，另一方面也要促使這些“法律”同國家基本法律精神相契合。因?yàn)樯鐣?huì)具有多變性和差異性，國家法律不可能涉及方方面面，這就需要本土“法律”進(jìn)行調(diào)整，但本土“法律”也要符合憲法，符合我國基本的法律精神才行。當(dāng)前可以通過建立農(nóng)村法律文化工作室，加強(qiáng)定期宣傳法律文化的講座，或者建立專門的組織，將傳統(tǒng)本土“法律”與現(xiàn)代國際基本法律相結(jié)合來增強(qiáng)村民的現(xiàn)代法律意識(shí)。例如揚(yáng)州市江都區(qū)結(jié)合農(nóng)村農(nóng)民實(shí)際，大力開展憲法宣傳活動(dòng)，實(shí)施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，廣泛宣傳與農(nóng)民生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，農(nóng)村普法志愿者和文藝宣傳骨干也利用法治文化廣場(chǎng)、法治文化公園等陣地開展法治文藝演出，營造和諧鄉(xiāng)村法治文化氛圍。再例如青島市即墨區(qū)構(gòu)建多元化人民調(diào)解平臺(tái)，通過該平臺(tái)開展“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)，廣泛宣傳房屋產(chǎn)權(quán)、贍養(yǎng)繼承、婚姻家庭等與基層群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，審查并優(yōu)化本地區(qū)村民村規(guī)等，推動(dòng)了基層民主化進(jìn)程。

綜上所述，農(nóng)村法律資源的整合和優(yōu)化需要多方面因素的助力，也只有方方面面都進(jìn)行優(yōu)化整合才能進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村法律的建設(shè)，達(dá)到農(nóng)村法律服務(wù)尤其是法律援助的高效果。農(nóng)村法律援助需要的是農(nóng)村法律組織、文化、資金資源的整合和優(yōu)化，組織資源是農(nóng)村法律援助的保障，文化是其有力源泉，資金是其推動(dòng)抓手，因此對(duì)農(nóng)村法律資源的整合和優(yōu)化是新時(shí)代下農(nóng)村法律援助發(fā)展的應(yīng)有之義。