摘 要：2021年是我國極不平凡的一年，建黨100周年，不僅交出舉世矚目、令人民滿意、可以載入史冊的答卷，還在“十四五”開局之年，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。而財政在我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用，是國家治理的基礎(chǔ)、重要支柱和保障。財政預(yù)算在財政活動中處于核心地位，是財政體系中的關(guān)鍵?？v觀中國上下五千年的預(yù)算史，具有豐富的內(nèi)涵和研究價值。政府預(yù)算經(jīng)歷奴隸社會、封建社會、近代和當(dāng)代的發(fā)展，一次次的重大改革和創(chuàng)新使得政府財政預(yù)算走向現(xiàn)代化，形成了中國特色的財政預(yù)算體系。梳理預(yù)算史發(fā)展脈絡(luò)對將來構(gòu)建現(xiàn)代化預(yù)算管理體系研究具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算;財政;財政預(yù)算體系;預(yù)算史;國家治理

本文索引：鄭波.<標(biāo)題>[J].中國商論，2021（21）：-192.

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）11（a）--04

2021年我國建黨100周年，在“十四五”歷史交匯期，推進(jìn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，財政在我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，是國家治理的基礎(chǔ)、重要支柱和保障。財政預(yù)算在財政活動中處于核心地位，是財政體系中的關(guān)鍵，往往是歷史上重大經(jīng)濟(jì)與社會變革的切入點(diǎn)和突破口。回顧預(yù)算制度發(fā)展歷程，古代形成了中國歷代獨(dú)特的傳統(tǒng)預(yù)算模式、為國家收支穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。民國時期，對現(xiàn)代財政預(yù)算的建立和發(fā)展有著不可估量的價值。1950年國家實(shí)行統(tǒng)一的高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財政預(yù)算管理的重大舉措，為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的作用。改革開放以后，為適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展需要，這對預(yù)算體制改革提出了新的要求，預(yù)算在治國理政中起到了支撐性作用。每個階段發(fā)展歷程對把握財政改革脈搏，推進(jìn)預(yù)算制度現(xiàn)代化，財政公共化和治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中取得卓越的成就，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)財政體制改革與創(chuàng)新，提高國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐意義。系統(tǒng)梳理我國預(yù)算管理制度的發(fā)展歷程和改革創(chuàng)新，以往鑒來，這對進(jìn)一步深化政府預(yù)算制度改革提供參考?？v觀我國預(yù)算發(fā)展歷程可大致分為以下七個階段。

1 中國古代財政預(yù)算形成與發(fā)展

縱觀中國歷史存留的古籍中頻繁出現(xiàn)的“國用、國計、理財和度支”等詞匯，這些都是古代財政預(yù)算之道的象征。財政預(yù)算萌芽于西周時期，《禮記·王制》中提出“量入為出”和西周“九式九賦制”。量入為出的指導(dǎo)思想成為歷代財政預(yù)算的色彩，是我國最早的財政預(yù)算制度。從此，量入為出成為財政預(yù)算編制的總原則，成為各個朝代財政預(yù)算的核心和基礎(chǔ)。

戰(zhàn)國時期量入為出的理財思想進(jìn)一步繼承和發(fā)展。管仲認(rèn)為“取于民有度，用之有止，國雖小必安;取于民無度，用之不止，國雖大必?！?。秦漢時期《平準(zhǔn)書》記載“上于是約法省禁，輕田租什五而稅一，量吏祿，度官用，以賦于民”來組織財政收入。這說明這一時期各項(xiàng)支出都是有預(yù)算的，財政預(yù)算已經(jīng)雛形。

隋唐時期，唐太宗李世民認(rèn)為 “量入而為出，節(jié)用而愛人，度財省費(fèi)，蓋用之必有度也。是故既庶且賦，而教化行焉”的理財之道和“一歲一造計帳，三年一造戶籍。縣成于州，州成于省，戶部總領(lǐng)”自上而下預(yù)算編制、審議、下發(fā)、執(zhí)行到績效考核都以法律明文規(guī)定。唐中期，“一年一造、三年一造戶籍”成本過高，李林甫發(fā)明了基數(shù)預(yù)算法，編制常行旨符降低預(yù)算成本。唐憲宗時期為了調(diào)整財政結(jié)構(gòu)，編制的《元和國計》《元和國計略》和《元和會計錄》和唐文宗時期編制的《大和國計簿》和《開成占額圖》作為財政收支的準(zhǔn)則?！皣嫴尽嬩洝笔刮覈糯A(yù)算制度進(jìn)入一個新的時期。國計簿和會計錄形成了中國歷代獨(dú)特傳統(tǒng)的預(yù)算模式。

明朝萬歷年間的《萬歷會計錄》更是影響深遠(yuǎn)。建立的跨年度財政收支長期平衡穩(wěn)定的機(jī)制，中長期預(yù)算和量入為出的思想為國家收支穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

2 民國時期財政預(yù)算制度的發(fā)展

北洋政府頒布的《辦理臨時決算例言》和《會計條例》。設(shè)計一套完整的“預(yù)算年度、總預(yù)算、預(yù)備金及編制方法”的預(yù)算制度。1927年制定《會計則例》， 北洋政府在政府預(yù)算，受時動蕩，未能實(shí)施，其有著不可估計的歷史價值。這一時期的財政預(yù)算在執(zhí)行中都體現(xiàn)了法制性和權(quán)威性，是開啟現(xiàn)代財政預(yù)算進(jìn)步價值所在。

南京國民政府時期，對北洋政府財政預(yù)決算制度繼承和進(jìn)一步發(fā)展完善。1928年《審計法》頒布以及編制的《預(yù)算例言及預(yù)算書》，使得財政預(yù)算更加專業(yè)化，制度更加成熟健全。1929年財務(wù)機(jī)關(guān)編制的《十八年度預(yù)算章程》和1930年頒布《民國十九年度試辦預(yù)算章程》，把預(yù)算中每種類按照性質(zhì)、分臨時和經(jīng)常性部門和年出年入預(yù)算分為若干，以普通會計和營業(yè)會計自下而上編制。1931年頒布《預(yù)算章程》及《辦理預(yù)算收支分類標(biāo)準(zhǔn)》等條例及1932年頒布《預(yù)算法》，標(biāo)志著中國預(yù)算制度經(jīng)歷二十余年的發(fā)展已基本定型，出現(xiàn)中國歷史上的第一部預(yù)算法。1938年頒布了《決算法》奠定了中國預(yù)算體系框架，對中國近代化預(yù)算制度的建立和發(fā)展具有非凡意義。無論北洋政府還是國民政府，財政預(yù)算沒有很好貫徹落實(shí)，但預(yù)算體制體系建立健全，是對民國的預(yù)算體制的完善和發(fā)展，為中國財政體制向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

3 新中國成立的財政預(yù)算制度

1949年10月1日，新中國成立，中國歷史進(jìn)入新紀(jì)元，一個嶄新的時代到來，中國財政預(yù)算拉開了新的篇章。在以毛澤東主席為核心的黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立統(tǒng)一的財政預(yù)算制度成為財經(jīng)工作重點(diǎn)任務(wù)?！豆餐V領(lǐng)》中明確提出：明確中央與地方財政收支范圍、平衡收支、精簡節(jié)約、積累資金，建立國家預(yù)算制度，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。1950年全國財政會議提出：精簡節(jié)流、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一支配的分級管理財政方針，并1951年政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于一九五一年度財政收支系統(tǒng)劃分的決定》，要求中央與地方建立三級財政、設(shè)立財政管理部門、劃分收支范圍，明確收支權(quán)力，做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理。從此，分散經(jīng)營到基本集中的轉(zhuǎn)變，預(yù)算體制逐漸走上高度集中預(yù)算管理體制。1951年政務(wù)院發(fā)布《預(yù)算決算暫行條例》，預(yù)決算的編制、審查程序做了明確的規(guī)定，組織體系和預(yù)算權(quán)力得到明確的劃分，意味著初步形成了“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”的預(yù)算體制。使財政收入得到集中，統(tǒng)一征收、統(tǒng)一支配、精簡節(jié)約、分級管理，打破了長期分散的財政收支管理局面，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，促進(jìn)了預(yù)算平衡、物價穩(wěn)定，保障了資金需求，改善了財經(jīng)狀況，國民經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)。

4 計劃經(jīng)濟(jì)時代的財政預(yù)算制度

經(jīng)過三年的國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，毛主席提出“新民主革命向社會主義過渡的總?cè)蝿?wù)和總路線”。1953年開啟第一個五年計劃，資金需求、資源配置和工作效率成為此次經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，中央加強(qiáng)了宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)，財政體制逐漸走上高度集中的管理體制。1953年全國財經(jīng)會議上，周恩來提出了“實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確職權(quán)職權(quán)、分級管理的財政制度;實(shí)行中央、省、市縣的三級預(yù)算制度，明確中央與地方的收支范圍和分配比例”。1954年“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、劃分收支、分級管理、側(cè)重集中分類分成”的預(yù)算體制得以落實(shí)。

1958年我國進(jìn)入“二五”計劃時期，以下放財權(quán)為主要特征的財政預(yù)算體制改革探索。由以收定支、一年一定的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐允斩ㄖ?、三年不變的財政預(yù)算體制，目的就是要適當(dāng)集中財力，一年一變方式，確保財政收支與國民經(jīng)濟(jì)有效銜接。

1959—1970年這一時期，“總額分成，一年一變”的預(yù)算體制。地方基本建設(shè)支出改為地方預(yù)算支出，通過一年一定，中央?yún)⑴c收入分成，適當(dāng)集中了財力。由于1959—1960年中央財權(quán)下放、財力分散和管理過松，國民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡被打破。1961年中央批轉(zhuǎn)了財政部《關(guān)于改進(jìn)財政體制、加強(qiáng)財政管理的報告》提出：堅持“總額分成、一年一變”辦法，把國家財權(quán)集中于中央、大區(qū)和?。ㄊ?、自治區(qū)），實(shí)行上下一本賬，以“納、減、管”辦法，整頓預(yù)算外資金，強(qiáng)化財政監(jiān)管?！翱傤~分成、一年一變”體制導(dǎo)致中央對地方收入結(jié)構(gòu)的合理性、均衡性的考核、監(jiān)督難以掌控。1971—1973年再次下放財權(quán)的財政預(yù)算體制進(jìn)行調(diào)整，收支包干預(yù)算體制調(diào)動了地方增收節(jié)支積極性。1974—1975年，國家按“按固定比例留成、超收另定分成比例和支出按指標(biāo)包干”體制導(dǎo)致財權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任的脫離，總額分成、一年一度的過渡期，抑制地方增加收收入、精簡支出，打破預(yù)算平衡，又逢時局破環(huán)，此體制難以為繼。1976—1979年實(shí)行“收支掛鉤、總額分成、增收分成”的財政預(yù)算體制，強(qiáng)化了地方財政權(quán)責(zé)一致和中央、地方共擔(dān)預(yù)算平衡。這期間，滿足當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，擴(kuò)大收支、提高增收節(jié)支積極性，提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。以下放財權(quán)、擴(kuò)大地方財權(quán)財力的改革為探索的主要特征。

5 經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期的政府預(yù)算制度

1978年我國十一屆三中全會召開，在以鄧小平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，開啟經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的新時期。在這場分權(quán)化為導(dǎo)向的改革中，我國的財政預(yù)算體制經(jīng)歷了三次大的調(diào)整。

（1）“劃分收支、分級包干”。1980—1984年實(shí)現(xiàn)了一級政權(quán)一級預(yù)算的改革目標(biāo)。1980年國務(wù)院實(shí)行“分灶吃飯”的預(yù)算管理體制，“條條”財力分配模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K塊”財力分配為主。分灶吃飯背景下，中央與地方各級政府的財政收支上，各自尋求平衡。

（2）“劃分稅種”“核定收支”“分級包干”。這一項(xiàng)重大變革明確了中央與地方政府間的財權(quán)、事權(quán)，促使社會主義市場經(jīng)濟(jì)與財政預(yù)算體制相適應(yīng)奠定了基礎(chǔ)。1984年十二屆三中通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，以城市經(jīng)濟(jì)為重心，以國企紅利分配為對象，全面推進(jìn)經(jīng)體制改革。采取了“利改稅”改革，堅持存利去弊、揚(yáng)長避短的基本原則來“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政預(yù)算體制。這次改革適應(yīng)了“利改稅”發(fā)展需要，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)得到了極大的發(fā)展。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)了鞭打快牛現(xiàn)象和中央收入比重下降，財政運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。1988年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方實(shí)行財政包干辦法的決定》提出“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解和定額補(bǔ)助”的辦法。促使地方政府提高增收節(jié)支積極性，經(jīng)濟(jì)活力得到增強(qiáng)。財政包干體制下，中央財政收入的缺乏彈性、份額下降，中央財政壓力難以緩解和宏觀調(diào)控能力弱化的困境。

（3）1994年的分稅制財政體制改革。改革開放以來的“放權(quán)、讓利”改革削弱了中央財力，兩個比重連續(xù)下降，導(dǎo)致中央財政陷入困難，宏觀調(diào)控能力嚴(yán)重削弱，中央與地方關(guān)系紛紜雜沓、政府與市場關(guān)系格格不入等問題的出現(xiàn)。為了解決這問題，分稅制改革應(yīng)運(yùn)而生。1993年，十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，分稅制的形成和發(fā)展使財政體制發(fā)生了根本性變化，預(yù)算管理走上了規(guī)范化、法制化改革歷程，具有劃時代意義。1994年第八屆全國人大第二次會議審議通過了《預(yù)算法》及1995年國務(wù)院第三十七次常務(wù)會議通過了《預(yù)算法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國政府預(yù)算制度和政府預(yù)算管理正式步入法制化軌道。

6 公共財政框架構(gòu)建和預(yù)算制度改革

在以江澤民、胡錦濤兩代領(lǐng)導(dǎo)人的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，以公共財政框架構(gòu)建和預(yù)算體制改革目標(biāo)為著力點(diǎn)。1998年，在全國財政工作會議上，提出構(gòu)建以“公共財政基本框架”為導(dǎo)向、以創(chuàng)效為目標(biāo)、以部門預(yù)算為起點(diǎn)的改革成為構(gòu)建該框架核心和關(guān)鍵。這是我國繼分稅制改革后財政預(yù)算體制的又一次根本性變革，進(jìn)入了一個新階段。1999年我國開始了政府預(yù)算的公共化改革。2000年中央部分部門開啟部門預(yù)算編制的試點(diǎn)，隨即逐項(xiàng)推行了國庫集中收付制度、政府采購制度、收支兩條線制度、收支分類和金財工程等方面的改革，標(biāo)志著我國預(yù)算時代到來。2003年中央財經(jīng)項(xiàng)目支出績效評價試點(diǎn)，2007年政府實(shí)行收支分類改革。2008年中央實(shí)行“國有資本”的經(jīng)營預(yù)算改革，同時也開始對《預(yù)算法》的修訂，“全口徑預(yù)算”的管理體制登上預(yù)算時代的舞臺，標(biāo)志著預(yù)算體制從“形式—內(nèi)容、量變—質(zhì)變”的飛躍改革過程，意味著我國預(yù)算體系逐步形成。

7 建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度階段

在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行新一輪財稅體制改革，是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為了精確反映財政預(yù)算的收支與結(jié)余，在新《預(yù)算法》中，要求以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為前提，建立政府綜合財務(wù)報告制度、建立預(yù)決算公開長效機(jī)制、建立標(biāo)準(zhǔn)信息披露制度、細(xì)化預(yù)算報告內(nèi)容、跨年度平衡機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付制度、地方債務(wù)、加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理等。這加強(qiáng)了財政預(yù)算體系的完善，推進(jìn)了財政預(yù)算現(xiàn)代化的進(jìn)程。2018年財政部頒布并實(shí)施了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》。這是我國正式開啟推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，構(gòu)建算績效管理體系的重要標(biāo)志。習(xí)近平總書記曾說“當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局”，實(shí)現(xiàn)建設(shè)我國現(xiàn)代化財政預(yù)算體系時代目標(biāo)，“十四五”期間，推進(jìn)財政預(yù)算改革是我國順應(yīng)時代發(fā)展的必然選擇和內(nèi)在要求，化解風(fēng)險的必備手段。

8 結(jié)語

綜上，發(fā)展邏輯和改革路徑對財政體制改革與創(chuàng)新有著重要的啟示意義，梳理了預(yù)算發(fā)展的文件與思想，牢牢扭住了政府預(yù)算發(fā)展歷史邏輯。這是從改革歷程中獲得的財政現(xiàn)代化、財政公共化、治理體系和能力現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)市場化相匹配的基本經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合現(xiàn)代預(yù)算制度，根據(jù)內(nèi)容、編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效和公開透明等基本特征，今后，我們預(yù)算改革方向應(yīng)從幾方面入手：第一，樹立預(yù)算新理念，建立現(xiàn)代預(yù)算制度。強(qiáng)化全口徑預(yù)算管理、建立標(biāo)準(zhǔn)的支出體系使財政資源有效配置。第二，建立完善的預(yù)算體系，打通預(yù)算銜接和明確歸屬，深入實(shí)施預(yù)算的中期規(guī)劃和跨年度預(yù)算，使得在中期規(guī)劃管理與跨年度平衡機(jī)制更加服務(wù)于財政預(yù)算。第三，全面推進(jìn)預(yù)算績效改革，績效管理應(yīng)與預(yù)算管理形成合力，提高預(yù)算運(yùn)行科學(xué)性和準(zhǔn)確性。第四，建立完善公開透明度體制機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算約束力。第五，建立健全預(yù)算監(jiān)察體系，強(qiáng)化預(yù)算追蹤問效機(jī)制。提高財政資金的使用效率和行政效率，有助于提高現(xiàn)代化國家治理能力和治理水平。

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School of Big Data Application and Economics， Guizhou University of Finance and Economics

ZHENG Bo

Abstract： The year 2021 is an extraordinary year for China. It marks the centenary of the Founding of the Communist Party of China （CPC）. It has not only made achievements that have attracted the attention of the world， satisfied the people and will be recorded in history books， but also embarked on a new journey to fully build a modern socialist country in the first year of the “14th Five-Year” Plan. Finance plays an important fundamental role in the process of China's modernization and is the foundation， important pillar and guarantee of national governance. Financial budget is in the core of financial activities， as a key in the financial system. Throughout the five thousand years of Chinese budget history， it has rich connotation and research value. The government budget experienced the development of slave society， feudal society， modern times and contemporary times. Major reforms and innovations made the government budget modernized and formed a financial budget system with Chinese characteristics. Sorting out the development context of budget history is of great significance to the study of constructing modern budget management system in the future.

Keywords： government budget; finance; budget system of finance; history of budget; national governance