薛耀淇 劉春梅 陸世娟

一、引言

營(yíng)商環(huán)境是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對(duì)外開(kāi)放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，指市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、退出等過(guò)程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和，其包括影響企業(yè)活動(dòng)的社會(huì)要素、經(jīng)濟(jì)要素、政治要素和法律要素等方面。習(xí)近平總書(shū)記多次在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)營(yíng)商環(huán)境的重要性;明確要“營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境”。2019年2月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《中國(guó)企業(yè)環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)施方案（試行）》，該試行方案大大加強(qiáng)了各個(gè)企業(yè)的發(fā)展信心以及發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，為打造營(yíng)商環(huán)境推波助瀾。同年6月貴州省政府印發(fā)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)實(shí)施方案。2020年中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境排行榜有16座城市總分突破80分，相比2019年的8座城市數(shù)量增加了一倍。2020年貴州省發(fā)布深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的工作要點(diǎn)。查詢門戶網(wǎng)站和媒體信息發(fā)現(xiàn)：貴州省多次提出將“全力優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境”為企業(yè)發(fā)展提供更加便捷高效的服務(wù)。2020年貴州提升營(yíng)商環(huán)境整體水平納入政府績(jī)效考核中，以各市（州）達(dá)到全國(guó)中等及以上水平作為營(yíng)商環(huán)境打造的核心目標(biāo)。通過(guò)查詢門戶網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)自2020年以來(lái)貴州省建設(shè)營(yíng)商環(huán)境的資訊共計(jì)800余條，省內(nèi)各級(jí)地方政府從政策制度到公共行為上均高度重視營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，通過(guò)多種方式，助力打造營(yíng)商環(huán)境，形成區(qū)域高吸引力。

貴州省作為西部大省，既有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、市場(chǎng)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)條件固有的稀缺性，又面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的挑戰(zhàn)，市場(chǎng)有效需求不足，節(jié)能減排壓力加大。營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。在營(yíng)商環(huán)境打造過(guò)程中，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)被上升到一個(gè)層面，貴州省持續(xù)深化“放管服”改革，營(yíng)商環(huán)境中的政務(wù)環(huán)境排名大幅度提升，但是其他如人文環(huán)境，市場(chǎng)環(huán)境等營(yíng)商子環(huán)境指標(biāo)差距大的情況仍存在，如何整合外部資源，解決普遍問(wèn)題的同時(shí)，抓住主要矛盾，解決營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)提升不均衡，區(qū)域發(fā)展不均衡等突出問(wèn)題仍是當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境建設(shè)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本文旨在研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府行為、貴州省營(yíng)商環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀和營(yíng)商環(huán)境打造中主要面臨的問(wèn)題，并針對(duì)性給出解決方案，即評(píng)估各區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，抓住薄弱環(huán)節(jié)，逐項(xiàng)突破;明確府際學(xué)習(xí)，強(qiáng)化標(biāo)桿引領(lǐng);堅(jiān)持需求導(dǎo)向，提供個(gè)性和精準(zhǔn)服務(wù);加強(qiáng)法治化建設(shè)，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境;以求促進(jìn)形成優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)而最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力。

二、營(yíng)商環(huán)境及其政策

良好的營(yíng)商環(huán)境越來(lái)越被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素（Stern，2002年;世界銀行，2005年;徐，2011年）。世界銀行將營(yíng)商環(huán)境界定為“企業(yè)活動(dòng)從開(kāi)辦到結(jié)束的各環(huán)節(jié)中所面臨的外部環(huán)境狀況（World Bank，2019）。與世界銀行相比，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的定義更為詳細(xì)，即“企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”。從營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵方面來(lái)看，國(guó)家規(guī)劃綱要中認(rèn)為其需要包含：公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境， 高效廉潔的政務(wù)環(huán)境，公正透明的法律政策環(huán)境，以及開(kāi)放包容的人文環(huán)境;《2018中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)》認(rèn)為其應(yīng)包含：軟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、社會(huì)服務(wù)環(huán)境、商務(wù)成本環(huán)境;學(xué)者高敏認(rèn)為應(yīng)該包含：市場(chǎng)自由有序、政府透明高效、社會(huì)和諧穩(wěn)定、法治成熟健全、要素配套完善;張三保則認(rèn)為：市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境、人文環(huán)境是重要的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)。綜上所述，雖然評(píng)價(jià)體系各有差異，但是聚焦在政務(wù)、市場(chǎng)、人文、法律等方面的指標(biāo)。

自2017年開(kāi)始，貴州省已開(kāi)始引入第三方評(píng)估貴州營(yíng)商環(huán)境的改善情況;隨后又引入本土高校對(duì)省域范圍內(nèi)的地方政府開(kāi)展考核性評(píng)估。查詢政府門戶網(wǎng)站，2018年初，貴州省開(kāi)啟整治營(yíng)商環(huán)境“兩大行動(dòng)”，并出臺(tái)《貴州省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境集中整治行動(dòng)方案》;2019年印發(fā)《貴州省營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升工作方案》;2020年貴州省印發(fā)與營(yíng)商環(huán)境打造相關(guān)的33條政策法規(guī)。由此可見(jiàn)，地方政府多手段著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，打造服務(wù)和效率雙高的“貴州高地”。

三、區(qū)域營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的問(wèn)題分析

通過(guò)查閱現(xiàn)有的信息網(wǎng)站和門戶網(wǎng)站，得出結(jié)論：地方政府認(rèn)為自己是營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)造者和主人，目的是“營(yíng)造營(yíng)商環(huán)境”，過(guò)多人為地創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián);政策搭配和政策效果協(xié)同性不夠，地方政府的政策工具主要集中在營(yíng)造環(huán)境和重點(diǎn)扶持兩個(gè)方面，政策的搭配的合理程度，對(duì)營(yíng)商環(huán)境的促進(jìn)的深度和力度有待評(píng)估;營(yíng)造營(yíng)商環(huán)境沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的思路，營(yíng)商環(huán)境的打造沒(méi)有長(zhǎng)期觀念，為了短期內(nèi)獲得高額回報(bào)主要通過(guò)減稅讓利，拼資源、拼政策換得企業(yè)的青睞;除此之外政策執(zhí)行過(guò)程中存在許多不作為亂作為、破壞營(yíng)商環(huán)境的人和行為，也在一定程度上影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境。本文結(jié)合對(duì)現(xiàn)象的分析，針對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的核心問(wèn)題進(jìn)行了歸納。

（一）以“招商引資”作為區(qū)域營(yíng)商環(huán)境打造的核心手段

目前貴州省的營(yíng)商環(huán)境的打造更多的是呈現(xiàn)自上而下的制度變革，主要是通過(guò)政府干預(yù)以及建立經(jīng)濟(jì)區(qū)和招商引資實(shí)現(xiàn)。

地方政府行為邏輯是基于財(cái)政收入最大化的目標(biāo)，運(yùn)用政府經(jīng)濟(jì)手段，打造“招商環(huán)境”。由于西部本身區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，招商引資在貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色，地方政府紛紛成立招商引資機(jī)構(gòu)，將招商成果作為政績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)。搜索門戶網(wǎng)站，我們發(fā)現(xiàn)貴州省有1900多個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，貴州省各地方政府營(yíng)商環(huán)境中的招商引資的行為特征是“政府主導(dǎo)”，地方政府全程參與規(guī)劃布局、區(qū)位選址、制定優(yōu)惠政策、宣傳、談判到最終簽署合同。一方面，政府 “拉郎配”式的資源聚集，各類開(kāi)發(fā)區(qū)的招商引資項(xiàng)目同質(zhì)化，不利于區(qū)域形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)地帶，發(fā)揮內(nèi)部聚合效應(yīng)，形成良性循環(huán)。另一方面，地方政府的“政績(jī)”和“指標(biāo)”實(shí)際上是招商引資的背后，體現(xiàn)了短期利益的最大化，違背建設(shè)“營(yíng)商環(huán)境”和“放松管制、服務(wù)”的原則，同時(shí)過(guò)于關(guān)注“指標(biāo)”也使得地方政府沒(méi)有足夠動(dòng)力與精力去做好監(jiān)管與公共服務(wù)，沒(méi)有精力關(guān)注教育和科技服務(wù)提質(zhì)增效，導(dǎo)致政府職能越位和缺失。

（二）營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)發(fā)展不均衡，產(chǎn)業(yè)配套和區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)缺失

貴州打造營(yíng)商環(huán)境，對(duì)標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從第三方評(píng)估報(bào)告顯示，近年來(lái)貴州營(yíng)商環(huán)境排名大幅提升。在排名提升的背后也需要看到營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政治、經(jīng)濟(jì)、法治等各個(gè)層面的體系化的協(xié)同完善。查詢文獻(xiàn)按照張三保等人對(duì)于中國(guó)省份營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)和結(jié)論，貴州省2019年排名10位，其中子環(huán)境維度中政務(wù)環(huán)境排名2位，法律政策環(huán)境排名15位，人文環(huán)境排名21位，市場(chǎng)環(huán)境排名28位。營(yíng)商子環(huán)境發(fā)展不平衡，在融資創(chuàng)新資源獲取和對(duì)外開(kāi)放方面，短板效應(yīng)明顯，在研發(fā)的投入和產(chǎn)出，人力資本等方面的與優(yōu)勢(shì)省份相比差距明顯。某一具體指標(biāo)表現(xiàn)落后的成因不一，市場(chǎng)環(huán)境的指標(biāo)成因較為復(fù)雜，涉及眾多市場(chǎng)主體，主要原因在于貴州區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合度低，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)分割，現(xiàn)階段還沒(méi)有形成步調(diào)統(tǒng)一、互助互利的產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。

四、區(qū)域營(yíng)商環(huán)境打造的核心策略

（一）評(píng)估各區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，抓住薄弱環(huán)節(jié)，逐項(xiàng)突破

各地方政府需要持續(xù)引入第三方評(píng)估，對(duì)照重點(diǎn)指標(biāo)，分析解剖，找問(wèn)題原因，尋解決方法。深入分析營(yíng)商環(huán)境子環(huán)境指標(biāo)落后的原因，主要是各類資源如人力資源（參與知識(shí)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的科技人員）;知識(shí)資源（高校和科研機(jī)構(gòu)的科研成果、論文、專利等）;資本資源（政府財(cái)政資金投入、企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新研發(fā)投入、金融中介機(jī)構(gòu)投融資等）的支撐度不夠，打造營(yíng)商環(huán)境需要地方政府主抓區(qū)域內(nèi)政策支持與制度完備程度，尤其是關(guān)注本區(qū)域的創(chuàng)新文化，包括個(gè)人、企業(yè)、政府、機(jī)構(gòu)等對(duì)創(chuàng)新參與度、支持度以及對(duì)創(chuàng)新失敗的容忍度;關(guān)注本區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞貴州省重點(diǎn)發(fā)展的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)模式，第一階段重點(diǎn)解決短板問(wèn)題，第二階段再去優(yōu)化指標(biāo)，營(yíng)商環(huán)境普遍改善才可能較好地滿足不同企業(yè)、不同投資者的訴求，才符合優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境雙高的內(nèi)在要求。

（二）明確府際學(xué)習(xí)，強(qiáng)化標(biāo)桿引領(lǐng)

邊干邊學(xué)，從宏觀層面來(lái)看，區(qū)域營(yíng)商環(huán)境定位于受當(dāng)?shù)卣沃贫?、人文社?huì)環(huán)境等因素影響的特定區(qū)域環(huán)境;從中觀層面來(lái)看：許多不同的要素在區(qū)域范圍內(nèi)組成一個(gè)系統(tǒng)整體，隨著系統(tǒng)內(nèi)部分工協(xié)作，地方政府通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)的分工協(xié)作、知識(shí)轉(zhuǎn)移和行業(yè)間的頻繁交流，在這個(gè)過(guò)程中地方相互學(xué)習(xí)和借鑒;從微觀層面來(lái)看：基于資源異質(zhì)化的特點(diǎn)，各地方政府在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，不斷適應(yīng)環(huán)境的變化進(jìn)行內(nèi)化，來(lái)提升自身營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。府際學(xué)習(xí)中需要注意的是營(yíng)商環(huán)境具有一定的正、負(fù)向外部性，其中正向外部性表現(xiàn)為區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的輻射與擴(kuò)散對(duì)整個(gè)區(qū)域環(huán)境有帶動(dòng)作用，負(fù)向外部性表現(xiàn)為營(yíng)商環(huán)境打造中各類地方政府 “搭便車”，貢獻(xiàn)率低的主體獲得過(guò)多的利益也會(huì)導(dǎo)致資源提供方利益受損。因此需要正確認(rèn)識(shí)地方政府在營(yíng)商環(huán)境打造中的作用，尊重其不同角色，同時(shí)政府也要找準(zhǔn)定位，在協(xié)調(diào)資源，塑造標(biāo)桿上發(fā)力，引導(dǎo)和影響產(chǎn)業(yè)集群自組織內(nèi)部發(fā)展。

（三）堅(jiān)持需求導(dǎo)向，提供個(gè)性和精準(zhǔn)服務(wù)

不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)背景的企業(yè)面臨著不同的挑戰(zhàn)，所遇到的營(yíng)商環(huán)境挑戰(zhàn)各不相同，對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的核心訴求千差萬(wàn)別，貴州省2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，省內(nèi)第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為13.6%，二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為36.1%和50.3%。在招商引資的產(chǎn)業(yè)分類上，先進(jìn)裝備制造業(yè)320余項(xiàng)，生態(tài)特色食品業(yè)250余項(xiàng)，基礎(chǔ)材料產(chǎn)業(yè)200余項(xiàng)。需要結(jié)合多樣性和特殊性需求，人才環(huán)境建設(shè)上下功夫，提供個(gè)性和精準(zhǔn)服務(wù)，各級(jí)地方政府可以在服務(wù)、信用、環(huán)境上進(jìn)行改進(jìn)，針對(duì)省內(nèi)企業(yè)發(fā)展的核心定位，為投資者創(chuàng)建公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。

營(yíng)商環(huán)境首先是市場(chǎng)化的營(yíng)商環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用。在打造營(yíng)商環(huán)境中，政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，努力營(yíng)造“創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)”氛圍，提升企業(yè)的獲得感。與此同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)營(yíng)商環(huán)境的監(jiān)測(cè)和調(diào)查，把法治作為營(yíng)造營(yíng)商環(huán)境的最高防線，舉一反三，狠抓整治，認(rèn)真實(shí)施各項(xiàng)戰(zhàn)略，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，確保區(qū)域制度環(huán)境與市場(chǎng)形勢(shì)相適應(yīng)。

（四）加強(qiáng)法治化建設(shè)，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

習(xí)近平總書(shū)記指出，“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。法治是規(guī)范現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段之一，是保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，創(chuàng)造平等、良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的根本措施。法制營(yíng)商環(huán)境建設(shè)是一個(gè)全面的、長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，法制營(yíng)商環(huán)境建設(shè)必須尊重案件的解決，著力解決企業(yè)的困難，滿足企業(yè)的需要。在法律框架下，完善與營(yíng)商環(huán)境相關(guān)方面的基礎(chǔ)設(shè)施，要聽(tīng)取市場(chǎng)主體和政府部門的建議和意見(jiàn)，創(chuàng)建體系完整、內(nèi)容科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、穩(wěn)定可持續(xù)的法律法規(guī)。

依法行政是構(gòu)建法治營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)。政府行政法的適用必須在法律的監(jiān)督下進(jìn)行，嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)。通過(guò)公平公正的司法，給遵紀(jì)守法的市場(chǎng)主體樹(shù)立信心，逐漸減少企業(yè)違法犯罪行為。要加強(qiáng)法制宣傳教育，營(yíng)造廉潔守法的法制氛圍，要確保公務(wù)員依法行政，公平公正地履行職責(zé)。營(yíng)商環(huán)境法治化的完善是企業(yè)運(yùn)行的有力保障，營(yíng)商環(huán)境法制化是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的核心。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是正在進(jìn)行時(shí)，是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。一個(gè)堅(jiān)實(shí)、有序、穩(wěn)定的營(yíng)商環(huán)境，最有利于釋放市場(chǎng)活力，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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（作者單位：薛耀淇，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院;劉春梅，成都信息工程大學(xué)管理學(xué)院;陸世娟，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）