宋仲春

2017年2月21日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》提出“完善工程建設(shè)組織模式”，強(qiáng)調(diào)要加快推行工程總承包模式。2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)制定并發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡稱“《工程總承包管理辦法》”2020年3月1日施行）。因此，根據(jù)近年來國家各部委頒布的一系列規(guī)范要求，國家鼓勵(lì)并推行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用工程總承包模式作為工程建設(shè)組織實(shí)施方式，本文主要探討基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用工程總承包模式需要注意的重點(diǎn)問題及處理建議。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用工程總承包模式的可行性與優(yōu)勢(shì)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用工程總承包模式的可行性

《工程總承包管理辦法》第六條規(guī)定，建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包模式。一般而言，“建設(shè)內(nèi)容明確”是指建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求等能夠在工程總承包合同中明確約定，“技術(shù)方案成熟”是指采用成熟技術(shù)的項(xiàng)目。應(yīng)注意的是，對(duì)于建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包模式，但并非必須采用工程總承包模式，即亦有權(quán)選擇傳統(tǒng)模式。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)

一是有利于控制工程總造價(jià)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般投資較大，造價(jià)控制難度大，工程總承包推薦采用固定總價(jià)合同，除政策性因素或建設(shè)方要求變更引起的費(fèi)用調(diào)整外，其他一般情況不得調(diào)整合同額。因此，采用工程總承包模式，有利于控制工程總造價(jià)。

二是有利于控制建設(shè)工期?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長，工期控制比較困難，在工程總承包模式下，工程總承包單位能夠根據(jù)項(xiàng)目工期計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一安排設(shè)計(jì)、采購、施工的進(jìn)度計(jì)劃，避免工期之間各環(huán)節(jié)脫節(jié)而造成工期延誤，能夠最大限度地縮短整個(gè)項(xiàng)目工期。

三是有利于保證工程質(zhì)量?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的工程質(zhì)量關(guān)系到公共安全與公共利益，在工程總承包模式下，工程總承包單位統(tǒng)一管理設(shè)計(jì)、施工、采購全過程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施，能有效克服傳統(tǒng)模式下設(shè)計(jì)、采購、施工分離而造成的相互制約和不銜接而產(chǎn)生的質(zhì)量問題。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用工程總承包模式應(yīng)注意的問題及建議

雖然工程總承包模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用中具有可行性與優(yōu)勢(shì)，但是我國多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購與施工長期分離，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用工程總承包模式必然面臨諸多問題，在具體實(shí)施時(shí)針對(duì)這些問題應(yīng)制定相應(yīng)措施。

工程總承包模式選擇問題及建議

根據(jù)《工程總承包管理辦法》對(duì)工程總承包的界定，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包分為設(shè)計(jì)施工（Design-Build，DB）模式和設(shè)計(jì)采購施工（Engineer-Procure-Construct，EPC）模式。DB模式是對(duì)設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包；EPC模式是對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購、施工實(shí)行總承包。DB模式和EPC模式較為直觀的區(qū)別是承包范圍的不同，而本質(zhì)的區(qū)別則是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式的不同。在DB模式下，建設(shè)單位和工程總承包單位之間相對(duì)均衡地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，把各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)分配給有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方；而EPC模式下，風(fēng)險(xiǎn)則進(jìn)行不平衡的分配，雙方將絕大部分的風(fēng)險(xiǎn)約定由工程總承包單位承擔(dān)，同時(shí)建設(shè)單位愿為此額外支付相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)，而合同工期和價(jià)格相對(duì)更加固定，工程總承包單位的索賠空間更小。因此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在采用工程總承包模式時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，以及建設(shè)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制與分配的原則不同，選擇適合項(xiàng)目的工程總承包模式。

工程總承包模式下發(fā)包方式問題及建議

《工程總承包管理辦法》第八條規(guī)定，建設(shè)單位依法采用招標(biāo)或者直接發(fā)包等方式選擇工程總承包單位?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委令第16號(hào)）、《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2018〕843號(hào)）對(duì)必須招標(biāo)的具體范圍和可以不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)定。因此，采用工程總承包模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目本身的情況、特點(diǎn)及我國法規(guī)對(duì)必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍的規(guī)定，來綜合判斷基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是應(yīng)采用招標(biāo)方式，還是可以通過直接發(fā)包的方式來選擇工程總承包單位。

發(fā)包階段的合規(guī)性問題及建議

根據(jù)《工程總承包管理辦法》第七條規(guī)定，不同投資性質(zhì)的項(xiàng)目發(fā)包前需完成的手續(xù)要求不同。①企業(yè)投資項(xiàng)目，在項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案后發(fā)包。②政府投資項(xiàng)目分為一般型政府投資項(xiàng)目和簡化型政府投資項(xiàng)目。一般型政府投資項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)審批完成后發(fā)包；簡化型政府投資項(xiàng)目在投資決策審批后發(fā)包，投資決策一般指可研通過批復(fù)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目既包括企業(yè)投資項(xiàng)目，也包括政府投資項(xiàng)目，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目投資主體的不同，完成相應(yīng)手續(xù)后方可發(fā)包。

承包商主體資格問題及建議

按照《工程總承包管理辦法》對(duì)工程總承包單位的主體資格要求，包括兩種情形：一是同時(shí)具有設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)的單位，二是由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。按照《政府投資條例》《工程總承包管理辦法》等規(guī)定，政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，一般不得成為該項(xiàng)目的工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)人。但政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人公開已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件的，上述單位可以參與該項(xiàng)目的投標(biāo)。另外，需要特別注意的是，工程總承包單位不能是工程總承包項(xiàng)目的代建單位、項(xiàng)目管理單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、招標(biāo)代理單位。

建設(shè)單位要求的深度問題及建議

《工程總承包管理辦法》第九條規(guī)定了建設(shè)單位要求的編制要求，而建設(shè)單位要求的編制深度是應(yīng)用工程總承包模式的重點(diǎn)與難點(diǎn)。建設(shè)單位要求的核心之一是指導(dǎo)設(shè)計(jì)的技術(shù)文件，設(shè)計(jì)技術(shù)要求形式與深度不同，對(duì)于工程總承包合同的風(fēng)險(xiǎn)與雙方權(quán)利、義務(wù)會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，具體如下。

（1）建設(shè)單位通過編寫設(shè)計(jì)要求說明書/設(shè)計(jì)任務(wù)書，來明確建設(shè)單位對(duì)擬發(fā)包項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求，工程總承包單位以設(shè)計(jì)要求說明書/設(shè)計(jì)任務(wù)書作為工程總承包合同報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)，因此合同總價(jià)較難估算，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)較大。

（2）建設(shè)單位先行委托設(shè)計(jì)單位出具設(shè)計(jì)方案來明確建設(shè)單位對(duì)擬發(fā)包項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求，工程總承包單位以設(shè)計(jì)方案作為工程總承包合同報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)。由于設(shè)計(jì)方案的設(shè)計(jì)深度仍然比較淺，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)仍然比較大。

（3）建設(shè)單位先行委托設(shè)計(jì)單位出具初步設(shè)計(jì)來明確建設(shè)單位對(duì)擬發(fā)包項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求，工程總承包單位以初步設(shè)計(jì)文件作為工程總承包合同報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)。初步設(shè)計(jì)已經(jīng)具有一定的設(shè)計(jì)深度，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

合同文本選用問題及建議

目前，工程總承包合同文本有國家制定的示范文本，也有國際上廣泛適用的一些合同文本，各個(gè)合同文本均有自身特點(diǎn)和使用要求。

（1）國家制定的工程總承包合同示范文本。《工程總承包管理辦法》規(guī)定，推薦使用由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門制定的工程總承包合同示范文本《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF—2020—0216，現(xiàn)行有效）。當(dāng)然，我國不同行業(yè)對(duì)合同文本也提出了不同要求。

（2）國際上適用范圍比較廣泛的工程總承包合同文本有FIDIC合同黃皮書與銀皮書、英國ICE（Institution of Civil Engineers）合同范本、美國AIA（ American Institute of Architects）合同范本、美國AGC（Associated General Contractors of America）合同范本等。如果要選擇適用以上幾個(gè)版本合同，應(yīng)當(dāng)注意各種版本合同的適用范圍與條件。

合同價(jià)格形式問題及建議

《工程總承包管理辦法》第十六條規(guī)定，企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。一般而言，企業(yè)投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目宜采用總價(jià)合同，對(duì)建設(shè)單位控制總造價(jià)比較有利。若基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為政府投資項(xiàng)目，則項(xiàng)目主體應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式，適用工程總承包項(xiàng)目的合同價(jià)格形式通常包括總價(jià)合同及單價(jià)合同，總價(jià)合同及單價(jià)合同各有優(yōu)缺點(diǎn)。采用單價(jià)合同形式的工程總承包項(xiàng)目無法將工程造價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)與收益轉(zhuǎn)移給工程總承包單位，無法調(diào)動(dòng)工程總承包單位設(shè)計(jì)優(yōu)化的積極性，一定程度上無法發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)。因此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用工程總承包模式過程中，建議條件允許時(shí)采用總價(jià)合同的價(jià)格形式，最大限度地發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)越性。

聯(lián)合體承包問題及建議

工程總承包單位的承包方式通?？煞譃榉锹?lián)合體承包及聯(lián)合體承包?！吨腥A人民共和國建筑法》第二十七條、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條、《工程總承包管理辦法》第十條對(duì)采用聯(lián)合體承包的要求與責(zé)任承擔(dān)做出了具體的規(guī)定。采用聯(lián)合體承包的，應(yīng)注意以下三個(gè)方面。

（1）應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要在資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書等發(fā)包文件中明確本項(xiàng)目工程總承包單位的承包方式，明確是否接受聯(lián)合體投標(biāo)。

（2）若項(xiàng)目建設(shè)單位接受聯(lián)合體承包的，則應(yīng)注意審查聯(lián)合體的組成方式、資質(zhì)是否符合要求，以及聯(lián)合體各方是否均具備國家有關(guān)規(guī)定或者發(fā)包文件規(guī)定的相應(yīng)資格條件等，以確定該聯(lián)合體是否具備依法參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投標(biāo)的資格。

（3）項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)審查聯(lián)合體成員間簽訂的聯(lián)合體協(xié)議，在發(fā)承包階段便明確聯(lián)合體各方約定承擔(dān)的工作和責(zé)任，要求聯(lián)合體在中選后向項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任。

工程總承包模式下的分包問題及建議

《工程總承包管理辦法》第二十一條、第二十二條、第二十三條規(guī)定工程總承包單位應(yīng)當(dāng)對(duì)其承包的全部建設(shè)工程質(zhì)量、安全負(fù)責(zé)，分包單位對(duì)其分包工程的質(zhì)量、安全負(fù)責(zé)，分包不免除工程總承包單位對(duì)其承包的全部建設(shè)工程所負(fù)的質(zhì)量、安全責(zé)任。因此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目主體應(yīng)注意工程總承包單位依法有權(quán)采用直接發(fā)包或招標(biāo)的形式對(duì)總承包范圍內(nèi)的部分內(nèi)容進(jìn)行分包，但工程總承包單位依法需要對(duì)分包工程的質(zhì)量及安全負(fù)責(zé)。

合同風(fēng)險(xiǎn)分配問題及建議

《工程總承包管理辦法》對(duì)發(fā)承包雙方風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分做了原則性規(guī)定?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在采用工程總承包模式時(shí)，要特別關(guān)注合同風(fēng)險(xiǎn)的分配?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往投資大、工期長，施工技術(shù)復(fù)雜，施工難度大，在合同風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，要結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)、合同價(jià)格形式、發(fā)承包雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，對(duì)具體項(xiàng)目的特殊風(fēng)險(xiǎn)或?qū)Ｓ酗L(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)或分擔(dān)做出約定。在確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制后，合同專用條款中要做明確約定，盡可能在合同中對(duì)建設(shè)單位、工程總承包單位所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)類型和范圍做出明確約定。如果將風(fēng)險(xiǎn)分配給工程總承包單位，則允許工程總承包單位考慮風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的費(fèi)用，確保風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與權(quán)利之間相互平衡。在簽訂合同時(shí)，應(yīng)注意約定明確的風(fēng)險(xiǎn)幅度范圍以量化風(fēng)險(xiǎn)的適用。

結(jié)語

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基于其投資性質(zhì)、項(xiàng)目特點(diǎn)采用工程總承包模式有諸多優(yōu)點(diǎn)，但也要注意不同的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目性質(zhì)、特點(diǎn)不同，工程總承包模式適用于“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟”的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不符合該要求的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目則不宜采用工程總承包模式。對(duì)于適宜采用工程總承包模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在具體運(yùn)營與實(shí)施時(shí)也應(yīng)從各方面進(jìn)行關(guān)注，除了本文以上提及應(yīng)注意的問題，還應(yīng)針對(duì)具體項(xiàng)目、建設(shè)單位的具體需求、可能存在的問題進(jìn)行具體分析，制定有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，以保證項(xiàng)目順利實(shí)施。P