徐一，陶宇

1.重慶科技學(xué)院；2.重慶市水利信息中心

在政務(wù)大數(shù)據(jù)的推動(dòng)下，各級(jí)政府部門(mén)之間的政務(wù)數(shù)據(jù)共享往往不是單純的技術(shù)問(wèn)題，是同時(shí)具備技術(shù)層面與社會(huì)層面的復(fù)雜現(xiàn)象[1]。清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心于近日出版了《中國(guó)數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告（2021）》,在省級(jí)數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)排行榜上，重慶市僅排在15名,還有很大的進(jìn)步空間和研究必要。本文以重慶市水利政務(wù)數(shù)據(jù)為研究對(duì)象，運(yùn)用管理學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)新擴(kuò)散理論，探討政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享的問(wèn)題及對(duì)策建議。

一、創(chuàng)新擴(kuò)散理論視角下的政務(wù)數(shù)據(jù)共享特性分析

創(chuàng)新擴(kuò)散理論（diffusion of innovation theory）美國(guó)學(xué)者E.M.Rogers于20世紀(jì)60年代提出[2]。當(dāng)一個(gè)創(chuàng)新具有優(yōu)勢(shì)性、相容性、易懂性、可試性、可視性的時(shí)候，它們會(huì)被更快地采用和推廣。

現(xiàn)階段，我們可以把政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享工作看做是一種創(chuàng)新。從其特性來(lái)看，很多普遍存在的問(wèn)題都會(huì)制約政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的發(fā)展。比如，當(dāng)各政府部門(mén)交出了手上的獨(dú)有數(shù)據(jù)資源，那么可能認(rèn)為本部門(mén)優(yōu)勢(shì)性不再；各政府部門(mén)甚至是行業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相容性出現(xiàn)困難；部分?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景專業(yè)化，影響了易懂性；部門(mén)業(yè)務(wù)分工明確，以結(jié)果為導(dǎo)向，容錯(cuò)機(jī)制不完善，缺乏可試性；數(shù)據(jù)信息服務(wù)于具體業(yè)務(wù)，多數(shù)缺乏空間數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，除地圖外的其他可視化場(chǎng)景呈現(xiàn)手段也相對(duì)缺乏，限制了可視性發(fā)展。

二、重慶水利政務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）行業(yè)數(shù)據(jù)現(xiàn)狀

水文監(jiān)測(cè)方面，全市已建成5000多個(gè)水文、水位、雨量、墑情等各類監(jiān)測(cè)站，實(shí)現(xiàn)全市大江大何、中小河流防汛測(cè)報(bào)有效覆蓋。水質(zhì)監(jiān)測(cè)方面，已構(gòu)成1個(gè)市級(jí)中心+35個(gè)區(qū)縣的兩級(jí)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)1000多個(gè)河流（水庫(kù)）水質(zhì)代表斷面進(jìn)行監(jiān)測(cè)。水資源監(jiān)控能力方面，已建成1000余戶取用水大戶和重點(diǎn)灌區(qū)的在線監(jiān)測(cè)，10余處水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)。水土保持監(jiān)測(cè)方面，已建成70多個(gè)徑流觀測(cè)小區(qū)和4個(gè)小流域綜合監(jiān)測(cè)站。工程監(jiān)控與視頻監(jiān)視系統(tǒng)方面，完成380余處水利視頻監(jiān)測(cè)，1200余座水庫(kù)大壩安全監(jiān)測(cè)，實(shí)施1100余座水庫(kù)圖文站監(jiān)視。外部信息采集方面，已接入長(zhǎng)江上游局水雨情信息和重慶市氣象局雨量站信息等。

（二）跨行業(yè)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用情況

重慶市水利局近年來(lái)積極推動(dòng)跨部門(mén)數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用。一是以智慧河長(zhǎng)建設(shè)為抓手匯集了市規(guī)劃自然局、市生態(tài)環(huán)境局、市民政局等部門(mén)的涉水?dāng)?shù)據(jù)，用以進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與展示、提升河長(zhǎng)制工作的監(jiān)管能力和水平，具體數(shù)據(jù)包括：市區(qū)縣行政區(qū)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、重慶市影像圖、重慶市影像注記、重慶市暈渲圖、重慶市矢量圖、水質(zhì)自動(dòng)/人工監(jiān)測(cè)斷面、水功能區(qū)、地表水環(huán)境功能區(qū)等。二是和其他市級(jí)部門(mén)開(kāi)展豐富的數(shù)據(jù)資源共享合作，和市大數(shù)據(jù)局打造智慧城市防汛應(yīng)急管理場(chǎng)景，和市稅務(wù)局運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)水土保持費(fèi)非稅劃轉(zhuǎn)征收，和市發(fā)改委開(kāi)展長(zhǎng)江流域監(jiān)測(cè)信息共享，和市農(nóng)委開(kāi)展涉農(nóng)數(shù)據(jù)資源整合等。

三、重慶水利政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享問(wèn)題梳理

（一）行業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)治理關(guān)鍵問(wèn)題

重慶市水利信息中心對(duì)市水利局內(nèi)設(shè)處室、直屬單位，以及區(qū)縣水行政部門(mén)開(kāi)展了45場(chǎng)調(diào)研訪談形成紀(jì)要，統(tǒng)計(jì)原始需求和問(wèn)題共419個(gè)，對(duì)原始問(wèn)題進(jìn)行去重、合并、提煉，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)洞察判斷，最終通過(guò)全面拉通關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行研討、反復(fù)碰撞，總結(jié)出16個(gè)重慶水利數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵問(wèn)題。筆者按創(chuàng)新擴(kuò)散理論的五個(gè)特性對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了分類。16項(xiàng)關(guān)鍵問(wèn)題中，涉及相容性問(wèn)題7個(gè)、易懂性問(wèn)題4個(gè)、優(yōu)勢(shì)性問(wèn)題2個(gè)、可試性問(wèn)題2個(gè)、可視性問(wèn)題1個(gè)。（見(jiàn)表1）

表1 重慶水利數(shù)據(jù)治理關(guān)鍵問(wèn)題表

（二）跨行業(yè)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用普遍問(wèn)題

跨行業(yè)的數(shù)據(jù)共享應(yīng)用問(wèn)題，筆者根據(jù)工作中與其他市級(jí)部門(mén)交流整理。因現(xiàn)有數(shù)據(jù)共享機(jī)制缺陷，不少政務(wù)數(shù)據(jù)不會(huì)用、不能用、不好用，一定程度上產(chǎn)生的“信息饑渴”現(xiàn)象[3]。

一是數(shù)據(jù)脫敏的標(biāo)準(zhǔn)性問(wèn)題（相容性和可視性問(wèn)題）。比如高精度地理信息資料涉密、生態(tài)環(huán)境原始監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)敏感、人口相關(guān)數(shù)據(jù)涉及公民隱私。涉密數(shù)據(jù)需要由國(guó)家保密行政主管部門(mén)和相關(guān)國(guó)家部委聯(lián)合制定具體脫密規(guī)則；敏感數(shù)據(jù)需要由相關(guān)國(guó)家部委根據(jù)不同應(yīng)用場(chǎng)景制定脫敏規(guī)則，或者允許地方政府自行試點(diǎn)制定脫敏規(guī)則；涉及公民隱私的數(shù)據(jù)可以由數(shù)據(jù)使用部門(mén)或者集中共享平臺(tái)管理部門(mén)通過(guò)完善技術(shù)和管理手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可用不可讀。

二是數(shù)據(jù)共享的時(shí)效性問(wèn)題（優(yōu)勢(shì)性問(wèn)題）。因網(wǎng)絡(luò)傳輸方式受限，接收存儲(chǔ)單一，集中共享模式下數(shù)據(jù)路徑的中間環(huán)節(jié)較多，制約了實(shí)時(shí)調(diào)度類場(chǎng)景應(yīng)用發(fā)展。以水文數(shù)據(jù)共享到市政府政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)為例，要經(jīng)過(guò)前段采集點(diǎn)、目標(biāo)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)、市水利局?jǐn)?shù)據(jù)共享前置數(shù)據(jù)庫(kù)、共享平臺(tái)前置數(shù)據(jù)庫(kù)、共享平臺(tái)數(shù)據(jù)資源池等環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)正常延遲半小時(shí)左右。農(nóng)村飲水?dāng)?shù)據(jù)按水利部要求均為年報(bào)數(shù)據(jù)或不定期更新數(shù)據(jù)，暫未建立實(shí)時(shí)的監(jiān)控體系。

三是數(shù)據(jù)出處的歸口性問(wèn)題（相容性問(wèn)題）。以水文監(jiān)測(cè)站網(wǎng)為例，數(shù)據(jù)來(lái)源包括市級(jí)水文部門(mén)、長(zhǎng)江上游水文局、區(qū)縣水文部門(mén)。其中長(zhǎng)江上游水文局是水利部長(zhǎng)江委的下屬機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)能否由市水利局進(jìn)行二次共享還需進(jìn)一步協(xié)調(diào)和完善使用機(jī)制。以水利部各種直報(bào)系統(tǒng)為例，相關(guān)數(shù)據(jù)由區(qū)縣水行政部門(mén)直報(bào)水利部，市水利局可以匯總共享，但數(shù)據(jù)的管理、更新、解釋等權(quán)利責(zé)任應(yīng)在區(qū)縣水行政主管部門(mén)。

四是數(shù)據(jù)質(zhì)量的責(zé)任性問(wèn)題（可試性問(wèn)題）。按以往的工作經(jīng)驗(yàn)，各部門(mén)對(duì)外提供的數(shù)據(jù)，往往需要較長(zhǎng)周期的審核把關(guān)來(lái)確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。受監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)測(cè)技術(shù)影響、運(yùn)維經(jīng)費(fèi)等條件制約，部分監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量較差在所難免，實(shí)際工作中也需投入大量人力進(jìn)行糾錯(cuò)。在政務(wù)數(shù)據(jù)共享共用的背景下，有必要建立容錯(cuò)機(jī)制和鼓勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各部門(mén)參與數(shù)據(jù)共享的積極性。

四、重慶水利政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享對(duì)策建議

（一）水利行業(yè)數(shù)據(jù)治理對(duì)策

數(shù)據(jù)治理不可能一蹴而就，是一項(xiàng)有組織、有計(jì)劃的系統(tǒng)工程，關(guān)鍵是要與重慶市水利整體的管理基礎(chǔ)相匹配，避免由于信息化的過(guò)度超前而導(dǎo)致投資的浪費(fèi)。比如可視性問(wèn)題在行業(yè)內(nèi)調(diào)研中反應(yīng)并不強(qiáng)烈，說(shuō)明“一張圖”這種常見(jiàn)的數(shù)據(jù)應(yīng)用思維對(duì)行業(yè)內(nèi)的工作業(yè)務(wù)開(kāi)展優(yōu)先級(jí)并沒(méi)有想象的重要，更多的作用是對(duì)外展示和交流。

根據(jù)重慶水利信息化建設(shè)的實(shí)際情況，在明確重慶智慧水利戰(zhàn)略和信息化建設(shè)策略基礎(chǔ)上結(jié)合關(guān)鍵問(wèn)題分析優(yōu)先級(jí)，重慶水利數(shù)據(jù)治理可以劃分五個(gè)步驟：

優(yōu)先解決相容性問(wèn)題。一是規(guī)范行業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，使數(shù)據(jù)相容。二提升行業(yè)信息化意識(shí)和認(rèn)知，使數(shù)據(jù)與人相容。三是建立全局并延伸至基層的人性化流程架構(gòu)和管理體系，使市級(jí)和基層相容。

其次解決易懂性問(wèn)題。在信息系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)的時(shí)候，弱化建設(shè)部門(mén)職能烙印，從更多的用戶角色角度考慮使用體驗(yàn)。

三是解決可試性問(wèn)題。建立信息系統(tǒng)使用效果考核機(jī)制、停用和循環(huán)優(yōu)化機(jī)制。適當(dāng)減少建設(shè)規(guī)模，將更多的財(cái)力投入運(yùn)維保障，提升已有數(shù)據(jù)質(zhì)量。

四是解決優(yōu)勢(shì)性問(wèn)題。充分聽(tīng)取基層意見(jiàn)，縮小市級(jí)和基層信息化建設(shè)話語(yǔ)權(quán)不對(duì)等差距。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，提升安全自信。

最后解決可視性問(wèn)題。在打造全市水利一張圖的同時(shí)，探索其他可視性的展示方式。

（二）跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用對(duì)策

1.打造權(quán)威數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)性，使數(shù)據(jù)相容—打造基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。一是建立人口、單位及法人、地理信息和自然資源、項(xiàng)目信息四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。二是將各部門(mén)的數(shù)據(jù)和四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)進(jìn)行一對(duì)多的關(guān)聯(lián)，對(duì)不能關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化治理及補(bǔ)充完善。三是根據(jù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，梳理數(shù)據(jù)整合邏輯，挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用重心，打通薄弱環(huán)節(jié)。

2.堅(jiān)持一數(shù)一源，讓數(shù)據(jù)易讀—明確數(shù)據(jù)管理者，確保數(shù)據(jù)常用常新。一是明確數(shù)據(jù)資源項(xiàng)職能，應(yīng)細(xì)化市級(jí)部門(mén)、區(qū)縣政府、區(qū)縣部門(mén)、企業(yè)、個(gè)人等責(zé)任主體的數(shù)據(jù)獨(dú)立責(zé)任和共同責(zé)任范圍。二是明確具體數(shù)據(jù)項(xiàng)管理職責(zé)，由數(shù)據(jù)資源大項(xiàng)管理部門(mén)將每條數(shù)據(jù)管理任務(wù)明確到個(gè)人，建立數(shù)據(jù)管理責(zé)任交接機(jī)制。

3.做好規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)可試可視—共建共享共用，重點(diǎn)服務(wù)基層。循序漸進(jìn)抓好數(shù)據(jù)質(zhì)量，優(yōu)先融合各部門(mén)已有且質(zhì)量較好的數(shù)據(jù)，打造重點(diǎn)試驗(yàn)應(yīng)用場(chǎng)景。以河長(zhǎng)制、應(yīng)急管理、涉農(nóng)信息等平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，補(bǔ)齊各部門(mén)信息化短板，對(duì)跨部門(mén)的異構(gòu)數(shù)據(jù)整合開(kāi)展探索?；A(chǔ)數(shù)據(jù)收集應(yīng)以各部門(mén)現(xiàn)有系統(tǒng)為主，整合平臺(tái)功能應(yīng)側(cè)重?cái)?shù)據(jù)的自動(dòng)融合分析，減少基層部門(mén)填報(bào)負(fù)擔(dān)，提升基層社會(huì)服務(wù)能力。