貸款用途違規(guī)問題是各商業(yè)銀行受到行政處罰最多的事由之一。為加強貸款用途管理，近年來監(jiān)管部門出臺了不少措施強化監(jiān)管，但貸款用途違規(guī)問題一直沒有得到有效根治。本文分析了滋生貸款用途違規(guī)問題的主要原因，在總結(jié)長期以來貸款用途管理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了具體對策建議。

2021年初，人民銀行、銀保監(jiān)會和住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防止經(jīng)營用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的通知》，指出一些企業(yè)和個人違規(guī)將經(jīng)營用途貸款投向房地產(chǎn)領(lǐng)域問題突出，影響房地產(chǎn)調(diào)控政策效果;為防止經(jīng)營用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，監(jiān)管部門對銀行提出了更加嚴格的監(jiān)管措施。

經(jīng)營用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場其實也不是新鮮事，只不過在房地產(chǎn)信貸不斷收緊、小微企業(yè)信貸更加寬松優(yōu)惠的政策背景下，經(jīng)營用途貸款成了套取炒房資金的一條“捷徑”，對宏觀經(jīng)濟的危害則更加突出。根據(jù)近年來監(jiān)管部門公開的行政處罰信息，貸款用途違規(guī)問題是各商業(yè)銀行受到行政處罰最多的事由之一。為加強貸款用途管理，不僅有相關(guān)法規(guī)保障，人民銀行、銀保監(jiān)會還出臺了不少監(jiān)管措施并強化了監(jiān)管檢查、問責(zé)處罰;但貸款用途違規(guī)問題離全面管住的目標差距還很大，影響了社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

貸款用途違規(guī)問題概述

貸款用途違規(guī)問題的“變”與“不變”。改革開放后，我國實行社會主義市場經(jīng)濟制度，一方面宏觀調(diào)控需要對貸款用途進行管理，另一方面市場經(jīng)濟環(huán)境下存在貸款用途違規(guī)的套利空間，導(dǎo)致貸款用途違規(guī)問題層出不窮、屢禁不止。

20世紀末以前，個體私營經(jīng)濟在逐步發(fā)展壯大，經(jīng)濟金融政策由嚴轉(zhuǎn)松，市場經(jīng)濟活動不斷豐富活躍，貸款用途違規(guī)問題開始在一些領(lǐng)域萌發(fā)。農(nóng)戶貸款方面，一是存在農(nóng)業(yè)貸款實際用于非農(nóng)業(yè)項目的問題，由于當時農(nóng)業(yè)占有較重要的地位，國家對農(nóng)業(yè)貸款有傾斜政策，出現(xiàn)農(nóng)貸“農(nóng)轉(zhuǎn)非”;二是扶貧貼息貸款被擠占挪用也是重要領(lǐng)域。企業(yè)貸款方面，存在企業(yè)流動資金貸款被挪用問題，同時糧食收購企業(yè)存在糧食收購貸款被擠占挪用的問題。

21世紀初以來，隨著股市的快速發(fā)展，信貸資金違規(guī)流入股市的問題爆發(fā)，以1997年人民銀行印發(fā)《關(guān)于禁止銀行資金違規(guī)流入股票市場的通知》為標志，一方面代表監(jiān)管部門加強了銀行資金的監(jiān)管，另一方面也反映信貸資金違規(guī)流入股市問題已比較嚴重，防止信貸資金違規(guī)流入股市成了此后貸款用途管理的重要內(nèi)容，其嚴重程度一般跟隨股市的浪潮起伏。幾年后，信貸資金違規(guī)進入房地產(chǎn)領(lǐng)域的問題出現(xiàn)，早在2003年人民銀行就印發(fā)了《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，以防控信貸資金違規(guī)流入房地產(chǎn)市場;其后監(jiān)管部門還出臺了不少管控措施，但信貸資金違規(guī)流入房地產(chǎn)市場問題這一頑癥久治不愈，其嚴重程度也要遠超信貸資金違規(guī)流入股市。與股市和房市的信貸資金違規(guī)流入問題相反，小微企業(yè)則存在信貸資金違規(guī)流出的問題。

可以看出，貸款用途違規(guī)問題的類型和存在領(lǐng)域在動態(tài)演變，但本質(zhì)上都是違規(guī)套利、違規(guī)逐利，而且只要存在這方面的誘因，此問題在今后很長一段時期都將存在。

貸款用途管理的主要法規(guī)依據(jù)。貸款用途管理的基本法律遵循為《商業(yè)銀行法》（1995年5月通過，后分別于2003年、2015年修訂，2020年再次啟動修改工作），具體法規(guī)包括中國人民銀行1996年發(fā)布的《貸款通則》及原中國銀監(jiān)會2010年發(fā)布的“三個辦法一個指引”?！叭齻€辦法一個指引”對貸款用途管理的制度設(shè)計基本相同，文中以較具代表性的《流動資金貸款管理暫行辦法》為例說明。公眾對《貸款通則》可能會有些陌生，這個20多年未曾修改過的規(guī)定雖然有點“老”，但仍具法定效力，是監(jiān)管部門對銀行貸款用途問題引用較多的違規(guī)處理依據(jù)。貸款用途管理的主要法規(guī)內(nèi)容包括：

借款人方面?！渡虡I(yè)銀行法》未對借款人的貸款用途責(zé)任要求做出規(guī)定。《貸款通則》有較具體的規(guī)定：借款人應(yīng)當按借款合同約定用途使用貸款;借款人使用貸款不得用于以下用途：生產(chǎn)、經(jīng)營或投資國家明令禁止的產(chǎn)品或項目;違反國家有關(guān)規(guī)定從事股本權(quán)益性投資，違反國家規(guī)定以貸款作為注冊資本金、注冊驗資或增資擴股;違反國家有關(guān)規(guī)定從事股票、期貨、金融衍生產(chǎn)品投資;財政預(yù)算性收支;國家明確規(guī)定的其他禁止用途?！读鲃淤Y金貸款管理暫行辦法》也有規(guī)定但較為簡單：流動資金貸款申請借款用途明確、合法。

銀行方面?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定：商業(yè)銀行貸款應(yīng)當對借款人的借款用途進行嚴格審查;合同應(yīng)當約定借款用途。《貸款通則》與《商業(yè)銀行法》的規(guī)定大體相同。《流動資金貸款管理暫行辦法》規(guī)定：貸款人應(yīng)與借款人約定明確、合法的貸款用途;流動資金貸款不得挪用，貸款人應(yīng)按照合同約定檢查、監(jiān)督流動資金貸款的使用情況;貸款人的盡職調(diào)查內(nèi)容應(yīng)包括貸款具體用途及與貸款用途相關(guān)的交易對手資金占用等情況;貸款人應(yīng)在借款合同中與借款人明確約定流動資金貸款的用途、支付方式等條款;貸款人在發(fā)放貸款前應(yīng)確認借款人滿足合同約定的提款條件，并按照合同約定通過貸款人受托支付或借款人自主支付的方式對貸款資金的支付進行管理與控制，監(jiān)督貸款資金按約定用途使用等。概括來講，銀行要對所發(fā)放的貸款用途承擔(dān)調(diào)查、審查、約定、管理、監(jiān)控等責(zé)任。

《貸款通則》中對貸款用途的責(zé)任要求偏重于借款人，但所規(guī)定的罰則懲戒力度較弱;“三個辦法一個指引”則將貸款用途的責(zé)任要求基本落在了銀行，且規(guī)定了較為嚴格、具體的行政處罰措施。

貸款用途違規(guī)問題的主要表現(xiàn)。根據(jù)2020年監(jiān)管部門官網(wǎng)公開的行政處罰信息，涉及違反《貸款通則》或“三個辦法一個指引”的貸款用途違規(guī)問題，主要表現(xiàn)有：

個人貸款。發(fā)放個人貸款用途不符合法律法規(guī)規(guī)定和國家有關(guān)政策;個人貸款資金違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域、違規(guī)流入股市;個人貸款用途管控不到位導(dǎo)致貸款資金被挪用;個人貸款資金被挪用;個人經(jīng)營性貸款資金、個人消費貸款資金被挪用于購房。

流動資金貸款。流動資金貸款被挪用，又可分為挪用于房地產(chǎn)企業(yè)、房地產(chǎn)領(lǐng)域、股權(quán)投資、固定資產(chǎn)投資;違規(guī)向固定資產(chǎn)項目發(fā)放流動資金貸款;流動資金貸款未按約定用途使用;流動資金貸款用于不當用途;向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放流動資金貸款;流動資金貸款用于股權(quán)投資、用于固定資產(chǎn)項目;違規(guī)發(fā)放流動資金貸款用于股權(quán)投資、用于固定資產(chǎn)投資、用于固定資產(chǎn)項目建設(shè)。

固定資產(chǎn)貸款。發(fā)放固定資產(chǎn)貸款用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);發(fā)放固定資產(chǎn)貸款用于土地征收;利用固定資產(chǎn)貸款科目發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款。

貸款用途違規(guī)問題的主要危害

弱化宏觀政策效果。近些年比較典型的兩大宏觀經(jīng)濟治理難點：房地產(chǎn)市場調(diào)控和小微企業(yè)融資。國家對房地產(chǎn)市場調(diào)控的一個重要方面就是貨幣信貸政策，通過調(diào)控進入房地產(chǎn)市場的信貸資金規(guī)模、利率水平，以影響供需和房價;然而，由于信貸資金違規(guī)流入房市的“閘門”始終難關(guān)緊，導(dǎo)致一些城市出臺的信貸調(diào)控政策收效甚微。小微企業(yè)融資問題很奇特，從宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看，銀行投向小微企業(yè)的貸款多數(shù)年份都保持較高增速、遠高于貸款平均增幅和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增幅，但微觀層面，仍有不少的小微企業(yè)反映“融資難”;這其中就有貸款用途違規(guī)問題在“作怪”，部分小微企業(yè)獲得了信貸支持，轉(zhuǎn)而投向了房地產(chǎn)市場、股市等其他國家限制進入的領(lǐng)域，擠占了信貸資源，自然影響到一些條件相對較差的小微企業(yè)獲得信貸支持。

干擾社會經(jīng)濟秩序。一種是直接的干擾，有的公職人員將獲得的消費貸款，用于投資經(jīng)營或高利轉(zhuǎn)貸，既違反了貸款規(guī)定，也違反了《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定;有的企業(yè)或個人，濫用國家的政策扶持，將以優(yōu)惠條件獲得的政策性貸款，不是用在政策規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營性用途上，而是用于其他政策規(guī)定不允許的用途，也有的借款人將政府擔(dān)?；饟?dān)保的小微企業(yè)貸款用于房地產(chǎn)開發(fā)，而一些真正需要的扶持對象卻可能無法獲得。另一種是間接的干擾，由于貸款用途違規(guī)問題層出不窮，反過來也干擾了銀行貸款業(yè)務(wù)的正常開展。為了管控貸款用途違規(guī)，監(jiān)管部門對銀行在貸款用途管理上的要求越來越嚴，相應(yīng)地銀行對借款人在貸款用途方面的要求也越來越嚴，整體上降低了銀行貸款業(yè)務(wù)辦理的效率，也增加了銀行和客戶的辦貸成本，甚至完全可能導(dǎo)致一些真正需要貸款的企業(yè)或個人無法獲取貸款。

加劇銀行經(jīng)營風(fēng)險。一是信用風(fēng)險。極少數(shù)借款人將貸款資金違規(guī)用于賭博、高息轉(zhuǎn)貸等非法領(lǐng)域，其高風(fēng)險自不用說;還有部分借款人將貸款資金用于國家禁止貸款資金進入的證券、期貨等領(lǐng)域，也很容易導(dǎo)致借款人的投資風(fēng)險轉(zhuǎn)化為銀行的信用風(fēng)險;也有不少的借款人將貸款用于國家限制信貸資金進入的領(lǐng)域，如房地產(chǎn)市場、“兩高一?！毙袠I(yè)等，一旦形成泡沫或被政策調(diào)控，都很可能形成銀行的信用風(fēng)險。二是合規(guī)風(fēng)險。當前銀行由于貸款用途違規(guī)受到監(jiān)管處罰可以說有一定的普遍性，大部分機構(gòu)接受監(jiān)管檢查后，都可能存在或多或少的貸款用途違規(guī)問題，給銀行帶來較大的合規(guī)風(fēng)險;這當然有銀行自身的原因，但也有自身無法解決的借款人問題。

滋生貸款用途違規(guī)問題的主要原因

用途合規(guī)意識缺乏。多數(shù)銀行在“強監(jiān)管”下，貸款用途管理都有很大加強，不過，或為追求經(jīng)營業(yè)績，或為降低經(jīng)營成本，放松貸款用途把關(guān)的問題還是有一定的普遍性。相比較銀行，借款人的貸款用途合規(guī)意識就更加淡薄，有調(diào)查顯示多數(shù)消費貸款借款人不會嚴格按貸款合同規(guī)定使用資金;相當部分借款人對按約定用途使用貸款沒有太多認識，認為“款貸出來了，想怎么用就怎么用”的借款人不在少數(shù)，這也與銀行的態(tài)度有一定關(guān)系，信貸人員一般對借款人只會強調(diào)按期還款。

法律責(zé)任不均衡。目前貸款用途違規(guī)的法律責(zé)任主要落在了銀行，監(jiān)管部門出臺的相關(guān)政策措施基本上都是針對銀行;事實上有相當部分的貸款用途違規(guī)問題責(zé)任并不在銀行身上。部分貸款即使借款人提供了合同、發(fā)票等資料來證明貸款的用途，落實了受托支付，但借款人仍可通過偽造資料或與第三方機構(gòu)合作等方式來規(guī)避。監(jiān)管部門基本上不會對借款人追責(zé)，借款人所要承擔(dān)的貸款用途違規(guī)的法律責(zé)任很輕，主要為借款合同約定的民事責(zé)任。

管控手段有短板。從銀行層面來說，貸款資金一旦流出本行系統(tǒng)、被跨行轉(zhuǎn)賬或取現(xiàn)，就很難再監(jiān)控資金真實去向。從監(jiān)管層面來說，仍依賴人工查詢、分析、判斷信貸資金走向，與當前的科技發(fā)展水平不相適應(yīng)，既影響了監(jiān)管的效率，也影響到監(jiān)管的時效性。監(jiān)管部門與銀行之間的協(xié)作也不夠，監(jiān)管部門更多是通過檢查和處罰等手段去推動貸款用途管理的合規(guī)性，很少為銀行提供相應(yīng)的技術(shù)支持和管理服務(wù)。

治理貸款用途違規(guī)問題的對策建議

貸款用途違規(guī)問題這一頑癥，之所以久治不愈，在于沒有綜合治理，多為局部的“手術(shù)式治療”、階段性的“運動式治理”。為從根本上全面治理貸款用途違規(guī)問題，在總結(jié)長期以來貸款用途管理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，按照新發(fā)展理念，提出如下對策建議：

重視貸款用途合規(guī)的宣傳教育。要將貸款用途合規(guī)作為弘揚誠信文化、建設(shè)誠信社會的一項內(nèi)容來廣泛宣傳教育，讓廣大借款人認識到守信不只是按期還款，還包括按約定用途使用貸款。從危害程度來說，貸款用途違規(guī)的危害或許還要超出逾期還款。對于銀行從業(yè)人員，同樣要加強貸款用途合規(guī)的宣傳教育，讓管理人員和業(yè)務(wù)人員都認識到貸款用途合規(guī)對防控金融風(fēng)險、維護社會經(jīng)濟秩序、提升宏觀經(jīng)濟治理質(zhì)效的重要意義，認識到貸款用途違規(guī)應(yīng)負的法律責(zé)任，不斷強化貸款用途合規(guī)的認識，切實糾正為業(yè)績放松貸款用途合規(guī)的錯誤傾向。

完善貸款用途違規(guī)的責(zé)任追究。對銀行的責(zé)任追究已較為完善、嚴格，重點是要強化對借款人違法違規(guī)行為的責(zé)任追究，完善對借款人用途違規(guī)的懲戒措施，使借、貸雙方都能更加重視貸款用途合規(guī)。對借款人的責(zé)任追究，除了由銀行追究借款人貸款用途違規(guī)的民事責(zé)任外，還應(yīng)視違規(guī)性質(zhì)、危害程度，由相關(guān)部門對借款人實施以下責(zé)任追究：征信管理部門將借款人貸款用途違規(guī)信息納入征信管理;監(jiān)管部門對較嚴重的貸款用途違規(guī)行為應(yīng)負責(zé)任的借款人給予行政處罰，具體處罰措施可包括罰款、罰沒違法所得、取消在各銀行的借款準入資格等，以對借款人形成強有力的約束。

創(chuàng)新貸款用途管理的科技手段。為加強貸款用途的管理，實現(xiàn)貸款資金交易的監(jiān)測，可由銀行監(jiān)管部門牽頭建立“銀行信貸資金交易監(jiān)測系統(tǒng)”（或在現(xiàn)有的監(jiān)管系統(tǒng)中實現(xiàn)此功能），對信貸資金在各銀行間的交易流轉(zhuǎn)進行監(jiān)測分析，讓信貸資金的真實用途更加透明。一旦有這樣一個監(jiān)測系統(tǒng)，對銀行、借款人來說都將形成強大的約束，既有效解決了銀行貸后管理中的手段短板，也能大幅提升銀行監(jiān)管部門對銀行貸款用途監(jiān)管的質(zhì)效，還能為宏觀經(jīng)濟管理部門提供更加精準的信貸投放數(shù)據(jù)。

推進貸款用途管理的法制建設(shè)。貸款用途管理的法律根源在《商業(yè)銀行法》，有必要在目前已啟動的《商業(yè)銀行法》修訂程序中加以解決，對貸款用途管理的借款人責(zé)任做出適當?shù)囊?guī)定。從前期官方公布的《商業(yè)銀行法》（修改建議稿）來看，只是進一步強化了銀行貸款用途管理的責(zé)任要求，對借款人的責(zé)任要求并未觸及。有鑒于貸款用途管理的重要性，有關(guān)部門也可考慮制定專門的貸款用途管理規(guī)定，在明確銀行、借款人的責(zé)任及相應(yīng)罰則的同時，也明確監(jiān)管部門的職權(quán)與責(zé)任，形成貸款用途管理的完備法規(guī)體系。

（王文金為江西會昌農(nóng)商銀行監(jiān)事長。本文編輯/王曄君）