■郭江文

《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）將預算績效定義為“預算資金所達到的產出和結果，是以支出結果和效果為導向預算管理模式”，著重闡明了“支出結果和效果”在預算績效管理中的重要地位。產出、效益指標是支出結果和效果的量化表現(xiàn)，是公正、客觀的績效評價結果的基礎，直接關系到考核問責、激勵機制的引導，是預算安排、政策調整、改進管理實質性掛鉤的重要依據。

一、產出、效益之間的邏輯關系

《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）根據績效評價分值（總分為100分）將評價結果等級一般劃分為四檔：90（含）-100分為優(yōu)、80（含）-90分為良、60（含）-80分為中（合格）、60分以下為差（不合格）。這種分值和等級量化、定性對應關系的劃分，客觀的體現(xiàn)了績效評價分值、等級對應的績效評價結果的優(yōu)劣。但是，對各指標間存在的邏輯關系沒有做進一步的闡述。實際工作中，產出、效益之間的關系千姿百態(tài)，管理行為和結果上，投入、過程、產出、效益乃至滿意度之間不對等、不合邏輯的現(xiàn)象經常存在，也就是“有投入、不一定有過程，有過程、不一定有產出，有產出、不一定有效益”，用公式表示，即“投入≠過程≠產出≠效益≠滿意程度”。他們改變了邏輯，偏離既定方向和目標的一系列結果，無法真實反映績效的真實狀況。因此，深入挖掘和分析因素內涵，厘清指標間分值和等級的因緣更能體現(xiàn)績效評價結果的精確性，也更符合“有投入、必有產出，有產出、必有效益”的邏輯關系。

二、產出、效益分值和等級的關系

《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）強調一級指標“產出＋效益”的分值關系應在60分以上，山西省財政廳《關于印發(fā)2020年度財政重點績效評價實施方案》的通知》（晉財績〔2020〕7號）中“項目支出績效評價指標體系（參考格式）”進一步明確了一級指標“決策20分、過程20分、產出30分、效果30分”（以下簡稱“2233”）的參考賦分權重，體現(xiàn)了“一切過程都是為產出和效益服務”的重要內涵。按照“2233”制一級指標賦分法，“決策、過程、產出、效益”四項指標各等級對應關系如表一：

表一

為了分析方便，根據財政部評價結果等級劃分的要求，以“2233”為基礎，本文將產出、效益類一級指標≥90%的分值即27分以上定義為優(yōu)秀，80-90%的分值即24-27分定義為良好，60-80%即18-24分定義為合格，60%以下即18分以下定義為不合格（決策、過程參照上述標準劃定）。如上所述，產出、效益之間分值等級對等或相近，我們可以認為是基本符合邏輯的，不做深入分析。但是，評價實踐中經常出現(xiàn)產出、效益之間的分值、等級差距較大，比如產出分值在60%以下，效益分值卻在80%甚至90%以上，即較低的產出有了良好乃至優(yōu)秀的效益。又或受決策、過程、產出指標分值較高的影響，評價項目的整體分值等級較高，但效益分值、等級又較低，顯然與應注重效益的績效內涵明顯相悖，也不利于進一步提升績效管理精細化、科學化水平，更和績效評價的初衷相悖。因此，簡單的根據評價項目的分值等級判定項目屬于“優(yōu)、良、中、差”，而不具體剖析各指標分值之間的邏輯關系，既不科學客觀、也不實事求是。

三、產出、效益之間的對應關系

（一）產出、效益之間九類不同的組合構成（如表二）：

表二

根據（財預〔2020〕10號）文等級的劃分和實際工作需要，本文中的“高”“中“”低”分別代表產出、效益的“≥80%”（良好及以上等級），“≥60%＜80%”（合格等級）、“＜60%+”（差等級）。

1.對應的產出、效益關系。包括高產高效、中產中效、低產低效。即產出和效益在一個分值等級范圍，相應的產出有相應的效益。

2.基本對應的產出、效益關系。包括兩類關系，一是產出分值＞效益分值，產出和效益雖不在一個等級但基本相近的中產低效、高產中效；二是產出分值＜效益分值，這種情況主要是指產出的分值、等級小于效益的分值、等級，即一定的產出對應較為理想的效益，比如低產中效、中產高效。

3.不對應的產出、效益關系。一是產出分值遠大于效益分值，即高產低效，產出大于效益的部分通常是無效的、浪費的；二是產出分值遠小于效益分值，即低產高效，也就是說，較差的產出產生了良好的效益。從產出效率上講，這是產出與效益之間最佳的組合模式。但細化到二級指標上分析，沒有一定的產出數(shù)量、產出質量、產出時效以及產出成本做支撐，就不會有相應的社會效益、經濟效益、生態(tài)效益乃至可持續(xù)發(fā)展的關系。如果有，一定是多余的投入對應了不足的產出，產生了大于產出的效益，結果就是資金投入的浪費。

產出、效益本身就是兩個不同的概念，有投入不一定有產出，有產出也不一定有效益，但沒產出就一定沒效益。產出、效益之間只要存在基本的邏輯對應關系，我們就可以認為是沒有脫離“以支出結果和效益為導向”的管理要求。不對應的產出、效益之間的關系，在實踐中出現(xiàn)的原因，除了指標設計的質量因素外，還存在著經濟活動中產出、效益之間的背離關系。探究高產低效或者低產高效的邏輯關系，深入研究分析其中存在的悖論，才能真正理解績效管理本身的意義。

（二）高產與低效間的對應關系

我們以2019年***項目在山西部分區(qū)域績效評價的實際情況為例，從項目整體評價結果的角度對比整體和高產低效之間的關系：

首先，高產低效雖是一種正常的評價邏輯關系，但結合項目整體情況進行具體分析，結論就會不一樣。表3中，A、B縣績效評價得分分別為81.21分、83.09分，等級為良好。從指標得分情況看，兩個縣有一個共同的特點，就是決策指標、過程指標、產出指標分值很高，而效益指標分值很低，效益指標實際分值僅為11.14分、11.6分。得分率僅為44.65%、46.4%，不到效益指標滿分值的50%（表三）。A縣效益指標得分率和決策指標、過程指標、產出指標得分率相比，分別差45.35個百分點、54.15個百分點、47.65個百分點。和三個指標占總分值的平均得分率93.7%比較，相差49.05個百分點。同樣，B縣效益指標得分率和三個指標對比，也分別差了43.6個百分點、52.9個百分點、49.75個百分點。和決策、過程、產出平均得分率95.15%相比，相差48.75個百分點（表四）。

表三

表四

以上可見，A、B兩縣項目實施效益并不好，為“差”等級。和總分值的“良好”等級相比，相差甚遠，表達的意思大相徑庭。由此筆者認為，產出好，總分值較高，并不代表項目實施效益就好、就能夠推論出這是一個“良好”等級的評價結果。實際情況是，高分值的產出、過程乃至決策類指標，拉升了整體項目的總體績效分值，掩蓋了項目實施效益較差的真實情況。如果僅以總分值高低作為判斷評價項目“優(yōu)、良、中、差”的標準，而沒有分類觀察和分析其中指標間的邏輯關系，就會誤導有關決策，從而帶來財政資金投入無效、低效的風險。

對比C、D兩縣（表三），雖然效益類指標得分和A、B兩縣是一個檔次，但是產出類指標得分也較差，屬于低產低效的一種對應情況。結合整體64.21分、67.87分的評價分值看，其實也是整體的“合格”等級掩蓋了產出、效益低下的一種表現(xiàn)，容易帶來決策上的誤判。

因此，對癥下藥、客觀分析和運用績效評價結果才是科學研判的正確手段。否則，僵化看待、機械應用、不加分析的把績效評價分值等級作為預算調整、改進管理的參考依據，就會與實際情況背道而馳，績效評價也僅成為形式上的工作，背離了績效評價工作的初心，甚至陷入“用正確的方法證明錯誤的事情是正確的”邏輯怪圈。

（三）低產與高效之間的對應關系

顯然，指標邏輯上，沒有產出就沒有效益，沒有一定的產出，就不可能有良好的效益。如果較差的產出就可以滿足和支撐良好的效益，除非產出對應的投入是不必要或無效、低效的。

表五為某地***保護利用項目評價指標體系，采用的是標準的“2233”賦分法，綜合績效評價分值74.86分，“合格”等級。各指標分值情況如下：

1.決策類：分值20分，得分18.71分，得分率93.55%。說明立項依據的充分性、立項程序的規(guī)范性，績效目標的合理性、績效指標的明確性以及預算編制的科學性、資金分配的合理性等細化指標沒有太大的問題，屬優(yōu)秀等級。

2.過程類：分值20分，得分17.17分，得分率85.85%。該指標中，除了預算執(zhí)行率為35.31%的較低水平外，資金到位率、資金使用合規(guī)性、管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性的得分率都在90%以上，說明項目實施過程控制的基本良好。

3.產出類：分值30分，得分13.5分，得分率僅為45%。除了成本指標還屬合格，關鍵的數(shù)量、質量指標得分都非常低，屬典型的低產出。

4.效益類：分值30分，得分25.48分，得分率84.93%，達到了良好的效益。其中，社會效益得分率86.8%，可持續(xù)影響指標得分率70%，滿意度得分率98.7%。

詳見表五（其中決策、過程類細化到三級指標，產出、效益類細化到二級指標）：

表五

通俗的講，數(shù)量指標代表著干了多少事，干了什么事，質量指標代表著干的怎么樣，時效指標代表多長時間或什么時間內完成，成本指標代表花了多少錢。表五產出類的四個指標中，最重要的數(shù)量指標、質量指標得分率僅47.7%、34.3%，時效指標更低到29.2%。即使靠得分率最高的76.8%的成本指標的拉升，產出指標的整體得分率也才45%。效益類指標除了可持續(xù)影響指標分值較低以外，滿意度以98.7%的得分率提升了效益類指標的分值。顯然，工作量完成不到計劃的一半，質量僅有三分之一強，時效指標甚至不到三分之一，這種組合的產出指標根本無力支撐80.17%的良好的社會效益和98.7%滿意度。產出、效益分值等級的不匹配、不對應，暴露了項目評價指標體系、尤其是產出、效益類指標評價結果不合邏輯的缺陷。

四、注重產出、效益之間評價指標體系的科學設計

（一）注重產出和效益指標的權重賦分的差異性

《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）第十四條對評價指標權重做了具體規(guī)定，“財政和部門評價指標的權重根據各項指標在評價體系中的重要程度確定，應當突出結果導向，原則上產出、效益指標權重不低于60%。同一評價對象處于不同實施階段時，指標權重應體現(xiàn)差異性，其中，實施期間的評價更加注重決策、過程和產出，實施期結束后的評價更加注重產出和效益”。以上規(guī)定主要從兩方面理解：一是產出、效益指標權重合計不低于60%，突出以產出、效益為導向的績效評價指標的特性；二是要重視項目階段的差異性，而不是產出30%、效益指標30%一以貫之。例如，扶貧類的養(yǎng)殖、種植項目，有的當年投入就可以有產出，均衡的產出、效益指標分值不會有問題。但有的當年投入無法見效的項目，則應根據項目不同的特點來觀察與之關聯(lián)的社會效益、經濟效益。櫻桃樹要6年左右、蘋果要3年左右才能掛果，肉牛養(yǎng)殖要2年左右才能出欄。這類項目的效益只能是預期，用預判的效果代替今后才能產生的實實在在的效果，顯然是望梅止渴。對這類項目的評價，指標分值權重的分配應向產出、過程傾斜，不應機械的將產出、效益指標一概設為30%，這樣既不科學、也不客觀。

（二）注重影響績效目標設定和評價指標設計質量的外在因素

評價指標的設計離不開績效目標和績效指標的設定，科學的績效指標是績效目標的具體量化和定性的反映，也是績效評價工作的基礎。自2018年中共中央國務院《全面實施預算績效管理的實施意見》頒布以來，各級黨委、政府以及財政部門提高了思想認識、加強了工作力度，將預算績效管理工作作為改進預算、加強管理的重要手段。但實際工作當中，還存在一些不容忽視的問題需要引起注意。一方面，由于預算部門績效管理人員業(yè)務素質和認識水平的差異，設定的績效目標無論形式上、內容上往往距離績效目標管理的標準化要求差距較大，質量上參差不齊，績效評價的基礎不牢靠；另一方面，財政部門內部因業(yè)務能力、重視程度和相互配合等原因，績效目標審核或流于形式、或敷衍了事，績效目標的規(guī)范完整性、指標科學性等質量要素的要求下降。凡此種種，評價機構面對評價項目，首先頭疼的就是績效目標的不明確、績效指標的不細化，進而為了完成評價任務，臨時代設績效指標，甚至出現(xiàn)“先開槍再畫靶子”的現(xiàn)象，以年底完成的工作任務代替年初設定的績效目標和指標，從而容易造成評價工作過程、結果的失真。一些評價機構由于責任心不強、業(yè)務水平不高以及對項目特點理解方面的限制，梳理的績效指標往往隨意性較大，不能抓住評價項目的核心和關鍵。評價指標質量的嚴謹性、評價指標的邏輯性、評價結果的客觀公正性也謬之千里。

政府的職能涵蓋了我們政治、經濟、文化等社會生活的方方面面，只要有民生的地方，就有財政資金的投入，體現(xiàn)了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一重要論述。雖然財政資金投入的項目包羅萬象，但產出、效益的邏輯關系仍有規(guī)律可循。無論產出、效益之間的關系多復雜，都離不開高、中、低對應的產出、效益不同組合的九種形態(tài)。實事求是的注重產出結果和效益導向的作用，是績效評價工作的最終落腳點。不同的產出效益不同，甚至相同的產出效益也會受不同條件的影響而有所不同。具體問題要具體分析，而不是一刀切的只關注績效評價的分值等級，忽視產出、效益指標間的不同表現(xiàn)，就形而上學的提出改進預算管理建議，拿出所謂解決問題的方法，這既不科學，也是片面的。最根本的還是讓社會效益、經濟效益、生態(tài)效益等緊貼項目產出，圍繞干了什么、干了多少、干的怎么樣衍生出“值不值”這個財政資金投入最本質的命題。