宋守信教授 陳明利講師 翟懷遠(yuǎn)副研究員 劉路平

(北京交通大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)研究所，北京 100044)

0 引言

任何法律都有本法的核心理念，2021年新修訂《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》(簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》)的核心理念是安全發(fā)展?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)比2014版有47處重要增加或改變，每處改變都體現(xiàn)出了安全發(fā)展理念重要的指導(dǎo)作用。本文從總則中具有深刻涵義的第三條出發(fā)，結(jié)合《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)中的一些條款談?wù)剬?duì)新法體現(xiàn)安全發(fā)展理念的認(rèn)識(shí)。

1 明確立法宗旨

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)第三條開宗明義第一句話，“安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，表明了堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是安全生產(chǎn)工作必須堅(jiān)持的永恒宗旨。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)全中國(guó)革命事業(yè)的核心力量，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革和建設(shè)，是國(guó)家整體事業(yè)一個(gè)重要的組成部分。全面提升我國(guó)安全生產(chǎn)水平，創(chuàng)建持久穩(wěn)定的安全發(fā)展局面，就要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行。

習(xí)近平同志指出，“加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，要緊扣民心這個(gè)最大的政治，把贏得民心民意、匯集民智作為重要的著力點(diǎn)”。安全是民心所向，民心思安是人民對(duì)美好生活向往不可分割的一部分。安全生產(chǎn)工作事關(guān)國(guó)家發(fā)展和穩(wěn)定大局，事關(guān)全體人民群眾擁有安全幸福生活的愿望，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹執(zhí)行黨的安全生產(chǎn)方針。各級(jí)黨委和政府務(wù)必把安全生產(chǎn)擺到重要位置，樹牢安全發(fā)展理念，推動(dòng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展取得新進(jìn)展。

堅(jiān)持黨對(duì)安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在各個(gè)層面。中央政治局常委會(huì)和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)多次開會(huì)專門研究安全生產(chǎn)，并作出工作部署。習(xí)近平同志著名的“堅(jiān)持以人為本、生命至上”“促一方發(fā)展、保一方平安”“風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制”，以及“三管三必須”等重要指示都是在中共中央政治局常委會(huì)或集體學(xué)習(xí)會(huì)上提出的。2016年底，建國(guó)以來首次以黨中央、國(guó)務(wù)院名義下發(fā)的《關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，就是指導(dǎo)解決我國(guó)在改革發(fā)展中所面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)新問題，實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)新時(shí)代我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和具體措施提出明確要求。

堅(jiān)持黨對(duì)安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)到基層的一個(gè)具體體現(xiàn)就是強(qiáng)調(diào)黨政同責(zé)。由于各級(jí)黨委在對(duì)地方和企業(yè)安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)中發(fā)揮著重要作用，所以在落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，防范重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生上，就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。其中重要責(zé)任就是加強(qiáng)企業(yè)從上到下的安全發(fā)展理念教育，加強(qiáng)安全價(jià)值觀、安全使命、安全愿景教育，做好安全文化建設(shè)的方案制定和相關(guān)活動(dòng)組織，把定期研究和落實(shí)安全生產(chǎn)工作列入黨委工作計(jì)劃，把安全生產(chǎn)工作納入綜合考核的重要內(nèi)容。作為安全生產(chǎn)崗位的每一名黨員干部都需要牢記，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是堅(jiān)持不忘為人民創(chuàng)建安全、穩(wěn)定、幸福生活的初心，就是要承擔(dān)起保障人民群眾生命安全的神圣使命。

2 強(qiáng)調(diào)以人為本

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)對(duì)“以人為本”提法作了進(jìn)一步深化、拓展，改為“以人為本，堅(jiān)持人民至上、生命至上，把保護(hù)人民生命安全擺在首位”。特別強(qiáng)調(diào)在安全生產(chǎn)工作中人的地位，生命的地位。引導(dǎo)在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中樹立積極正確的發(fā)展觀、生命觀，強(qiáng)調(diào)既要重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又要關(guān)注社會(huì)公平正義，關(guān)注人的生命價(jià)值。

“以人為本”集中體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)根本思想。在人的多層次需要中，生命的地位是不可動(dòng)搖的，當(dāng)人的生命安全與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的效益指標(biāo)面臨沖突時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)保障人的生命安全。生命重于泰山是最形象的闡述，警示每一位安全生產(chǎn)的從業(yè)者絕不能被經(jīng)濟(jì)利益指標(biāo)一葉障目，對(duì)重于泰山的生命安全視而不見。習(xí)近平總書記針對(duì)此類問題特別強(qiáng)調(diào)，“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線”。

我國(guó)傳統(tǒng)的儒家文化一直強(qiáng)調(diào)人本主義、民本主義。仁者愛人正是儒家文化明確的以民為本的理念。在《論語》鄉(xiāng)黨篇中記錄了這樣一則小故事“廄焚。子退朝。曰傷人乎？不問馬”。這簡(jiǎn)單一問，反映出孔子在財(cái)產(chǎn)和生命安全權(quán)衡中重人輕物的人本思想。如果考慮到當(dāng)時(shí)社會(huì)中由于馬匹作為生產(chǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)中的重要工具而具有的不菲價(jià)值，更能體會(huì)到儒家“人學(xué)”的可貴之處。

隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，以人為本、人民至上、生命至上已經(jīng)不僅是一種思想，而是落到實(shí)踐中的行動(dòng)。國(guó)家通過立法來保護(hù)勞動(dòng)者在生產(chǎn)過程中的生命權(quán)，“把保護(hù)人民生命安全擺在首位”是十分必要的。企業(yè)貫徹《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)，不僅要為職工提供就業(yè)機(jī)會(huì)，而且要提供安全可靠、生命無憂的工作崗位，這是企業(yè)一項(xiàng)必須承擔(dān)的重要社會(huì)責(zé)任，是安全發(fā)展理念的基本要求。

為保護(hù)員工生命安全的合法權(quán)益，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)第六十條對(duì)于工會(huì)職責(zé)有明確規(guī)定，“工會(huì)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)，侵犯從業(yè)人員合法權(quán)益的行為，有權(quán)要求糾正；發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)或者發(fā)現(xiàn)事故隱患時(shí)，有權(quán)提出解決的建議，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究答復(fù)；發(fā)現(xiàn)危及從業(yè)人員生命安全的情況時(shí)，有權(quán)向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位建議組織從業(yè)人員撤離危險(xiǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須立即作出處理”。

3 樹牢安全發(fā)展理念

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)將2014版提出的“堅(jiān)持安全發(fā)展”修改為“樹牢安全發(fā)展理念”，把安全發(fā)展提升到了理念的層面。

理念是上升到理性高度的觀念，是通過理性思考而認(rèn)定的觀念，是在貫徹落實(shí)中不能三心二意的持久穩(wěn)定的觀念。

習(xí)近平同志在2020年4月14日的指示中指出樹立安全發(fā)展理念的深刻意義，“各級(jí)黨委和政府務(wù)必把安全生產(chǎn)擺到重要位置，樹牢安全發(fā)展理念，絕不能只重發(fā)展不顧安全，更不能將其視作無關(guān)痛癢的事，搞形式主義、官僚主義”。

幾乎所有重特大事故的發(fā)生都存在只重發(fā)展不顧安全，違背安全發(fā)展理念的問題。例如，國(guó)務(wù)院江西豐城發(fā)電廠“11.24”冷卻塔施工平臺(tái)坍塌特別重大事故調(diào)查報(bào)告中，針對(duì)這起特大事故原因明確提出，“要增強(qiáng)安全生產(chǎn)紅線意識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化建筑施工安全工作。各地區(qū)、各有關(guān)部門和各建筑業(yè)企業(yè)要進(jìn)一步牢固樹立新發(fā)展理念，堅(jiān)持安全發(fā)展，堅(jiān)守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)這條不可逾越的紅線，充分認(rèn)識(shí)到建筑行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性，杜絕麻痹意識(shí)和僥幸心理，始終將安全生產(chǎn)置于一切工作的首位”。

關(guān)于安全與發(fā)展之間的辯證關(guān)系，習(xí)近平總書記曾于2014年3月25日在海牙核安全峰會(huì)上這樣闡述，“我們要秉持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展的理念，讓發(fā)展和安全兩個(gè)目標(biāo)有機(jī)融合”。在2017年10月18日中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告上又特別強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則”。國(guó)家建設(shè)離不開2項(xiàng)重要工作——發(fā)展和安全。從工作性質(zhì)而言，發(fā)展講效益，講進(jìn)度；安全講穩(wěn)定，講可靠，表面看來兩者存在某種對(duì)立關(guān)系，必須處理好才可以達(dá)到辯證的統(tǒng)一。否則，犧牲安全一門心思抓發(fā)展，必然要付出血的代價(jià)；片面強(qiáng)調(diào)安全放棄發(fā)展，發(fā)展就成了天方夜譚。發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件。兩者相輔相成，缺一不可。既要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要保障安全，需要兩者綜合考慮，兩手抓，兩手都要硬。但是，由于發(fā)展工作與安全工作之間存在種種差異，作為管理者經(jīng)常是抓起發(fā)展來熱度高，積極性高，而抓起安全，常常是說起來重要，做起來次要，忙起來不要。安全和發(fā)展擺不正關(guān)系的原因，一是對(duì)安全發(fā)展理念認(rèn)識(shí)不到位。一些地方、一些企業(yè)一味追求效益，忽視安全，說起來是在造福，但是卻可能致禍，導(dǎo)致群死群傷事故的發(fā)生，不但短期效益得不到，長(zhǎng)期效益也會(huì)受到影響。我國(guó)古代哲學(xué)家老子在《老子》的第五十八章有一句名言，禍兮福之所倚，福兮禍之所伏，所說的福禍相依關(guān)系確實(shí)值得我們深思。安全和發(fā)展擺不正關(guān)系的第二個(gè)原因，在于工作驅(qū)動(dòng)力的不同。相比較而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)通常是量化的、有形的，易于進(jìn)行結(jié)果考核，領(lǐng)導(dǎo)者、管理者比較容易產(chǎn)生內(nèi)驅(qū)力。而安全的目標(biāo)則不那么直觀，如果僅根據(jù)發(fā)生事故的數(shù)量和損害程度進(jìn)行量化，根據(jù)指標(biāo)結(jié)果考核來產(chǎn)生內(nèi)驅(qū)力既不科學(xué)，又有失安全“防患于未然”的本義。所以需要通過法制手段設(shè)定系列性的過程指標(biāo)，形成足夠的由外而內(nèi)的導(dǎo)引力、外驅(qū)力。因此，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)中因事故結(jié)果原因處罰的共5條，而因風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查不力等過程管理違法處罰的多達(dá)16條。

4 全面貫徹安全生產(chǎn)方針

第三條在重述安全生產(chǎn)方針“安全第一、預(yù)防為主，綜合治理”之后，增加了一句話——“從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)”。為理解這個(gè)修改的意義，我們先來分析一下安全生產(chǎn)方針內(nèi)涵。

安全生產(chǎn)方針由3組4個(gè)字的詞組組成。第一組安全第一，明確的是安全生產(chǎn)的價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)在生產(chǎn)活動(dòng)中需要把安全排列在所有工作之前。這強(qiáng)調(diào)的是珍愛生命的價(jià)值觀。第二組預(yù)防為主，明確的是安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；強(qiáng)調(diào)凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢；要做到關(guān)口前移，超前防范。第三組綜合治理，明確的是工作方法。安全生產(chǎn)工作由于其艱巨性、復(fù)雜性，必須綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、文化等手段多管齊下，人管、法治、技防等綜合施治。這12字方針包括安全價(jià)值觀、安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和安全工作方法，內(nèi)容很全面，之后增加的這句“從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)”則在預(yù)防為主方面做了進(jìn)一步深化。

目前，我國(guó)已進(jìn)入到工業(yè)社會(huì)與信息社會(huì)交叉的階段，大量采用先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)在生產(chǎn)中發(fā)揮著越來越重要的作用，導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵變量發(fā)生了重大變化，這些新變化在給人們帶來便利、快捷的同時(shí)，也使得我們的生存安全環(huán)境較以往變得愈加復(fù)雜。社會(huì)越是發(fā)展，行動(dòng)情境的復(fù)雜性和不確定性越大，存在的風(fēng)險(xiǎn)也越大。如果不能提前預(yù)判，進(jìn)一步可能會(huì)轉(zhuǎn)化為自我危害乃至自我毀滅。我們所面對(duì)的既有需要高度警惕小概率突發(fā)的黑天鵝風(fēng)險(xiǎn)，也有需要認(rèn)真防范的大概率比較常規(guī)的灰犀牛風(fēng)險(xiǎn)，這2類風(fēng)險(xiǎn)都可能給發(fā)展帶來巨大危害，必須全力防控。

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)中有10余處提到風(fēng)險(xiǎn)防控，這是2014版沒有涉及的。特別是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控隱患排查治理雙機(jī)制，新法中就有4處做了比較詳細(xì)的闡述。其中第四條指出需要建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制；第二十一條在企業(yè)主要負(fù)責(zé)人7項(xiàng)職責(zé)中增加了組織建立并落實(shí)雙重預(yù)防工作機(jī)制；第四十一條對(duì)雙重預(yù)防工作機(jī)制做了詳細(xì)解釋；第一百零一條強(qiáng)調(diào)對(duì)于建立雙重預(yù)防工作機(jī)制不力的要進(jìn)行責(zé)罰。

要做到從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，就要把隱患排查治理挺在事故前面，把安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控挺在隱患排查治理前面，才能從根本上控制風(fēng)險(xiǎn)，從根本上消除隱患，為發(fā)展創(chuàng)造可靠條件。

5 建立安全生產(chǎn)責(zé)任體系

第三條后面的一段，把近年來多次強(qiáng)調(diào)的“三管三必須”寫進(jìn)《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)?！叭苋仨殹笔前踩a(chǎn)責(zé)任體系，明確了管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。

首句“管行業(yè)必須管安全”，主要指的是各級(jí)政府各個(gè)行業(yè)的主管部門不僅要管本行業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施，還要管好全過程的安全。行業(yè)管理的重點(diǎn)從來都是行業(yè)發(fā)展中的業(yè)務(wù)工作，包括擬定發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、方針政策、建設(shè)運(yùn)營(yíng)與維護(hù)等。在各個(gè)階段都存在安全風(fēng)險(xiǎn)問題，但是由于安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性時(shí)常得不到重視。要保證行業(yè)正常發(fā)展，必須做到凡新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，從可行性研究至竣工驗(yàn)收、投入生產(chǎn)和使用，都必須嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用的要求進(jìn)行建設(shè)與管理，安全設(shè)施投資應(yīng)當(dāng)納入建設(shè)項(xiàng)目概算。管行業(yè)必須管安全還源于隔行如隔山，雖然安全科學(xué)有其共通的規(guī)律，但是行業(yè)不同，風(fēng)險(xiǎn)來源不同，風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)不同，安全管理的方法必然存在差異，行業(yè)管安全可以更加及時(shí)準(zhǔn)確?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)第八條對(duì)各級(jí)政府的各個(gè)行業(yè)部門特別提出，“安全生產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全生產(chǎn)監(jiān)管能力建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算。按照安全風(fēng)險(xiǎn)管控要求，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局，并對(duì)位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控”。

第二句“管業(yè)務(wù)必須管安全”指的是生產(chǎn)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員和部門無論分管什么業(yè)務(wù)工作都要管安全，各個(gè)業(yè)務(wù)部門要將安全融入到各項(xiàng)具體工作之中。管財(cái)務(wù)的要按照第二十一條第四款的要求，組織好必要的安全投入資金等；管材料的要管好安全技術(shù)設(shè)備設(shè)施的配備和管理等；管勞動(dòng)人事的要管好安全崗位人員的招聘、培養(yǎng)和考核，要與有關(guān)部門協(xié)作，做好《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)第四十四條所規(guī)定的“關(guān)注從業(yè)人員的身體、心理狀況和行為習(xí)慣，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的心理疏導(dǎo)、精神慰藉，嚴(yán)格落實(shí)崗位安全生產(chǎn)責(zé)任，防范從業(yè)人員行為異常導(dǎo)致事故發(fā)生”等；管安全的要按照《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)第二十五條規(guī)定，根據(jù)安全規(guī)律進(jìn)行分析和調(diào)研提出安全方面存在的問題、解決問題的路徑以及安全目標(biāo)，組織好危險(xiǎn)源辨識(shí)、評(píng)估，督促落實(shí)本單位的安全管理措施等等。

“管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”專指分管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)和部門的責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)毫無疑問是生產(chǎn)單位的主業(yè)，與安全更是息息相關(guān)。任何工業(yè)生產(chǎn)過程都是能量的轉(zhuǎn)化或做功的過程，生產(chǎn)中必然需要使用大量力、熱、電等能源，這些能源都具有兩重性，正常釋放就是做功，產(chǎn)生的就是效益。異常釋放就是破壞，造成的就是事故。能量意外釋放理論認(rèn)為，工業(yè)事故及其造成的傷害或損壞，通常都是生產(chǎn)過程中失去控制的能量轉(zhuǎn)化和能量做功的過程中發(fā)生的。保證這些危險(xiǎn)能量的正常釋放是生產(chǎn)管理，避免這些危險(xiǎn)能量的異常釋放就是安全管理。能量的兩重性決定了管生產(chǎn)必須管安全的雙重責(zé)任。

6 結(jié)論

筆者從《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的第三條出發(fā)，談了對(duì)其中體現(xiàn)在諸多條款中安全發(fā)展理念的一些粗淺認(rèn)識(shí)。要深入貫徹《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)，必須要深刻領(lǐng)會(huì)安全發(fā)展理念的意義，理解按照安全發(fā)展理念制定的各個(gè)條款的內(nèi)涵。只有提高了對(duì)安全發(fā)展理念的認(rèn)識(shí)，才能使《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)在企業(yè)安全生產(chǎn)實(shí)踐中落地，在企業(yè)上上下下全體員工的心里生根。