劉輝 雷真

內(nèi)容摘要：南蘇丹獨(dú)立后，民族國(guó)家建構(gòu)是刻不容緩的任務(wù)。按照《過(guò)渡憲法》的安排，南蘇丹的現(xiàn)代國(guó)家制度基本確立。蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)/軍成員進(jìn)入各級(jí)政府機(jī)關(guān)。受戰(zhàn)時(shí)體制影響，軍人威權(quán)主義體制在南蘇丹得以確立;隨之而來(lái)的是軍人特權(quán)階層的出現(xiàn)。軍人威權(quán)主義體制和軍人特權(quán)階層嚴(yán)重制約南蘇丹的民族國(guó)家建構(gòu)，它們導(dǎo)致南蘇丹國(guó)家建構(gòu)的滯后。南蘇丹的國(guó)家建構(gòu)最終取決于蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的改革。

關(guān)鍵詞：南蘇丹民族國(guó)家建構(gòu)危機(jī)

2011年7月9日，南蘇丹共和國(guó)正式成立。蘇丹南方結(jié)束了與喀土穆政府長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)時(shí)斷時(shí)續(xù)的內(nèi)戰(zhàn)，終于贏來(lái)了夢(mèng)寐以求的獨(dú)立。南蘇丹的獨(dú)立意味著現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)的開(kāi)始。然而10年時(shí)間過(guò)去了，南蘇丹的民族國(guó)家建構(gòu)特別是國(guó)家建構(gòu)異常的艱辛曲折。朱巴政府與蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)反對(duì)派的戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)困境、人道主義危機(jī)紛至沓來(lái)。它們給這個(gè)世界上最年輕的國(guó)家蒙上層層陰影，南蘇丹將何去何從？

一、國(guó)家建構(gòu)的相關(guān)理論

民族國(guó)家是當(dāng)今世界主要的國(guó)際行為體，也是最有效的國(guó)家形式。民族國(guó)家的基本特征是不僅合法地壟斷暴力，而且以同質(zhì)性的民族為國(guó)家合法性的基礎(chǔ)。正如有學(xué)者所言，民族國(guó)家在國(guó)家形式上摒棄了傳統(tǒng)國(guó)家松散的中央-地方關(guān)系，建立起中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)。在民族的區(qū)域內(nèi)，民族國(guó)家壟斷了合法的暴力手段，對(duì)內(nèi)能夠?qū)嵤┯行У目刂?。這包括了一整套有效的官僚體制、財(cái)稅體制和國(guó)內(nèi)動(dòng)員機(jī)制等制度的建立。[1]有學(xué)者指出，民族國(guó)家即“國(guó)家在邊界明確的主權(quán)疆域內(nèi)行使至高無(wú)上的主權(quán)，并以國(guó)家化的民族主義概念凝聚人心”。[2]因此，民族國(guó)家不僅是享有主權(quán)的地域政治實(shí)體，而且以同質(zhì)性的民族為核心。國(guó)家獨(dú)立是南蘇丹進(jìn)行民族國(guó)家建構(gòu)的基本政治條件。

一般而言，民族國(guó)家建構(gòu)包括國(guó)家建構(gòu)和民族建構(gòu)兩個(gè)過(guò)程。國(guó)家建構(gòu)包括國(guó)家政治結(jié)構(gòu)、制度、法律建設(shè)，包括行政資源的整合和集中，使國(guó)家能夠?qū)ζ渲鳈?quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)土實(shí)施統(tǒng)一的行政控制。[3]對(duì)南蘇丹而言，一方面，國(guó)家建構(gòu)集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升人力資源，建立有效的安全機(jī)構(gòu)，實(shí)行負(fù)責(zé)任的財(cái)政政策，提供有效服務(wù)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括旨在鼓勵(lì)私人部門增長(zhǎng)及外來(lái)投資的政策。[4]p.4本文重點(diǎn)探討南蘇丹的國(guó)家構(gòu)建。

二、南蘇丹的國(guó)家建構(gòu)

1.現(xiàn)代國(guó)家制度的建立

南蘇丹獨(dú)立伊始，新國(guó)家進(jìn)行國(guó)家建構(gòu)。這個(gè)新國(guó)家擁有自己的疆域、領(lǐng)土，南蘇丹國(guó)家共同體正式確立。南蘇丹借助《過(guò)渡憲法》對(duì)全國(guó)實(shí)施統(tǒng)一的行政管理與控制。憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，是一個(gè)國(guó)家制度的基礎(chǔ)。它創(chuàng)建國(guó)家的主要機(jī)構(gòu)——立法、司法與行政，并且區(qū)分各自責(zé)任，定義它們之間的關(guān)系及這些部門與人民之間的關(guān)系。[5]p.6南方獨(dú)立前，南方立法會(huì)議批準(zhǔn)《過(guò)渡憲法》。《過(guò)渡憲法》于2011年7月9日獨(dú)立日由總統(tǒng)簽署并生效?！哆^(guò)渡憲法》取代2005年的《臨時(shí)憲法》，成為南蘇丹的最高法律?！哆^(guò)渡憲法》規(guī)定南蘇丹實(shí)行總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的混合總統(tǒng)制?？偨y(tǒng)既是國(guó)家元首，也是政府首腦，同時(shí)是蘇丹人民解放軍總司令，其他所有常規(guī)部隊(duì)的最高指揮官?，F(xiàn)任蘇丹南方地區(qū)政府總統(tǒng)即為南蘇丹共和國(guó)總統(tǒng)。[6]在《過(guò)渡憲法》的規(guī)定下，南方地區(qū)政府總統(tǒng)薩爾瓦·基爾（Salva Kiir）順理成章地成為南蘇丹共和國(guó)總統(tǒng)。南蘇丹《過(guò)渡憲法》由16部分組成，主要包括《權(quán)利法案》、《國(guó)民政府》、《國(guó)家立法機(jī)關(guān)》等等。《過(guò)渡憲法》規(guī)定了南蘇丹的組成、領(lǐng)土、語(yǔ)言及宗教，也規(guī)定了國(guó)家的基本制度，包括行政、立法、司法機(jī)關(guān)的建立、組成、職責(zé)及相互關(guān)系，地方及與中央關(guān)系，金融與經(jīng)濟(jì)事務(wù)，人口普查等等。

按照《過(guò)渡憲法》的安排，成立南蘇丹民族政府，由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)三部門組成。南蘇丹的10個(gè)州亦即南方獨(dú)立前的10個(gè)州。各州也建立起一套行政機(jī)構(gòu)。地方政府分為三級(jí)：縣、鄉(xiāng)（Pamas最低人口25000人）、村（Boma或Ward）?？h政府負(fù)責(zé)稅收及其他事務(wù)。鄉(xiāng)里仍然是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人運(yùn)用習(xí)慣法繼續(xù)在司法系統(tǒng)發(fā)揮作用。村的職權(quán)由村長(zhǎng)（由蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)指派）和傳統(tǒng)酋長(zhǎng)（由議會(huì)長(zhǎng)老指派）共同行使。[7]p.203《過(guò)渡憲法》規(guī)定成立國(guó)民議會(huì)，由國(guó)家立法議會(huì)（national legislative assmbly）和上議院（council of states）組成。國(guó)家立法議會(huì)直接選舉產(chǎn)生;上議院由各州代表。[5]p.83上議院另有20名代表由總統(tǒng)指定。[6]司法機(jī)關(guān)由最高法院、上訴法院、高級(jí)法院、及按照本憲法條款及法律成立的其他法庭或特種法庭組成。[6]

按照《過(guò)渡憲法》的安排，南蘇丹建立了一整套政治官僚化機(jī)構(gòu)、稅收和財(cái)政體系，南蘇丹的國(guó)家制度基本確立。這是南蘇丹國(guó)家建構(gòu)的重要開(kāi)始。成立于1983年的蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)（Sudan People’s Liberation Movement，簡(jiǎn)寫SPLM）指揮自己的軍事組織——蘇丹人民解放軍（Sudan People’s Liberation Army，簡(jiǎn)寫SPLA）為南蘇丹獨(dú)立浴血奮戰(zhàn)20多年。2011年7月9日，南蘇丹獨(dú)立后，像立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)及大部分政府部門均由蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)主導(dǎo)。[5]p.83蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的成員成為國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)的成員。

2.軍人威權(quán)主義體制的確立

如前所述，南蘇丹共和國(guó)誕生后，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的成員占據(jù)了政府各部門。然而，一個(gè)不可忽視的現(xiàn)象是：自1983年成立以來(lái)，盡管蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)是蘇丹人民解放軍的政治組織，但是蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)與蘇丹人民解放軍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)剝離。大多數(shù)情況下，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)就是蘇丹人民解放軍，蘇丹人民解放軍就是蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)。蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)/軍（SPLM/A）更多的時(shí)候是一支軍事武裝。[8]p.67這樣一支部隊(duì)在國(guó)家獨(dú)立后占據(jù)政府各個(gè)部門，他們?cè)谀咸K丹確立了軍人威權(quán)主義體制。

南蘇丹的軍人威權(quán)主義體制源于蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)特殊的制度設(shè)計(jì)。蘇丹人民解放軍總指揮也是蘇丹人解放運(yùn)動(dòng)主席。作為一個(gè)解放組織，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的設(shè)計(jì)是，領(lǐng)導(dǎo)人既擔(dān)任最高軍事職位，也享用最高政治職務(wù)。這種設(shè)計(jì)的目的在于確保高層沒(méi)有分裂，政治和軍事安排能夠協(xié)調(diào)一致。但是它導(dǎo)致一種現(xiàn)象就是鼓勵(lì)了權(quán)力的集中，并且滋生了威權(quán)主義。[9]p.5自1983年成立之時(shí)起，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)未舉行過(guò)全國(guó)性大會(huì)（national convention）;運(yùn)動(dòng)的核心機(jī)構(gòu)——政治軍事高級(jí)指揮部（the Political and Military High Movement）成員由加朗指定，1986-1991年，政治軍事高級(jí)指揮部沒(méi)有開(kāi)過(guò)一次會(huì)議。[10]p.91蘇丹人民解放軍的高官曾多次批評(píng)加朗威權(quán)集權(quán)。

2005-2011年的過(guò)渡時(shí)期，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)沒(méi)有進(jìn)行必要的改革，蘇丹共和國(guó)成立后，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的原有體制被直接移植入政府機(jī)關(guān)。蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的威權(quán)主義體制搖身為國(guó)家政治中的軍人威權(quán)主義體制?！哆^(guò)渡憲法》的安排充分地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在《過(guò)渡憲法》的規(guī)定下，總統(tǒng)有權(quán)撤消副總統(tǒng)、各部部長(zhǎng)、各部副部長(zhǎng)、各州州長(zhǎng)、首席大法官，總統(tǒng)還是國(guó)家武裝部隊(duì)總指揮官。[6]當(dāng)出現(xiàn)威脅到國(guó)家安全及領(lǐng)土完整的危機(jī)時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)解散州立法議會(huì)。[6]《過(guò)渡憲法》還規(guī)定，對(duì)于任何訴訟總統(tǒng)有豁免權(quán);此外，總統(tǒng)在任期內(nèi)，不受任何法庭的指控與起訴。[6]南蘇丹總統(tǒng)大權(quán)獨(dú)攬。獨(dú)立后，總統(tǒng)對(duì)越來(lái)越多的事務(wù)幾乎是單方面做出決定，看不到部長(zhǎng)的影子，副部長(zhǎng)及辦公室主任也不曾露面。[11]p.142另外，南蘇丹的文盲率非常高。獨(dú)立之時(shí)，南蘇丹只有16%的女性和40%的男性識(shí)字。[12]p.24高文盲率帶來(lái)的問(wèn)題是人力資源嚴(yán)重不足。人力資源的缺乏導(dǎo)致對(duì)政府部長(zhǎng)及領(lǐng)導(dǎo)人的嚴(yán)重依賴，這嚴(yán)重削弱了政府政策的執(zhí)行力度。南蘇丹的國(guó)家建構(gòu)因此受到嚴(yán)重影響。

借助軍人威權(quán)主義體制，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的指揮官們瓜分國(guó)家的和平經(jīng)利、獨(dú)立紅利和石油紅利，從而形成軍人特權(quán)階層。軍隊(duì)占國(guó)家預(yù)算的40%。[4]p.12蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)指揮官的一夫多妻制的實(shí)行不僅強(qiáng)化了其特權(quán)地位，而且便利了指揮官對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的控制。盡管加朗只有一個(gè)妻子（Rebecca），他是個(gè)例外，絕大多數(shù)蘇丹人民解放軍的指揮官妻妾成群。[13]蘇丹人民解放軍的領(lǐng)導(dǎo)人們至少有40-60個(gè)孩子是很正常的，新機(jī)關(guān)成立以來(lái)，這些孩子們被安置在政府及軍隊(duì)的各個(gè)機(jī)關(guān)。這種現(xiàn)象不是孤立的，軍事精英們利用手中權(quán)力廣置親信，這導(dǎo)致裙帶關(guān)系及腐敗盛行，行政效率低下。

3.國(guó)家建構(gòu)的滯后

國(guó)家構(gòu)建的首要構(gòu)件是“核心能動(dòng)者”。政黨被認(rèn)為是現(xiàn)代政治的根本標(biāo)志。[14]現(xiàn)代政黨就是國(guó)家建構(gòu)的核心能動(dòng)者。雖然蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)是蘇丹人民解放軍的政治組織，但是，作為一個(gè)政黨，非常年輕，它成立于2006年。南蘇丹國(guó)家建構(gòu)的核心能動(dòng)者——蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)先天發(fā)育不足?！坝行实穆殬I(yè)官員隊(duì)伍”是國(guó)家建構(gòu)的另一核心構(gòu)件。南蘇丹軍人掌握著各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，形成特權(quán)階層。這些特權(quán)階層要么是軍人，要么是軍人子女。他們代替“有效率的職業(yè)官員隊(duì)伍”執(zhí)行國(guó)家建構(gòu)的任務(wù)，大多數(shù)人能力不足。南蘇丹的國(guó)家建構(gòu)因此受到嚴(yán)重制約。

獨(dú)立后南蘇丹一系列國(guó)家制度及機(jī)構(gòu)的建立既是行政整合的過(guò)程，也是國(guó)家建構(gòu)的重要內(nèi)容。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家不僅僅取決于行政制度如官僚政治的建立，更多地取決于對(duì)社會(huì)的有效控制。[8]p.46從國(guó)家建構(gòu)的視角來(lái)看，存亡攸關(guān)的問(wèn)題不是政治穩(wěn)定，而是社會(huì)控制的分布及國(guó)家能夠如所期望的那樣有能力管理和改造社會(huì)。[8]p.47蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)既無(wú)法做到對(duì)社會(huì)的有效控制，也無(wú)法在自己的疆域里確立真正的政治權(quán)威;而對(duì)于國(guó)家建構(gòu)中提到的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改革財(cái)政，提供服務(wù)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是停留在紙面上。

南蘇丹獨(dú)立之時(shí)，十個(gè)州，七個(gè)州有叛亂，有些州的叛軍、地方民兵仍然存在。2006年“大帳篷戰(zhàn)略”之后，一些民兵及軍閥被吸收，實(shí)際上，他們?nèi)匀皇遣环€(wěn)定因素。上尼羅河地區(qū)（Upper Nile）的地方武裝比較強(qiáng)大。上尼羅河地區(qū)的帕力諾·馬提普（Paulino Matip）和彼特·嘎迪特（Peter Gadet）勢(shì)力比較強(qiáng)大。這些人在南蘇丹獨(dú)立后，對(duì)南蘇丹的國(guó)家共同體構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一旦有風(fēng)吹草動(dòng)，這些人將率先而動(dòng)。2013年12月15總統(tǒng)基爾指控馬查爾未遂政變之后，彼得·嘎迪特迅速倒戈支持馬查爾。

獨(dú)立之后的南蘇丹也制定了《南蘇丹發(fā)展計(jì)劃》（2011-2013年），旨在對(duì)國(guó)家進(jìn)行建設(shè)。該計(jì)劃長(zhǎng)達(dá)100頁(yè)，主要包括改革管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村快速發(fā)展，擴(kuò)大教育和衛(wèi)生服務(wù)，鞏固和平，提高安全等等。但是，由于軍人威權(quán)主義體制下軍人的執(zhí)政能力的限制及缺乏公共預(yù)算，這些計(jì)劃根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。南蘇丹的國(guó)家建構(gòu)出現(xiàn)滯后。

三、結(jié)論

如果說(shuō)南方獨(dú)立之前，南蘇丹人一直生活在噩夢(mèng)之中，這個(gè)噩夢(mèng)是由北蘇丹人造成的;那么2011年南方獨(dú)立之后，南蘇丹人生活在另一種噩夢(mèng)之中，這個(gè)噩夢(mèng)是由南蘇丹人自己造成的。2013年后，南蘇丹人深陷內(nèi)戰(zhàn)之中。南蘇丹人的生活并沒(méi)有因?yàn)閲?guó)家獨(dú)立而改善，貧窮、饑餓較之以前更加嚴(yán)重。蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)借國(guó)家獨(dú)立之機(jī)在南蘇丹確立了軍人威權(quán)主義體制，隨之形成了軍人特權(quán)階層。軍人特權(quán)階層在進(jìn)行國(guó)家建構(gòu)能力不足，行動(dòng)不夠。雖然南蘇丹進(jìn)行了民族國(guó)家的初步建構(gòu)，它是有形的制度設(shè)計(jì)，更多的時(shí)候是一種架構(gòu)。它們既缺乏實(shí)質(zhì)性的核心內(nèi)容，又缺乏根本性的行動(dòng)。南蘇丹的國(guó)家建構(gòu)，大多虛而不實(shí)、有令無(wú)形。南蘇丹民族國(guó)家的建構(gòu)取決于蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)的改革及其與南蘇丹國(guó)家之間的良性互動(dòng)。唯其如此，南蘇丹才有望實(shí)現(xiàn)和平與發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：劉輝，女，史學(xué)博士，西安石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院特聘教授，郵編，710065手機(jī)：17367729587;電子信箱：mrslh2005@163.com雷真，西安石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生。

本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“南蘇丹民族國(guó)家建構(gòu)研究”（項(xiàng)目號(hào)19XJC770004）的階段性成果。