雷興鳳 孫安萍 嚴(yán)小云 鄭文婷 胡雨琦
摘要:由于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目本身具備巨大的融資壓力,且融資渠道單一,融資模式已經(jīng)成為其未來健康快速發(fā)展的基礎(chǔ)。因而,構(gòu)建多元化的投融資方式在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)形勢下就越來越重要。本文通過深入地研究了我國目前現(xiàn)存的海綿城市規(guī)劃建設(shè)投融資模式,分析了PPP、BOT、PFI這三種典型融資模式,根據(jù)文獻(xiàn)資料法,查閱文獻(xiàn)資料、搜集數(shù)據(jù)進(jìn)行研究,總結(jié)了我國海綿城市建設(shè)投融資模式的現(xiàn)狀和存在的一些突出問題,從制度保障、經(jīng)營模式、項(xiàng)目收益三個(gè)方面提出了一些改善海綿城市項(xiàng)目融資困境的具體措施和對策建議,以期為緩解我國海綿城市建設(shè)項(xiàng)目融資難的問題做出貢獻(xiàn)。
關(guān)鍵詞:海綿城市;投融資模式;文獻(xiàn)資料法;PPP、BOT、PFI模式
一、引言
海綿城市是指像海綿一樣,能夠吸收水分,具有良好的"彈性"的城市。通過海綿城市建設(shè)工程可以為城市節(jié)約更多的水資源,減輕對城市的雨洪和土壤危害,改善城市的排水問題,提升城市的生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)城市適應(yīng)環(huán)境變化。然而,雖然近年來黨和中央都在大力支持海綿城市的建設(shè),但是當(dāng)前我國海綿城市的建設(shè)工程項(xiàng)目依舊存在著巨大的經(jīng)費(fèi)和資金負(fù)擔(dān)壓力,僅靠各級政府的補(bǔ)助已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付其所有者的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。
二、海綿城市建設(shè)項(xiàng)目研究現(xiàn)狀
近幾年,在國家和政府的大力支持和推動(dòng)下,海綿城市的建設(shè)得到了快速的發(fā)展,但海綿城市的建設(shè)仍存在著以下五個(gè)方面的問題:
1.資金投入不足
由于海綿城市自身具有公共物品屬性,其盈利較少,而且目前的資金投入主要形式是政府投入,但從每年國家財(cái)政支出上看,能投給海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的資金十分有限,而海綿城市建設(shè)投資消耗巨大,僅依靠國家財(cái)政的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了資金的嚴(yán)重缺口。
2.融資渠道單一
傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資主要依賴于政府直接撥款和國內(nèi)銀行貸款,而海綿城市建設(shè)形式性匯報(bào)較多而實(shí)質(zhì)性的盈利收入較小,政府為了追求可見政績對其建設(shè)熱情度不高,重視度不夠。而且由政府直接撥款往往是有限的,這使得海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模受限,往往達(dá)不到其應(yīng)有的效益。另外,復(fù)雜的審批手續(xù)更容易滋生腐敗,得不償失;其次,國內(nèi)銀行貸款會加大政府的債務(wù),增加其財(cái)政壓力。目前,海綿城市投融資模式亟待解決的問題主要在于如何合理協(xié)調(diào)市場資源配置和政府調(diào)控引導(dǎo)的作用,如何發(fā)展PPP模式(政府和社會資本互相合作)、特許經(jīng)營等模式并吸引大量社會資本參與。
3.市場機(jī)制不完善
海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的公共物品屬性,其盈利較少,難以吸引投資者參與融資。政府在海綿城市建設(shè)方面缺少經(jīng)驗(yàn),沒有完善的市場機(jī)制制約,其管理模式不如私營企業(yè),很容易給項(xiàng)目建設(shè)帶來許多問題。
4.融資效率低下
政府部門的工作效率歷來比較慢,而海綿城市建設(shè)項(xiàng)目往往依賴于政府的財(cái)政撥款,進(jìn)而導(dǎo)致融資效率的低下。此外,政府制定的--系列的條件和審批手續(xù),使得許多私人部門望而卻步。
5.缺乏融資模式評價(jià)體系
目前,海綿城市建設(shè)項(xiàng)目融資模式的相關(guān)研究大部分集中于可行性的融資模式和融資效率互相比較等方面,沒有科學(xué)的,系統(tǒng)的決策體系,缺乏一套符合海綿城市建設(shè)項(xiàng)目特色的融資模式評價(jià)體系。大部分海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的模式選擇為定性分析,大多選擇依舊停滯在定性評價(jià)上,通過定量化的辦法進(jìn)行選擇,不可避免的會受到主觀因素的影響,缺乏官方的評價(jià)指標(biāo)體系指引,所以需要構(gòu)建更加科學(xué)完備的融資模式的評價(jià)方法。
三、海綿城市建設(shè)三種典型投融資模式的研究
海綿城市建設(shè)融資主體多元化可以有效緩和政府的財(cái)政支出壓力、提高海綿城市建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)的效率、合理分配海綿城市建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)以及使海綿城市的效益最大化。本文主要對PPP模式、BOT模式和PFI模式進(jìn)行分析。
(一)PPP融資模式
PPP模式,即通過政府和社會各界資本的合作來提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的一種融資模式,主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享,由協(xié)議明確雙方的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和收益,政府和項(xiàng)目公司全程合作,私營企業(yè)提供公共服務(wù),政府發(fā)揮監(jiān)督職能最后項(xiàng)目將在合同滿期后無償移交給政府。海綿城市建設(shè)以水資源的利用、水資源的安全性、以及水資源生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)性等維度來衡量,具有規(guī)模宏大、系統(tǒng)性強(qiáng)、建設(shè)范圍廣等特點(diǎn)。在政府缺乏資金的情況下,引入社會各界資本,堅(jiān)持制度引導(dǎo)、社會參與,政府積極與社會資本合作,推動(dòng)建設(shè)海綿城市發(fā)展。
(二)BOT融資模式
BOT 模式是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式,屬于特許經(jīng)營類中的一般特許,由政府提供特許協(xié)議權(quán),私營部門在一定時(shí)期內(nèi)擁有所有權(quán)與經(jīng)營權(quán),通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回收投資和利潤,期滿后項(xiàng)目將無償移交給政府 。在 BOT 模式下,政府將項(xiàng)目外包出去,私營企業(yè)并未參與前期工作,投資者有且只有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)而沒有所有權(quán),自負(fù)盈虧,所以必須對其承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的評估分析。
BOT模式主要有以下特點(diǎn):①政府作為項(xiàng)目管理者直接參與項(xiàng)目。②投資者在取得特許權(quán)之后才可在BOT模式建設(shè)項(xiàng)目。③BOT模式在高速公路、鐵路、機(jī)場等項(xiàng)目上運(yùn)用廣泛,而且多數(shù)具有國家壟斷的特點(diǎn),究其原因總結(jié)為投資規(guī)模大,高技術(shù)要求,建設(shè)周期長,以及建設(shè)過程中及經(jīng)營過程中風(fēng)險(xiǎn)高的特性。④特許期截止后,政府可以無償享有項(xiàng)目的所有權(quán),且項(xiàng)目無需清算。⑤復(fù)雜的法律關(guān)系存在于項(xiàng)目主體方之間,且通過特許協(xié)議來共同管理、投資以及承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。⑥在還款期間,項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)會一直受到來自抵押權(quán)的限制:反之在回報(bào)階段,隨著經(jīng)營期的不斷減少,回報(bào)數(shù)額會隨之逐步增長,政府的所有權(quán)也將逐步擴(kuò)大,直至政府收回所有權(quán)。
(三)PFI融資模式
PFI模式是民間主動(dòng)融資的一種融資模式,又譯為“私人融資活動(dòng)”或“私人主動(dòng)融資”。在 PFI模式下,政府部門負(fù)責(zé)進(jìn)行招投標(biāo),私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營,在特許期結(jié)束時(shí)政府部門再收回項(xiàng)目,而私營部門也會相應(yīng)獲得支付回收成本。相對來說,PFI 模式的后期運(yùn)營權(quán)處理更靈活,其自身不具有開發(fā)能力,強(qiáng)調(diào)私人資本的主動(dòng)融資,政府的主要目標(biāo)是有效的服務(wù),而不是設(shè)施所有權(quán)。
PFI模式具體包括如下特點(diǎn):①施行全方位代理制。②開放式管理。③主體較單一,通常為本國民營企業(yè)的組合。④合同到期后,在正常經(jīng)營期間,私人企業(yè)未達(dá)到預(yù)期收益,即可通過繼續(xù)擁有、或續(xù)租方式,取得項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán)。
四、海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市投融資模改善的對策建議
(一)制度保障
1.完善相關(guān)政策吸引社會資本加入
社會企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目,無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目就吸引得不了社會和資本投入。政府部門應(yīng)當(dāng)制定與其他相關(guān)的政策,給予對外投資者一個(gè)相應(yīng)的政策扶持做出補(bǔ)償,例如稅收優(yōu)惠、借貸和擔(dān)保、給予對外投資企業(yè)沿線的土地優(yōu)先使用和開發(fā)權(quán)。通過制定這些政策能夠增強(qiáng)社會資本對于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的投融資積極度。
2.健全法律制度
海綿城市涉及水資源、水生態(tài)、污水處理、環(huán)境保護(hù)和市政建設(shè)等各個(gè)方面政府可以結(jié)合各個(gè)行業(yè)或部門分別制定相適應(yīng)的法律法規(guī)政策,真正做到依法治水。具體說來,可以強(qiáng)制規(guī)定城市綠地花園建設(shè)率、城市開發(fā)面積、城市污水排放量等指標(biāo),從法律法規(guī)的層面增強(qiáng)公眾對于海綿城市建設(shè)趨勢的必要性的了解。對于后期的運(yùn)營維護(hù),地方政府應(yīng)該出臺具體的強(qiáng)制性的法律規(guī)范和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施,促進(jìn)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目能夠科學(xué)有序、可持續(xù)地進(jìn)行。
政府運(yùn)用法律工具和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施強(qiáng)制監(jiān)管海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)考評和實(shí)施,能夠有效避免地方政府的面子工程和績效唯一的意識:另一方面也能夠提升了海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、合法性和正規(guī)性。
(二)經(jīng)營模式
海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)項(xiàng)目,可以根據(jù)實(shí)際情況,合理選用PPP、BOT,PFI等融資模式。采用“技術(shù)+資本”、總承包的方式按照“DBFO”(設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營)統(tǒng)籌組織實(shí)施海綿城市的建設(shè),建立有效的政府績效考核機(jī)制,按照績效考核的標(biāo)準(zhǔn)按效付費(fèi),對社會資本進(jìn)行監(jiān)督。
(1)政府授權(quán)城市管理局作為實(shí)施單位,按照法定程序選擇社會投資人,與政府制定機(jī)構(gòu)組建項(xiàng)目公司,雙方按照各自比例注冊項(xiàng)目公司,社會資本方控股。
(2)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)海綿城市建設(shè)的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)及運(yùn)營管理。項(xiàng)目公司同金融機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)施工單位、材料供應(yīng)商、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等簽訂相關(guān)合同,保障建設(shè)施工的順利推進(jìn)。與此同時(shí),政府可以按照績效標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目公司進(jìn)行考核,按照績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)。
(3)在運(yùn)營期間項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)保障海綿城市設(shè)備設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn),依照項(xiàng)目協(xié)議取得合理收入。同時(shí)政府按照績效標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目公司進(jìn)行考核,按照績效考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)。
(4)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營期滿后將所有資產(chǎn)進(jìn)行移交,由政府方指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行接收,按照移交標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行性能測試并移交。
(三)項(xiàng)目效益
1.社會效益
在社會效益上,實(shí)行海綿城市有助于降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。首先,建設(shè)海綿城市,有利于提高居民居住地的生活狀況,提升土地和房屋等不動(dòng)資產(chǎn)的價(jià)值。其次,海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并提供了更多的就業(yè)崗位,使民眾的生活得到了一定的改善。另外,海綿城市的建設(shè)有利于改善城市的生態(tài)系統(tǒng)、城市景觀以及空氣質(zhì)量等。最后,營造良好生態(tài),有利于提升城市整體生態(tài)環(huán)境面貌。
2.環(huán)境效益
提高雨水控制和資源利用水平,增加地下水補(bǔ)給實(shí)施海綿城市建設(shè)項(xiàng)目,可以通過“滲滯為主、蓄排結(jié)合、凈用相輔”的雨水綜合利用技術(shù),削減雨水徑流峰值、增加地下水補(bǔ)給,同時(shí)降低城市的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn),有利于增強(qiáng)人們對雨水的控制能力。
3.經(jīng)濟(jì)效益
(1)減緩城市洪澇損失
建設(shè)海綿城市可以降低將因城市水澇造成的經(jīng)濟(jì)損失。轉(zhuǎn)被動(dòng)的預(yù)防雨水為主動(dòng)的控制和利用雨水。在安全的前提下,盡可能多的保留雨水,實(shí)現(xiàn)延遲洪澇發(fā)生、緩解城市的雨水危機(jī),減少因城市洪水而造成的損失。
(2)提高土地價(jià)值
海綿城市工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施,將生物滯留等技術(shù)融入景觀設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)建筑主體與附屬設(shè)施的綜合設(shè)計(jì)。實(shí)施后,明顯降低城市內(nèi)澇發(fā)生頻率及可能性,改善了該城區(qū)的整體環(huán)境和居民的生活環(huán)境,還會給周邊居民的身心健康帶來好處。良好的生活環(huán)境會帶動(dòng)海綿城市試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)土地價(jià)值,同時(shí)在其周邊的土地價(jià)值也會受其影響而節(jié)節(jié)攀升。
五、結(jié)論
海綿城市建設(shè)工程是我國城市生態(tài)與文明建設(shè)工程在推進(jìn)城市管理過程中的一個(gè)具體表現(xiàn),也是有效解決當(dāng)前我國城市降雨問題以及實(shí)現(xiàn)城市水資源生態(tài)健康可持續(xù)發(fā)展的需要。但是,我國目前的海綿城市在建設(shè)與發(fā)展中仍然存在融資途徑單一,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低,收益率不高等問題。各級政府的有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)通過研究制定相應(yīng)的制度,鼓勵(lì)社會各界對于資本的積極投入,積極向廣大群眾宣傳推進(jìn)海綿城市項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)勢與益處,推行各種投資優(yōu)惠、稅收等優(yōu)惠政策,來有效地保證和促進(jìn)推動(dòng)海綿城市項(xiàng)目的大力建設(shè)和穩(wěn)定且健康可持續(xù)地發(fā)展。
[參考文獻(xiàn)]
[1]李永森,嚴(yán)慧敏.海綿城市建設(shè)項(xiàng)目融資模式選擇研究_李永森[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2018:53-57.
[2]嚴(yán)慧敏.海綿城市建設(shè)項(xiàng)目融資模式評價(jià)研究[D].安徽建筑大學(xué),2018.
[3]張恒,鄭兵云.PPP模式下海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市投融資問題及改進(jìn)路徑研究[J].長春大學(xué)學(xué)報(bào),2019,29(07):14-19.
[4]笪可寧,紀(jì)瑩,張仕祺.海綿城市建設(shè)的PPP融資模式應(yīng)用對策研究[J].沈陽建筑大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2016,18(04):364-368.
[5]胡希冀.承德市海綿城市建設(shè)預(yù)期效益分析[J].四川水泥,2018(10):264.