【摘要】由于目前公共危機事件的發(fā)生大部分呈現(xiàn)出跨區(qū)域性的特點，因此，關(guān)于地方政府間合作治理的研究成為解決跨區(qū)域公共危機事件的重要議題。文章通過分析地方政府在應(yīng)對跨區(qū)域公共危機事件中的合作現(xiàn)狀，揭示地方政府在合作治理跨區(qū)域公共危機的現(xiàn)實困境，以此為基礎(chǔ)提出能夠保證地方政府有序合作的利益協(xié)調(diào)機制、合作契約機制以及信息公開共享機制，從而擺脫地方政府在跨區(qū)域公共危機治理中的合作困境。

【關(guān)鍵詞】 ?跨區(qū)域;地方政府;合作治理;公共危機

一、引言

在處理跨區(qū)域公共危機事件過程中地方政府的合作治理至關(guān)重要。國內(nèi)當前地方政府應(yīng)對跨區(qū)域公共危機的合作機制尚未成熟，地方政府之間仍然存在間隙阻礙著府際之間的相互合作。在理論界盡管關(guān)于公共危機治理研究著述頗豐，但大部分注重于區(qū)域性的應(yīng)急聯(lián)動機制研究，關(guān)于跨區(qū)域公共危機地方政府合作機制的理論研究并不多。筆者認為通過對地方政府跨區(qū)域合作治理的具體困境進行分析，總結(jié)已有的合作治理的經(jīng)驗，從而提出完善地方政府間建立長期有效合作機制的建議，為改善當前地方政府合作治理現(xiàn)狀和地方政府間關(guān)系具有重要的實踐意義。

二、跨區(qū)域公共事件治理中地方政府合作現(xiàn)狀

2003年非典爆發(fā)之后，我國著手建立了較為完善的危機管理體系，并制定了以“一案”三制為基礎(chǔ)的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》;2018年通過設(shè)立了應(yīng)急安全部，在衛(wèi)健委負責公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)上加強了各類突發(fā)衛(wèi)生事件的協(xié)調(diào)應(yīng)對。但國內(nèi)跨區(qū)域公共危機事件的合作治理模式起步較晚，地方政府的合作治理還是主要是通過簽訂相關(guān)文件的方式來完成。自2002年起，國內(nèi)各級地方政府為應(yīng)對可能發(fā)生的公共事件開始著手擬定公共危機事件應(yīng)急預(yù)案，但其制定的預(yù)案通常只考慮到本地區(qū)的情況，很少會涉及毗鄰地區(qū)的問題。因此，一旦公共危機事件發(fā)生范圍超過一個行政區(qū)，地方政府在這個時候就算采取制定好的應(yīng)急預(yù)案對公共危機事件進行治理，治理成效難以達到令人滿意的程度。

三、跨區(qū)域公共事件治理中地方政府合作的困境分析

（一）利益分配困難

地方政府合作治理中存在的最核心問題是利益問題以及治理成本分攤的問題。在分權(quán)讓利改革后，通過下放權(quán)力以及分稅制刺激了地方經(jīng)濟的高速發(fā)展，使得地方政府具有一定的財政自主權(quán)，并且設(shè)立考核地方經(jīng)濟的發(fā)展狀況以及生產(chǎn)總值等政績指標，促使地方政府將經(jīng)濟增長放在地方發(fā)展的首位，但隨之而來也出現(xiàn)越來越多地方政府之間的非理性競爭，進而使得地方政府間關(guān)系更偏向于對立面。在這樣的橫向府際關(guān)系下，地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共危機事件上很難發(fā)揮政府協(xié)作的職能從而導(dǎo)致事態(tài)的進一步惡化。

（二）協(xié)調(diào)困難

協(xié)調(diào)困難具體來說包括兩方面：一是我國長期在條塊管理體制的缺陷。各地方政府擁有很大的行政權(quán)力并掌握著大部分的行政資源，在自己的行政區(qū)域內(nèi)各自為政，使得各地方政府間產(chǎn)生了行政壁壘，大部分的財政資源只為本地區(qū)提供公共物品和服務(wù)，而且地方政府通過區(qū)域來解決跨區(qū)域公共危機事件過程中，因為沒有來自縱向上的壓力，自身公共危機治理的自主性又不高，致使地方政府跨區(qū)域合作沒有得到深化。二是地方政府對于跨區(qū)域公共危機事件風險缺乏認知以及信息共享的缺失。部分政府官員在面對公共事件時常常抱以消極的態(tài)度，封閉隱瞞真相導(dǎo)致突發(fā)事件事態(tài)升級。

（三）監(jiān)督制約困難

地方政府在合作治理跨區(qū)域公共危機過程中，合作雙方之間不存在權(quán)力的隸屬關(guān)系而是處于相互平等的地位，雙方為應(yīng)對危機事件簽訂的合作協(xié)議通常缺少監(jiān)督制約以及法律保障，從而很難保證合作治理的長期運作。國內(nèi)在地方政府在跨區(qū)域協(xié)作過程為解決其中的一系列的困境已經(jīng)制定了相當多的政策文件和規(guī)劃。然而，已有的政策文件和工具對地方政府間協(xié)作只有指導(dǎo)作用并沒有強制的法律約束，針對地方政府間關(guān)系的監(jiān)管制度也是制度體系的缺失。由于沒有相關(guān)的條例約束和懲罰措施地方政府的惡性競爭沒有得到控制，或是因為過高的監(jiān)督成本而放棄執(zhí)行，最終社會公眾利益收到損失。

四、完善跨區(qū)域公共事件治理中地方政府合作機制的建議

（一）利益協(xié)調(diào)機制

通過設(shè)立公開的協(xié)商談判機構(gòu)，各地方政府要找到各自利益的平衡點，通過長時間的談判對成本分攤的達成共識，在成立協(xié)商談判機構(gòu)時必須保證各地方政府代表能夠公平的表達自己的利益訴求，由上級政府擔任協(xié)調(diào)者，確保談判的權(quán)威性以及制定清晰的規(guī)章制度和議事流程。其次，為制定公平的利益分配規(guī)則，確立多元化的協(xié)商主體包括中央政府、相關(guān)職能部門、直接利益相關(guān)的地方政府以及利益相關(guān)的公眾等。地方政府在合作應(yīng)對公共危機過程中各治理主體都應(yīng)承擔合作成本，但合作成本不能平均分攤，應(yīng)該按照治理主體在應(yīng)對公共危機中自身收益的比例多少進行差額分攤，這樣地方政府利益分配的公平性得到了保證，也激勵了地方政府的合作治理的積極性。

（二）合作契約機制

地方政府通過簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議或其他契約文件的方式實現(xiàn)對跨區(qū)域公共危機的合作治理，如《東北四省區(qū)應(yīng)急管理合作協(xié)議》《粵港澳突發(fā)公共事件應(yīng)急合作協(xié)定》《江、浙、滬傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》等。但若想要保證地方政府能夠長期履行簽訂的合作協(xié)議并不出現(xiàn)違反合作的行為，建構(gòu)合作契約機制是解決這類問題的有效實踐路徑。主要包含兩個方面內(nèi)容，一是倡導(dǎo)合作治理的觀念，通過列舉一些成功的合作治理的案例，發(fā)揮標桿效應(yīng)使地方政府能夠清楚了解到合作治理在治理效率、治理效應(yīng)以及治理成本上帶來的正面作用。二是在政府績效考核方面推陳出新，以倡導(dǎo)整體利益為價值導(dǎo)向，以多元績效考核為主，減少固有的單一考核方式，為促成地方政府合作治理做好鋪墊。任何一方做出違反承諾的行為需付違約成本，并且所付的違約成本必須比違約者所獲得的利益高。

（三）公共事件信息公開共享機制

在構(gòu)建信息公開共享機制必須包括兩個方面：一是設(shè)立公共事件信息共享平臺。現(xiàn)如今網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，通過互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立突發(fā)事件信息共享平臺可以有效避免傳統(tǒng)的信息割據(jù)，并且公共事件信息共享平臺應(yīng)包含信息共享、信息收集、信息整合、信息檢索、等重要功能，為各治理主體提供及時精準的信息。二是建立統(tǒng)一的公共危機信息發(fā)布機構(gòu)，將公共事件的完整信息進行公開，確保社會公眾的知情權(quán)，預(yù)防以訛傳訛的現(xiàn)象，更能夠有效防止地方政府封鎖信息的現(xiàn)象。并且各地地方政府可以利用該機構(gòu)實現(xiàn)對關(guān)鍵信息和事態(tài)發(fā)展的進行實時更新，使得各治理主體以及社會公民能夠得到及時、精確的信息。

參考文獻

1.張超 2018《國內(nèi)府際關(guān)系研究綜述》，《法制與社會》第1期

2.喬德中，任維德 ?2013 《省際關(guān)系協(xié)調(diào)的交往觀照：基于馬克思交往方法視閾》，《理論研究》第3期。

3. 楊龍，鄭春勇 2011 《地方合作在區(qū)域性公共衛(wèi)生危機處理中的作用》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版） 第64期。

作者簡介：

黃捷，1994.11.5 ，男，漢族，上海工程技術(shù)大學管理學院行政管理專業(yè) 碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。

基金項目：2020年上海工程技術(shù)大學研究生科研創(chuàng)新項目--超大城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同供給機制研究（20KY0372）