王璐瑾

摘要：最高人民法院于2019年12月召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議解釋》）?！缎姓f(xié)議解釋》明確了一直困擾著實(shí)務(wù)屆的相關(guān)問(wèn)題，如行政協(xié)議的定義和范圍、行政協(xié)議的訴訟主體資格、關(guān)于優(yōu)益權(quán)行為的合法性審查等具有實(shí)際意義的內(nèi)容。這其中一個(gè)重要方面內(nèi)容再次在實(shí)證法層面定義了行政協(xié)議，增加列舉行政協(xié)議類別，并保留兜底條款。本文將從法規(guī)范、法理論、法實(shí)踐三個(gè)方面論述行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;判斷標(biāo)準(zhǔn);行政合同

一、行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)之法規(guī)范

自2014年《行政訴訟法》的修訂至2019年《行政協(xié)議解釋》的發(fā)布，對(duì)行政協(xié)議的定義，在法規(guī)范上歷經(jīng)了三次變化。

1.2014年《行政訴訟法》的修訂

2014年《行政訴訟法》的修訂，行政訴訟的受案范圍中首次出現(xiàn)行政協(xié)議，即“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”行政相對(duì)人可以提起行政訴訟。此次修訂僅是將行政協(xié)議納入受案范圍，但是僅列舉了兩類行政協(xié)議，未明確定義行政協(xié)議的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)。

2.2015年《適用若干解釋》的通過(guò)

2015年4月通過(guò)《關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱《適用若干解釋》），對(duì)行政協(xié)議的定義彌補(bǔ)了《行政訴訟法》的缺陷，并明確了五個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。一是主體要素，即行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方主體。二是目的要素，即行政協(xié)議的目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或保全公共利益。三是職責(zé)要素，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于雙方主體簽訂的協(xié)議內(nèi)容是有相應(yīng)的法定職責(zé)的。四是意思要素，行政主體與行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議必須經(jīng)過(guò)協(xié)商，意思表示一致。五是內(nèi)容要素，即雙方主體簽訂的協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有行政法意義上的權(quán)利與義務(wù)。

3.2019年《行政協(xié)議解釋》的發(fā)布

根據(jù)最新《行政協(xié)議解釋》，行政協(xié)議包括主體、內(nèi)容、目的、意思四方面要素。此次對(duì)行政協(xié)議的描述，能看出來(lái)有兩點(diǎn)顯著的變化：一是目的要素發(fā)生變化，“公共利益或者行政管理目標(biāo)”變?yōu)椤靶姓芾砘蛘吖卜?wù)目標(biāo)”，從“公共利益”向“公共服務(wù)”轉(zhuǎn)變，更加明確行政協(xié)議的定位，不僅僅是為了誰(shuí)的利益，而是為大眾服務(wù)，營(yíng)造服務(wù)型政府。二是職責(zé)要素發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。刪除了“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”，這一舉動(dòng)使得行政協(xié)議的內(nèi)涵更加科學(xué)。

二、行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)法理論

我國(guó)學(xué)者們對(duì)行政協(xié)議的定義沒(méi)有本質(zhì)分歧，但關(guān)于行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)學(xué)者卻有不同的見(jiàn)解，比如說(shuō)陳無(wú)風(fēng)對(duì)行政協(xié)議的判定標(biāo)準(zhǔn)持“行政主體”單一標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)張解釋觀點(diǎn);在2015年《適用若干解釋》發(fā)布后，于立深教授表達(dá)出公權(quán)力在判斷行政協(xié)議時(shí)的重要作用;余凌云教授認(rèn)為“主體說(shuō)”、“目的說(shuō)”等形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，判斷一個(gè)協(xié)議是否屬于行政協(xié)議究其根本要看其是否具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。接下來(lái)從“主體說(shuō)”、“目的說(shuō)”、“法律關(guān)系說(shuō)”等觀點(diǎn)著手討論。

1. “主體說(shuō)”

我國(guó)不少學(xué)者提出“主體說(shuō)”是受法國(guó)行政契約理論啟發(fā)的，行政契約理強(qiáng)調(diào)公共利益和行政主體的特權(quán)，認(rèn)為協(xié)議雙方之中有一方是行政主體是判斷行政協(xié)議的單一標(biāo)準(zhǔn)。主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)更加強(qiáng)調(diào)行政主體在行政協(xié)議中的特權(quán)地位。對(duì)于單一“主體說(shuō)”，有許多民法學(xué)者對(duì)此進(jìn)行批判，認(rèn)為“主體說(shuō)”會(huì)使得行政協(xié)議在原有范圍內(nèi)擴(kuò)大，甚至將民事合同誤認(rèn)為行政協(xié)議，導(dǎo)致學(xué)科研究混雜。

2. “目的說(shuō)”

“目的說(shuō)”認(rèn)為判斷行政協(xié)議的重要標(biāo)準(zhǔn)在于達(dá)到行政管理目標(biāo)或者公共利益的目的。公共利益的實(shí)現(xiàn)也是判斷民事合同與行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)，即行政協(xié)議的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益;民事合同的目的在于私權(quán)利主體之間協(xié)商一致，達(dá)成協(xié)議，是平等主體之間為了各自的利益，而非公共利益，處于平等地位達(dá)成的意思一致。我國(guó)需對(duì)行政法學(xué)者在定義行政協(xié)議時(shí)都以目的說(shuō)為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、維護(hù)公共利益。

3. “法律關(guān)系說(shuō)”

持“法律關(guān)系說(shuō)”觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為，協(xié)議所確定的法律關(guān)系中是否包含行政法上的權(quán)利和義務(wù)是判斷行政協(xié)議的最重要標(biāo)準(zhǔn)，即必須具有行政法屬性，主體要素和目的要素相對(duì)流于形式，沒(méi)有涉及行政協(xié)議的本質(zhì)特征。許多學(xué)者認(rèn)為判斷行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)綜合考慮協(xié)議的主體要素和內(nèi)容要素，如最高院行政庭法官楊科雄以《適用若干解釋》中行政協(xié)議的內(nèi)涵為出發(fā)點(diǎn)，提出了區(qū)分民事合同與行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)為主體與內(nèi)容雙重標(biāo)準(zhǔn)，從主體和內(nèi)容兩方面結(jié)合判斷協(xié)議屬性更為客觀準(zhǔn)確。

4.判斷標(biāo)準(zhǔn)理論的發(fā)展

除了以上主體、目的、法律關(guān)系等單一標(biāo)準(zhǔn)外，還很多學(xué)者堅(jiān)持綜合判斷的標(biāo)準(zhǔn)，如楊科雄的“主體說(shuō)”加“法律關(guān)系說(shuō)”、蔡小雪的“主體說(shuō)”加“目的說(shuō)”。縱觀以上行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說(shuō)，主體說(shuō)和目的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)的觀點(diǎn)較為接近，與法律關(guān)系說(shuō)的不同之處在于，主體說(shuō)與目的說(shuō)更加強(qiáng)調(diào)行政主體的特權(quán)地位，與行政相對(duì)人的被動(dòng)地位形成鮮明對(duì)比，而法律關(guān)系說(shuō)則更強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)議內(nèi)容判斷協(xié)議中是否存在行政法律關(guān)系和行政職權(quán)，進(jìn)而確定是否為行政協(xié)議。

我國(guó)學(xué)界對(duì)行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)這一問(wèn)題的研究的發(fā)展更加結(jié)合司法實(shí)踐，理論再豐富，如果無(wú)法付諸實(shí)踐都是沒(méi)有價(jià)值的。且隨著新的《行政協(xié)議解釋》的出臺(tái)，將“公共利益”改為“公共服務(wù)”、刪除“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”這兩個(gè)變化值得我們繼續(xù)深入探討。

三、行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)法實(shí)踐

2019年12月最高人民法院出臺(tái)最新《行政協(xié)議解釋》的同時(shí)還發(fā)布了10個(gè)行政協(xié)議解釋參考案例。接下來(lái)本文將以最高院公布的典型案例大英縣永佳紙業(yè)訴四川省大英縣人民政府不履行行政協(xié)議案進(jìn)而討論行政協(xié)議在現(xiàn)實(shí)法實(shí)踐中該如何判定。

1. 案件基本案情

大英縣出臺(tái)《會(huì)議紀(jì)要》決定對(duì)永佳公司進(jìn)行關(guān)停征收，并安排回馬鎮(zhèn)政府與永佳公司簽訂了《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》，永佳公司關(guān)停退出造紙行業(yè)，回馬鎮(zhèn)政府受讓永佳公司資產(chǎn)并支付對(duì)價(jià)。協(xié)議簽訂后，永佳公司依約定履行了大部分義務(wù)，回馬鎮(zhèn)政府接受了永佳公司的廠房等資產(chǎn)后，支付了永佳公司補(bǔ)償金322.4萬(wàn)元，之后經(jīng)多次催收未再履行后續(xù)付款義務(wù)。永佳公司認(rèn)為其與回馬鎮(zhèn)政府簽訂的《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》系合法有效的行政合同，大英縣政府、回馬鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)按約定履行付款義務(wù)。請(qǐng)求大英縣政府、回馬鎮(zhèn)政府支付永佳公司支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)人民幣894.6萬(wàn)元及相應(yīng)利息。

2. 裁判結(jié)果

本案一審、二審法院均認(rèn)為該協(xié)議合法有效。經(jīng)再審，最高院認(rèn)為，界定行政協(xié)議應(yīng)分別從主體、目的、內(nèi)容、意思等四個(gè)方面要素出發(fā)。在此基礎(chǔ)上，行政協(xié)議的識(shí)別哈可以從形式與實(shí)質(zhì)兩標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：首先形式標(biāo)準(zhǔn)，即是否發(fā)生于履職的行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的協(xié)商一致;二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即該協(xié)議是否具有行政法上的權(quán)利和義務(wù)，且該權(quán)利義務(wù)是否與行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)相關(guān);目的是否為公共利益和行政管理目標(biāo);在該協(xié)議的簽訂和履行過(guò)程中行政機(jī)關(guān)是否有優(yōu)益權(quán)。本案中《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》主體是鎮(zhèn)政府與永佳公司，目的是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境等公共利益，符合行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)。

3. 關(guān)于此案件對(duì)行政協(xié)議判斷的分析

經(jīng)永佳公司申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院?jīng)審理發(fā)現(xiàn)該《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》符合行政協(xié)議的要素和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)最高人民法院給出的裁判理由，本文接下來(lái)也將從主體、目的、內(nèi)容、意思四方面要素結(jié)合本案進(jìn)行分析。

首先，在主體方面。《行政協(xié)議解釋》中對(duì)行政協(xié)議的定義是介于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的，本案中法院認(rèn)為行政協(xié)議必然不能發(fā)生在私權(quán)利主體之間，兩種描述相一致。大英縣政府是享有行政優(yōu)益權(quán)的行政機(jī)關(guān)，永佳公司是行政相對(duì)人，符合行政協(xié)議的主體標(biāo)準(zhǔn)。其次，在目的方面。案件經(jīng)最高院審理結(jié)束的時(shí)間為2017年12月，因此根據(jù)當(dāng)時(shí)《使用若干解釋》認(rèn)為行政協(xié)議的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo);但是這個(gè)案件被最高院作為參考案例公布，證明不僅符合公共利益或者行政管理目標(biāo)，也符合2019《行政協(xié)議解釋》的“行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)”。本案中的協(xié)議其目的是通過(guò)受讓永佳公司資產(chǎn)，并讓其退出該行業(yè)。以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的行政管理目標(biāo)，維護(hù)公共利益。再次，在內(nèi)容方面?！靶姓ㄉ系臋?quán)利義務(wù)內(nèi)容”行政主體的權(quán)力以及行政相對(duì)人的權(quán)利。本案的行政協(xié)議內(nèi)容即永佳公司關(guān)閉造紙廠，大英縣政府支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)，具備行政法上的權(quán)利和義務(wù)。最后，在意思方面。主要表現(xiàn)為“協(xié)商一致”，本案中《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》必須大英縣政府和永佳公司雙方有共同的意思表示才能達(dá)成，且雙方當(dāng)事人皆具有獨(dú)立的法律人格，因此案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議。

另外，值得注意的是在裁判文書(shū)網(wǎng)搜索到2017年最高院發(fā)布的這個(gè)案件的判決書(shū)，其中裁判理由除了以上四個(gè)方面，還包括職責(zé)要素，而2019年12月發(fā)布的參考案例中關(guān)于這一案件的裁判結(jié)果將職責(zé)要素刪掉。在原案件的再審裁定書(shū)中寫道“職責(zé)要素是指行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議必須是行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的一種方式?！辈⒅赋觯骸皬乃鸬淖饔每?，是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)為本質(zhì)要素，只要符合該要素，所涉協(xié)議即為行政協(xié)議”。但是2019年新發(fā)布的《行政協(xié)議解釋》中對(duì)行政協(xié)議的定義把“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”刪掉，在原案例的裁判理由中將職責(zé)要素刪掉？因?yàn)椴辉凇胺ǘ氊?zé)范圍內(nèi)”簽訂的協(xié)議，但是與行使職權(quán)相關(guān)的，仍然是行政協(xié)議，不過(guò)是無(wú)效的行政協(xié)議罷了。因此《行政協(xié)議解釋》中將“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”刪掉對(duì)行政協(xié)議的內(nèi)涵規(guī)定更加科學(xué)合理，利于法院判斷行政協(xié)議，為無(wú)效的行政協(xié)議行為也敞開(kāi)訴訟之門。

結(jié)語(yǔ)

行政協(xié)議相關(guān)的制度從產(chǎn)生到發(fā)展不斷地在完善，2019 《行政協(xié)議解釋》的發(fā)布，使得我國(guó)行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)在法律層面上更加規(guī)范和科學(xué)。當(dāng)然，與此同時(shí)法學(xué)界對(duì)行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)產(chǎn)生新一輪的探討，行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)只能從司法實(shí)務(wù)中總結(jié)出來(lái)，學(xué)者們探討時(shí)也要結(jié)合司法實(shí)踐，不能空有理論。

參考文獻(xiàn)：

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西北政法大學(xué)