邱宇

摘要：伴隨著2015年《立法法》的修改，設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)有了法律依據(jù)。設(shè)區(qū)的市依法行使立法權(quán)是一個(gè)新事物，其具有實(shí)踐時(shí)間較短、可供借鑒和參考的有益經(jīng)驗(yàn)不足的特征，這在一定程度上決定著設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)必然會面臨許多方面的困境和難題。設(shè)區(qū)的市需要從立法人員、立法內(nèi)容、立法體制、立法利益平衡和立法監(jiān)督五個(gè)方面著手完善，才能使設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使迎來新的出路。

關(guān)鍵詞：立法法 地方立法權(quán) 設(shè)區(qū)的市 治理體系 治理能力

一、問題的引出

在《立法法》修改以前，就地方立法權(quán)來說，只有省、自治區(qū)、直轄市、“較大的市”的人民代表大會及其常務(wù)委員會才依法享有地方立法權(quán)。出于地方立法實(shí)際需要的考慮，地方人民代表大會及其常務(wù)委員會對地方立法權(quán)擴(kuò)容的需求越來越強(qiáng)烈。作為對地方立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)，伴隨著2015年《立法法》的修改，地方立法權(quán)進(jìn)行了擴(kuò)容，所有的設(shè)區(qū)的市都成為了地方立法權(quán)的立法主體[ ]。但是截至2020年，修改后的《立法法》已經(jīng)運(yùn)行了五年有余，我們不難發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市在實(shí)際行使地方立法權(quán)時(shí)仍然存在著許多不盡如人意的地方。

二、設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)存在的不足

（一）立法主體：立法人員的數(shù)量與質(zhì)量不足

修改后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)只有短短五年的時(shí)間，設(shè)區(qū)的市實(shí)際行使地方立法權(quán)的時(shí)間尚不足五年。在如此短暫的五年里，設(shè)區(qū)的市還沒有充分吸收和培養(yǎng)出足夠數(shù)量和質(zhì)量的立法人員。然而，立法活動(dòng)具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性和操作性，立法人員的數(shù)量和質(zhì)量在很大程度上決定著立法的數(shù)量和質(zhì)量，沒有充足和高質(zhì)量的立法人員是很難實(shí)現(xiàn)精細(xì)化立法的，同時(shí)也是很難保證立法數(shù)量和質(zhì)量的。

（二）立法內(nèi)容：立法的創(chuàng)新性和針對性不足

在立法過程中，設(shè)區(qū)的市所立之法在很大程度上是在對上位法進(jìn)行自由裁量方面的細(xì)化，重復(fù)立法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，立法缺乏創(chuàng)新性和針對性，不能很好地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，也不能很好地解決實(shí)際問題。設(shè)區(qū)的市依法可在事項(xiàng)范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)，事項(xiàng)范圍既是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使的邊界也本應(yīng)是設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的亮點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)[ ]。然而，就目前的情況來看，設(shè)區(qū)的市并沒有深入探究城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的制度價(jià)值和立法空間，這也是導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市不能有效行使地方立法權(quán)的根本原因。

（三）立法體制：未充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用

設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會依法行使地方立法權(quán)，需要制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，統(tǒng)籌全年的立法工作，在立項(xiàng)、起草、審議、修改和表決等各個(gè)立法環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。就目前的地方立法實(shí)踐來看，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會并沒有在地方立法過程中發(fā)揮出應(yīng)有的主導(dǎo)作用，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會主導(dǎo)作用的缺位，必然會對地方立法權(quán)的行使產(chǎn)生不利的影響。

（四）立法利益平衡：存在利益部門化和地方保護(hù)主義現(xiàn)象

新《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的初衷在很大程度上是為了推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和全面深化改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治國家建設(shè)[ ]。設(shè)區(qū)的市依法、合理地行使地方立法權(quán)，在很大概率上是能夠貼合新《立法法》初衷的，然而在實(shí)際行使地方立法權(quán)的過程中，設(shè)區(qū)的市卻背離了初衷，將原本服務(wù)于國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和全面深化改革的地方立法異化為保護(hù)部門利益和地方保護(hù)主義的法律，從而使部門利益和地方保護(hù)主義合法化。這將在很大程度上危害設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的生存土壤，破壞設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的合法性和公信力。

（五）立法監(jiān)督：缺乏有效的地方立法監(jiān)督機(jī)制

設(shè)區(qū)的市沒有建立起有效的地方立法監(jiān)督機(jī)制，在設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定完地方性法規(guī)后，未能及時(shí)組織立法后評估工作，從而導(dǎo)致立法規(guī)范與實(shí)際生活存在很大的偏差，不能切實(shí)保障地方性法規(guī)的科學(xué)性和合理性。

三、設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)可行的進(jìn)路

（一）立法人員：提高立法人員的數(shù)量和質(zhì)量

為了適應(yīng)地方立法權(quán)科學(xué)、有效行使的實(shí)際需要，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會非常有必要設(shè)立專門的立法委員會，由立法委員會牽頭負(fù)責(zé)地方立法的主要工作。與此同時(shí)，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會要配備專門的立法人員，合理擴(kuò)大立法人員的規(guī)模，明確立法人員的職責(zé)和職能，并將立法人員的待遇納入政府財(cái)政預(yù)算。這將在很大程度上提升設(shè)區(qū)的市的立法能力和立法水平，進(jìn)而提高地方立法的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）立法內(nèi)容：在事項(xiàng)范圍內(nèi)創(chuàng)新性、針對性立法

城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面與社會治理緊密結(jié)合，很能體現(xiàn)國家的治理體系和治理能力。每個(gè)城市的自然環(huán)境、風(fēng)土人情以及經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展程度各不相同，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時(shí)需結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡赜蛱卣骱偷胤教厣?，在事?xiàng)范圍內(nèi)制定出創(chuàng)新程度高且針對性強(qiáng)的地方性法規(guī)[ ]。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，每個(gè)城市都有各自不同的生態(tài)環(huán)境，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，國家越來越強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的作用，公民也越來越重視生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。相較于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法在設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的過程中具有相當(dāng)廣闊的制度架構(gòu)空間，能夠很好地體現(xiàn)地方立法的創(chuàng)新性和針對性。設(shè)區(qū)的市需要集中立法資源實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法突破，相信在不久的將來，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法必然將成為設(shè)區(qū)的市地方立法最重要、最核心的組成部分，也將是最具有制度價(jià)值的部分。

（三）立法體制：充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用

立法權(quán)是憲法賦予人民代表大會及其常務(wù)委員會的法定職責(zé)，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會需要加強(qiáng)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃工作，充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在立項(xiàng)、起草、審議、修改和表決等各個(gè)立法環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)作用。另外，人民代表大會由人大代表組成，改進(jìn)和完善立法的起草機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)人大代表的積極性，更好地發(fā)揮人大代表在地方立法中的作用也是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的應(yīng)有之義。當(dāng)設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在地方立法權(quán)的行使過程中切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用，設(shè)區(qū)的市的地方立法能力和質(zhì)量將有更大的突破。

（四）立法利益平衡：防范利益部門化和地方保護(hù)主義

設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)不是為了使地方利益合法化，因此在設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)時(shí)，必須堅(jiān)決杜絕利益部門化和地方保護(hù)主義。破除利益部門化和地方保護(hù)主義不僅體現(xiàn)出設(shè)區(qū)的市地方立法能力和水平，還將有利于樹立地方立法權(quán)威，提高地方立法的公信力，從而實(shí)現(xiàn)治理能力的提升。

（五）立法監(jiān)督：強(qiáng)化立法后評估

在設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)出臺地方性法規(guī)后，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化立法后評估工作。在立法后評估過程中，根據(jù)地方性法規(guī)必須符合憲法精神的原則，在每一項(xiàng)地方性法規(guī)出臺后的每年適時(shí)開展立法后評估，對適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)予以保留，對不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)予以修改和完善，同時(shí)強(qiáng)化地方性法規(guī)的解釋工作。與此同時(shí)，不斷加強(qiáng)對地方性法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作，從而確保設(shè)區(qū)的市制定的每一項(xiàng)地方性法規(guī)都符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，反映人民的意志并得到人民的擁護(hù)。

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沈陽師范大學(xué) 遼寧沈陽 110034