顧一帆 趙 宇

瀾湄流域的毒品犯罪是內(nèi)生安全隱患與外源危機(jī)共同作用的結(jié)果，流域禁毒執(zhí)法安全合作的成效與瀾湄命運(yùn)共同體的建設(shè)息息相關(guān)。其中，禁毒法律規(guī)范體系作為禁毒執(zhí)法安全合作的頂層設(shè)計(jì)，能將各方禁毒合作意思與共識(shí)以強(qiáng)制約束力的形式固定下來，保障合作有矩可循。而法律規(guī)范本身的滯后性與各國(guó)定罪量刑的輕重有別導(dǎo)致禁毒法律規(guī)范必然存在漏洞與缺陷，不利于抑制毒品犯罪的“洼地”效應(yīng)〔1〕本文所述犯罪“洼地”效應(yīng)是指犯罪的流動(dòng)趨勢(shì)，即A區(qū)域較周邊區(qū)域具備更為有利的犯罪條件時(shí)，會(huì)導(dǎo)致A區(qū)域的犯罪率上升，其他區(qū)域的犯罪率下降的局面。。瀾湄禁毒合作是國(guó)際性的合作，禁毒法規(guī)應(yīng)通盤考慮國(guó)際禁毒法的立法目的以及國(guó)內(nèi)禁毒法的現(xiàn)實(shí)需求，兼顧執(zhí)法合作和安全合作，按照預(yù)防為重，嚴(yán)在打擊，精于處置的功能定位，不斷完善禁毒執(zhí)法安全合作法律體系，達(dá)到最佳合作效果。

一、中國(guó)與瀾湄五國(guó)開展禁毒執(zhí)法安全合作的必要性

（一）周邊毒品滲透直接威脅中國(guó)安全

瀾湄流域毒品犯罪的態(tài)勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，中國(guó)與瀾湄五國(guó)山水相連。世界三大毒源地之一的“金三角”恰好位于瀾湄流域，周邊毒源地與國(guó)際販毒集團(tuán)的毒品滲透是近年來中國(guó)禁毒工作面臨的最大威脅。如表1所示，2015—2019年的五年間，雖然全國(guó)繳獲的主要毒品〔2〕這里的主要毒品指海洛因、冰毒片劑、冰毒晶體、氯胺酮等。數(shù)量逐年遞減，但其中源自“金三角”地區(qū)的毒品數(shù)量在繳獲總量中的占比卻呈上升趨勢(shì)，2019年繳獲的源自“金三角”地區(qū)的主要毒品數(shù)量占總量的八成以上，同比上漲5.5%。數(shù)據(jù)表明，較流域其他國(guó)家而言，中國(guó)對(duì)毒品的管控力相對(duì)較高，國(guó)內(nèi)毒品的產(chǎn)出量與流通量相對(duì)較低，國(guó)家打擊力度的差異創(chuàng)生了毒品犯罪的“洼地”現(xiàn)象。

表1 2015—2019年中國(guó)繳獲源自“金三角”主要毒品情況〔3〕數(shù)據(jù)來源：2015—2017年《中國(guó)禁毒報(bào)告》與2014—2019年《中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告》。

國(guó)（境）內(nèi)外販毒團(tuán)伙和個(gè)人相互勾結(jié)，境外國(guó)家政府對(duì)毒品犯罪監(jiān)管不力，走私毒品入境人員與流竄境外的毒販數(shù)量增多，通過暗網(wǎng)和境外轉(zhuǎn)寄等寄遞渠道進(jìn)行的販毒活動(dòng)突出，隱蔽性強(qiáng)、偵破難度大。中國(guó)西南邊境與緬甸、老撾和越南等國(guó)家接壤，云南省緊鄰“金三角”，毒販云集，是中國(guó)境外毒品流入的主要渠道?！?〕參見《2019年中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告》，載中國(guó)禁毒網(wǎng)，http://www.nncc626.com/2020-06/24/c_1210675813.htm。在周邊國(guó)家中，緬甸是流域毒品犯罪最猖獗的國(guó)家，〔5〕緬甸是繼阿富汗之后世界毒品第二大生產(chǎn)基地。緬北地區(qū)的販毒團(tuán)伙集團(tuán)化趨向明顯，往往與電信網(wǎng)絡(luò)犯罪交織，操縱中國(guó)境內(nèi)大部分海洛因消費(fèi)市場(chǎng)?！?〕參見《2018年中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告（全文）》，載中國(guó)禁毒網(wǎng)，http://www. nncc626.com/2019-06/17/c_1210161797.htm#10006-weixin-1-52626-6b3bffd01fdde4900130 bc5a2751b6d1。緬甸政府軍與“民地武”長(zhǎng)期以來分權(quán)而治，毒品走私是“民地武”存續(xù)并與政府軍抗衡的手段之一，毒品走私通常伴有非法販運(yùn)槍支彈藥，以武裝力量掩護(hù)毒品走私成為常態(tài)?！?〕參見戴永紅、周禹朋：《緬北局勢(shì)負(fù)向效應(yīng)外溢下中緬邊境治理研究》，載《民族學(xué)刊》2020年第6期，第86頁。老撾罌粟種植面積雖有所下降，但仍未打破總體的“高位”態(tài)勢(shì)，〔8〕參見《瀾滄江—湄公河合作發(fā)展報(bào)告（2020）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第77頁。替代種植計(jì)劃因缺少合作機(jī)制的保障而無法克服市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的弊端。此外，罌粟等傳統(tǒng)毒品的種植和生產(chǎn)雖得到有效控制，但新型合成毒品與新精神活性物質(zhì)開始泛濫，易制毒化學(xué)品跨境流失問題突出?！?〕參見吳婷芳、平宸靜、程力早：《合作形成合力 共治才能共贏——瀾湄流域毒品問題與瀾湄執(zhí)法中心禁毒工作》，載《現(xiàn)代世界警察》2020年第9期，第9頁。泰國(guó)噸量級(jí)的甲基苯丙胺走私屢禁不止。

（二）加強(qiáng)禁毒合作是瀾湄國(guó)家的共識(shí)

瀾湄流域的禁毒合作要以“執(zhí)法”為重點(diǎn)，壓縮流域毒品犯罪的生存空間，推進(jìn)毒品犯罪的源頭治理。同時(shí)，將“安全”作為治理核心貫穿始終，提高國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)管理能力，緩解社會(huì)矛盾，解決民生問題，保障毒品治理的基礎(chǔ)設(shè)施和后續(xù)投入。中國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)秉持“合作、創(chuàng)新、法治、共贏”理念，全面推動(dòng)與瀾湄五國(guó)執(zhí)法安全部門的交流合作，全力推進(jìn)禁毒領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，致力于構(gòu)建普遍安全的瀾湄共同體。

從高層互訪角度看，中國(guó)與老撾、緬甸、泰國(guó)、越南、柬埔寨等國(guó)家的執(zhí)法部門的高層始終保持著密切接觸，雙方歷任領(lǐng)導(dǎo)人定期進(jìn)行訪問會(huì)晤，推動(dòng)達(dá)成了禁毒領(lǐng)域的多項(xiàng)共識(shí)性聲明與宣言。從合作機(jī)制建設(shè)角度看，中國(guó)已經(jīng)與大部分國(guó)家建立了多層次的合作機(jī)制，合作機(jī)制形式豐富并呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的趨勢(shì)。從合作法律依據(jù)看，中國(guó)與各方簽署了禁毒合作諒解備忘錄等執(zhí)法合作類文件，也與部分國(guó)家簽訂了雙邊引渡條約服務(wù)于刑事司法合作。從具體合作進(jìn)程看，各國(guó)禁毒部門開展替代種植項(xiàng)目、遙感監(jiān)測(cè)、聯(lián)合掃毒專項(xiàng)巡邏、執(zhí)法合作能力建設(shè)與交流培訓(xùn)等務(wù)實(shí)禁毒合作，效果顯著。在瀾湄合作機(jī)制下，中國(guó)主導(dǎo)建立了瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心，旨在維護(hù)自身與區(qū)域的安全穩(wěn)定，推動(dòng)各國(guó)共建瀾湄命運(yùn)共同體。瀾湄中心成立以來，各國(guó)以“專項(xiàng)行動(dòng)”為主導(dǎo)，廣泛開展禁毒執(zhí)法安全合作，如流域綜合執(zhí)法、替代種植項(xiàng)目以及聯(lián)合掃毒行動(dòng)等，有效遏制了大湄公河次區(qū)域毒品犯罪的蔓延態(tài)勢(shì)，成為流域各國(guó)禁毒合作的實(shí)踐平臺(tái)。

二、中國(guó)與瀾湄五國(guó)禁毒執(zhí)法安全合作的法律依據(jù)

（一）國(guó)際禁毒公約

國(guó)際禁毒法體系由《麻醉品單一公約》《精神藥物公約》和《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥品公約》三大國(guó)際禁毒公約構(gòu)成，是締約國(guó)禁毒合作的基本法律依據(jù)，中國(guó)與瀾湄五國(guó)均加入了上述公約。如表2所示，在列出的10項(xiàng)主要刑事犯罪的國(guó)際公約中，《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥品公約》的締約國(guó)數(shù)量居于首位。國(guó)際公約是締約國(guó)的協(xié)調(diào)意識(shí)的體現(xiàn)，締約國(guó)數(shù)量越多，各國(guó)的利益和訴求重疊范圍越大，表明國(guó)際公約規(guī)定的事項(xiàng)越受國(guó)際社會(huì)重視，該領(lǐng)域的犯罪研究越重要，故協(xié)力共治毒品犯罪是各國(guó)共識(shí)。

表2 部分刑事犯罪國(guó)際公約的簽約情況（單位：個(gè)）〔10〕數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)公約與宣言檢索系統(tǒng)，https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，2021年6月6日訪問。

《麻醉品單一公約》于1961年通過，1972年在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了修正、添補(bǔ)。該公約首次將種植天然麻醉原料（如大麻、古柯葉）的行為納入麻醉品管制的范疇，將非法種植、生產(chǎn)、制造、提煉等毒品產(chǎn)銷鏈上的所有行為規(guī)定為犯罪，〔11〕參見全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于我國(guó)加入《經(jīng)<修正一九六一年麻醉品單一公約的議定書>修正的一九六一年麻醉品單一公約》和《一九七一年精神藥物公約》的決定，載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1985年第19期，第677—681頁。擴(kuò)大了毒品犯罪的打擊面，推動(dòng)禁毒合作向毒源地前移。該公約還規(guī)定了締約國(guó)應(yīng)制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法、按管制局的要求定期報(bào)告國(guó)內(nèi)麻醉品產(chǎn)銷情況與條約實(shí)際履行情況的義務(wù)，為各國(guó)修改和完善有關(guān)毒品犯罪的國(guó)內(nèi)法提供參考，逐步落實(shí)禁毒合作的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)。該公約還提出了多元化的毒品犯罪治理途徑，既要加強(qiáng)禁毒宣傳、預(yù)防工作，也要做好打擊、教育和治療工作。

《精神藥物公約》于1971年通過，為締約國(guó)在管制精神藥物方面的執(zhí)法安全合作提供了國(guó)際法依據(jù)。該公約對(duì)苯丙胺等精神類藥物進(jìn)行嚴(yán)格的界定，并制定了濫用藥物的具體管制措施、違反公約的處罰。該公約要求各締約國(guó)依照本公約對(duì)國(guó)內(nèi)法有關(guān)精神類藥物的規(guī)定作出相應(yīng)的調(diào)整，禁止一切非法生產(chǎn)、使用、貿(mào)易精神類藥物的行為。此外，該公約還將非法生產(chǎn)、銷售精神藥物的行為規(guī)定為國(guó)際犯罪，各締約國(guó)有權(quán)對(duì)違反公約者行使普遍管轄權(quán)，或引渡或起訴，對(duì)締約國(guó)間的禁毒執(zhí)法安全合作起到推動(dòng)作用。該公約倡導(dǎo)各締約國(guó)與相關(guān)國(guó)際組織應(yīng)加強(qiáng)合作，并保障合作與文書傳送渠道的暢通，協(xié)力控制此類跨境違法犯罪。

《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥品公約》于1990年正式生效，有191個(gè)締約國(guó)，截至2021年4月6日，已經(jīng)有87個(gè)國(guó)家簽署了該公約，是目前相對(duì)全面系統(tǒng)的國(guó)際禁毒公約。該公約不僅重申了上述兩個(gè)公約對(duì)麻醉品與精神藥物的規(guī)定，還加強(qiáng)和補(bǔ)充了相關(guān)管制措施、控制下交付等偵查手段、毒品犯罪違法所得的沒收、國(guó)際刑事協(xié)助與合作、培訓(xùn)機(jī)制等內(nèi)容，〔12〕參見《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，載聯(lián)合國(guó)公約與宣言檢索系統(tǒng)， https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNODC-1988.shtml，2021年5月3日訪問。以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的非法販毒。該公約將非法持有的不作為行為規(guī)定為國(guó)際犯罪，為締約國(guó)國(guó)內(nèi)法的完善指明了方向，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)法關(guān)注毒品犯罪的不作為形式。

（二）聯(lián)合聲明

2011年10月，中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)以“湄公河慘案”為鑒，發(fā)表了四國(guó)《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱《2011聯(lián)合聲明》），強(qiáng)調(diào)了包括正式建立湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制、水上執(zhí)法部門之間建立直接聯(lián)絡(luò)窗口、盡快商簽《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》在內(nèi)的八項(xiàng)共識(shí)。為進(jìn)一步落實(shí)《2011聯(lián)合聲明》，為執(zhí)法部門提供可操作性的指示，2011年11月，四國(guó)發(fā)布了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱《部長(zhǎng)聲明》），在《2011聯(lián)合聲明》的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了禁毒等領(lǐng)域的專項(xiàng)合作，達(dá)成了設(shè)立四國(guó)聯(lián)巡指揮部、應(yīng)請(qǐng)求提供互利互助措施、盡快簽署《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)定》等十一項(xiàng)共識(shí)。2015年10月，四國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過了《關(guān)于加強(qiáng)湄公河流域綜合執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱《2015聯(lián)合聲明》），重申禁毒等重點(diǎn)合作領(lǐng)域，加強(qiáng)流域執(zhí)法安全合作機(jī)制建設(shè)、擴(kuò)大其影響力，使之升級(jí)為區(qū)域綜合執(zhí)法安全合作組織，確定部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制并建立瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心。

（三）禁毒合作諒解備忘錄

1993年，中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)同聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問題辦公室（UNODC）簽署的《大湄公河次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄》成為瀾湄國(guó)家禁毒合作的專門機(jī)制，標(biāo)志次區(qū)域國(guó)家就禁毒合作達(dá)成共識(shí)。在雙邊層面，中國(guó)分別與柬埔寨、越南、緬甸、老撾等國(guó)家簽署了禁毒合作諒解備忘錄。〔13〕參見《中華人民共和國(guó)政府和柬埔寨王國(guó)政府關(guān)于禁止非法販運(yùn)和濫用麻醉藥品、精神藥物和易制毒化學(xué)品的合作諒解備忘錄》《中華人民共和國(guó)政府和越南社會(huì)主義共和國(guó)政府關(guān)于加強(qiáng)禁毒合作的諒解備忘錄》《中華人民共和國(guó)政府和緬甸聯(lián)邦政府關(guān)于加強(qiáng)禁毒合作的諒解備忘錄》《中華人民共和國(guó)政府和老撾人民民主共和國(guó)政府關(guān)于加強(qiáng)禁毒合作的諒解備忘錄》，載外交部官網(wǎng)，http:// treaty.mfa.gov.cn/Treaty/web/list.jsp，2021年5月9日訪問。就主要內(nèi)容而言，雙方均表明就禁毒合作達(dá)成一致共識(shí)，遵照各自的國(guó)內(nèi)法與共同參加的國(guó)際條約，在一定的范圍開展禁毒合作。但在實(shí)際操作中這些共識(shí)缺乏可操作性，而諒解備忘錄的法律效力與表現(xiàn)出來的合作效果最終取決于它的法律性質(zhì)，因而目前關(guān)于備忘錄的法律性質(zhì)尚未有定論。判斷禁毒合作諒解備忘錄的法律性質(zhì)時(shí)，應(yīng)綜合考慮文書具體內(nèi)容的措辭、有關(guān)法律地位的明文規(guī)定、締結(jié)時(shí)的具體情形，以及制定者締結(jié)之后的行為等。

在推進(jìn)“一帶一路”倡議中，中國(guó)與171個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織簽署了205份合作文件，其中備忘錄形式的合作文件占47.8%以上，〔14〕參見《已同中國(guó)簽訂共建“一帶一路”合作文件的國(guó)家一覽》，載中國(guó)一帶一路網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm，2021年3月12日訪問。一些備忘錄明確說明該文書屬于不具有法律效力的非條約，如中國(guó)與波蘭的合作備忘錄第4條標(biāo)明“本諒解備忘錄不具有法律約束力”〔15〕參見李程呈：《論諒解備忘錄的法律性質(zhì)和法律效力》，載《紅河學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期，第149頁。，但上述四項(xiàng)禁毒合作備忘錄中未有關(guān)于文書性質(zhì)的表述。《維也納條約法公約》既未將備忘錄劃歸入條約的范疇，也未否認(rèn)其成為條約的可能性；〔16〕《維也納條約法公約》第2條第1款規(guī)定：“國(guó)家間所締結(jié)而以國(guó)際法為準(zhǔn)之國(guó)際書面協(xié)定，不論其載于一項(xiàng)單獨(dú)文書或兩項(xiàng)以上相互有關(guān)之文書內(nèi)，亦不論其特定名稱如何?！甭?lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)(International Law Commission of the United Nations)認(rèn)為，諒解備忘錄是一種特殊的名稱，受《維也納條約法公約》的約束；實(shí)踐中，“諒解備忘錄”出現(xiàn)的頻率甚至超過“條約”?！?7〕參見《國(guó)際法委員會(huì)年鑒》（1953），第二卷，第101頁。麥克奈爾認(rèn)為諒解備忘錄是國(guó)家間締結(jié)的非正式的法律協(xié)定?！?8〕See Arnold Duncan McNair, The Law of Treaties，Clarendon Press, 1961, p.10-20.這里的“非正式”是相較于條約制定程序的正式性而言的，諒解備忘錄因其簽訂、修改的便宜性而為更多國(guó)家所青睞，甚至將其作為條約使用。對(duì)于這種被當(dāng)作條約使用的、能夠產(chǎn)生法律約束力的實(shí)際效力的規(guī)則，法國(guó)學(xué)者弗朗西斯·斯奈德將之認(rèn)定為軟法?！?9〕See Francis Snyder, Soft Law and Institutional Practice in the European Community, Kluwer Academic Publishers, 1994,p.198．因此，禁毒合作諒解備忘錄是具有軟法性質(zhì)的國(guó)際文件，雖無法律強(qiáng)制效力，但也能對(duì)締約國(guó)產(chǎn)生一定的實(shí)際約束力。

三、瀾湄國(guó)家禁毒執(zhí)法安全合作的法律問題

（一）國(guó)際禁毒公約的權(quán)威性不足

無論在國(guó)家責(zé)任內(nèi)容還是調(diào)整方式上，國(guó)際禁毒公約都欠缺權(quán)威性。任何國(guó)家都希望通過締結(jié)國(guó)際公約獲得更多的權(quán)利，而不是因締約受到更多限制，或是受其他霸權(quán)國(guó)家意志的左右。《維也納條約法公約》規(guī)定了“條約必循遵守”，表面上具有較高的權(quán)威性，但國(guó)際禁毒公約是各國(guó)利益與訴求讓步妥協(xié)的結(jié)果，不可能為各國(guó)創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性義務(wù)。同時(shí)，無政府狀態(tài)是當(dāng)今國(guó)際體系的基本特征，〔20〕參見[美]亞歷山大·溫特：《國(guó)際政治的社會(huì)理論》，秦亞青譯，上海人民出版社2014年版，第5頁?！捌降戎黧w間無管轄”，不存在凌駕于主權(quán)國(guó)家之上的司法權(quán)力機(jī)構(gòu)強(qiáng)制各國(guó)實(shí)施國(guó)際禁毒法，國(guó)際禁毒規(guī)范的否定性評(píng)價(jià)只能以“譴責(zé)”的方式進(jìn)行。

瀾湄各國(guó)參與禁毒執(zhí)法安全合作的程度與執(zhí)行力不一致，部分國(guó)家追求絕對(duì)的國(guó)家利益，將公約對(duì)國(guó)家義務(wù)的模糊性與不確定性規(guī)定視為免責(zé)，執(zhí)法合作機(jī)制下仍存在“問題驅(qū)動(dòng)型合作”〔21〕張青磊：《中國(guó)與東盟警務(wù)合作的障礙及解決路徑分析》，載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期，第80頁。的現(xiàn)象，使得條約創(chuàng)設(shè)的合作價(jià)值滅失，特別是在新冠肺炎疫情的背景下，政府的財(cái)政支出偏向于防疫和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，降低了毒品治理和禁毒合作的有限地位，不利于全面打擊毒品犯罪。此外，保留聲明的存在規(guī)避了國(guó)家部分責(zé)任，卻也在一定程度上削弱了國(guó)際禁毒公約的權(quán)威性，導(dǎo)致公約無法產(chǎn)生預(yù)期效果。

（二）國(guó)內(nèi)法與國(guó)際公約適配度低

國(guó)際法主要調(diào)整的是國(guó)家間的關(guān)系，無法直接作用于自然人產(chǎn)生國(guó)際法法律關(guān)系。在具體的禁毒執(zhí)法安全合作過程中，各國(guó)國(guó)內(nèi)禁毒法才是直接的執(zhí)法依據(jù)，國(guó)際禁毒法的施行效果取決于國(guó)內(nèi)禁毒法對(duì)其的認(rèn)可程度，國(guó)內(nèi)法的承認(rèn)與轉(zhuǎn)化是落實(shí)國(guó)際公約最直接、最重要的方式，〔22〕參見王凌：《國(guó)際禁毒法的實(shí)施：理想與現(xiàn)實(shí)》，載《中外法學(xué)》1995年第5期，第52頁。國(guó)內(nèi)法若無直接適用或轉(zhuǎn)化適用的規(guī)定，那么國(guó)際法只能是“空中樓閣”。

有關(guān)禁毒的國(guó)際公約是締約國(guó)合作懲治毒品犯罪的共識(shí)，是絕大多數(shù)國(guó)家意志的體現(xiàn)，現(xiàn)行國(guó)際禁毒公約規(guī)定各締約國(guó)須制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法，認(rèn)定國(guó)際公約規(guī)定的毒品犯罪行為并定期匯報(bào)公約實(shí)施狀況。但實(shí)際上，國(guó)內(nèi)立法轉(zhuǎn)化受到國(guó)內(nèi)復(fù)雜的立法程序、各國(guó)國(guó)民的樸素價(jià)值觀等因素的綜合制約，將非罪行為劃歸為犯罪行為或?qū)⒎缸镄袨檎{(diào)整為非罪行為均非易事。例如，《精神藥物公約》與《麻醉品單一公約》都將吸毒行為認(rèn)定為犯罪行為，但在中國(guó)的禁毒法體系中，《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）未將吸毒行為規(guī)定為犯罪行為，吸毒行為僅是違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的違法行為，除非吸毒人員持有的毒品量達(dá)到非法持有毒品罪的法定數(shù)額時(shí)才可能構(gòu)成犯罪。如此，以吸毒為手段行為而犯其他罪的僅能以其他罪論處，這就遺漏評(píng)價(jià)了吸毒行為，不符合刑法懲罰犯罪與保障公平的功能定位。

（三）各國(guó)國(guó)內(nèi)禁毒法規(guī)存在差異

中國(guó)與其他瀾湄五國(guó)分屬不同法系，在犯罪的立法機(jī)制方面，中國(guó)采取立法定性、定量的模式，其他國(guó)家采取立法定性、司法定量的二元定罪模式。即便各國(guó)法律對(duì)罪與非罪無爭(zhēng)議，責(zé)任認(rèn)定的不統(tǒng)一也會(huì)使犯罪分子通過流竄作案的方式規(guī)避懲罰，這對(duì)各國(guó)尤其是主張犯罪輕刑化的國(guó)家造成了巨大的安全威脅，進(jìn)而影響國(guó)際社會(huì)的秩序。由于各國(guó)刑罰執(zhí)行制度不同，刑罰的執(zhí)行效果也不盡相同，以至于禁毒法的威懾力和公信力有差異。此外，在聯(lián)合執(zhí)法過程中，各國(guó)對(duì)于管轄范圍、證據(jù)的法定形式及其證明力、犯罪嫌疑人權(quán)利的保障、判決互認(rèn)、刑事司法協(xié)助等方面存在較大分歧，很難達(dá)成一致的約定，仍需要進(jìn)一步協(xié)商完善。

（四）雙邊禁毒規(guī)范的內(nèi)容不全面

禁毒合作中未涉及域外刑事管轄權(quán)的問題。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，刑事司法權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分，止于領(lǐng)土邊界，任何國(guó)家不得在他國(guó)領(lǐng)域范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)。瀾湄流域內(nèi)跨國(guó)、跨境販毒集團(tuán)，涉案毒品常達(dá)上百公斤甚至噸量級(jí)，不斷向流域內(nèi)國(guó)家滲透，使流域國(guó)家毒品犯罪組織化、武裝化?！?3〕參見羅圣榮、蘭麗：《瀾滄江—湄公河合作機(jī)制下的瀾滄江—湄公河次區(qū)域毒品治理問題探析》，載《東南亞縱橫》2020年第3期，第6頁。同時(shí)，毒品犯罪鏈長(zhǎng)，犯罪預(yù)備、實(shí)行與結(jié)果發(fā)生地有時(shí)空間隔，以國(guó)界、地域?yàn)榻绲男淌鹿茌牂?quán)的中斷會(huì)導(dǎo)致偵查取證被迫中斷，無法形成打擊犯罪的完整鏈條，即便是在聯(lián)合巡邏執(zhí)法中，各國(guó)也是分段巡航。若執(zhí)法安全合作仍將刑事管轄權(quán)的合作排除在外，不能就部分域外刑事管轄權(quán)，特別是域外偵查權(quán)妥善展開合作，就無法達(dá)到合作的最佳觸點(diǎn)。

犯罪預(yù)防在禁毒合作中舉足輕重，主要表現(xiàn)為情報(bào)信息監(jiān)測(cè)與共享。例如，衛(wèi)星監(jiān)測(cè)技術(shù)能夠準(zhǔn)確掌握各國(guó)毒品種植量，評(píng)估國(guó)家減少毒品種植的承諾履行度；聯(lián)合國(guó)對(duì)包括緬甸在內(nèi)的五個(gè)重點(diǎn)國(guó)家進(jìn)行衛(wèi)星監(jiān)測(cè)；〔24〕參見李賢華：《國(guó)際禁毒比較研究》，載《福建公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2001年第4期，第74頁。中國(guó)與瀾湄五國(guó)進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)罌粟種植坐標(biāo)的合作。前聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)皮諾·阿拉基表示，衛(wèi)星監(jiān)測(cè)系統(tǒng)每年將耗資1500萬美元?！?5〕同上。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的部分瀾湄國(guó)家而言，衛(wèi)星監(jiān)測(cè)技術(shù)成本較高，與其他國(guó)家合作能降低成本。然而，技術(shù)上的依賴是否會(huì)涉及國(guó)家主權(quán)的紛爭(zhēng)，監(jiān)測(cè)范圍與監(jiān)測(cè)所得數(shù)據(jù)如何處理尚是法外之地。此外，單個(gè)國(guó)家所掌握的毒品犯罪信息不足以打擊毒品犯罪，相關(guān)涉案線索核查、國(guó)籍身份協(xié)查以及調(diào)查取證工作都需要涉案國(guó)的信息共享或反饋案件偵辦情況，整合瀾湄各國(guó)所掌握的情報(bào)信息是懲治毒品犯罪的有力手段，而現(xiàn)階段情報(bào)信息的共享建立在自愿的基礎(chǔ)上，未規(guī)定各國(guó)提供信息與確保信息真實(shí)性的義務(wù)。

四、完善瀾湄國(guó)家禁毒執(zhí)法安全合作法律規(guī)制的中國(guó)之策

（一）促進(jìn)商簽合作條約，強(qiáng)化合作綱領(lǐng)的權(quán)威性

法的權(quán)威性以強(qiáng)制約束力的形式表現(xiàn)出來，“條約”通過創(chuàng)設(shè)締約國(guó)的權(quán)利義務(wù)，從而對(duì)其產(chǎn)生法律效力，“條約”的法律約束力遠(yuǎn)大于“聯(lián)合聲明”?！?011聯(lián)合聲明》《部長(zhǎng)聲明》和《2015聯(lián)合聲明》是現(xiàn)階段瀾湄國(guó)家禁毒執(zhí)法安全合作的綱領(lǐng)性文件，不存在為各簽署國(guó)創(chuàng)設(shè)國(guó)際法上權(quán)利義務(wù)的條款，是宣誓性政治協(xié)議，不具備法律約束力，瀾湄國(guó)家應(yīng)盡快商簽“條約”形式的禁毒合作文件。在瀾湄合作機(jī)制建設(shè)方面，落實(shí)聯(lián)合聲明中提出的流域執(zhí)法安全合作協(xié)議；在具體禁毒執(zhí)法安全合作方面，應(yīng)達(dá)成《瀾湄國(guó)家禁毒執(zhí)法安全合作條約》。禁毒合作條約中除了要明確國(guó)家的權(quán)利義務(wù)外，還應(yīng)規(guī)定國(guó)家責(zé)任的歸屬與承擔(dān)方式。犯罪學(xué)家貝卡利亞指出，刑罰的威懾力不在嚴(yán)酷性，而在于其及時(shí)性與不可避免性，〔26〕參見[意]切薩雷·貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國(guó)方正出版社2004年版，第44頁。任何行之有效的法律都會(huì)對(duì)主體不履行合法有效義務(wù)的行為給予否定性評(píng)價(jià)，以此體現(xiàn)法律的權(quán)威性。除此之外，在保留條款方面，還需對(duì)保留條款進(jìn)行限制性規(guī)定。由于流域禁毒合作的是特定六國(guó)，條約的設(shè)定具有區(qū)域特色且普適性較弱，其他有意加入該條約的國(guó)家若提出保留條款要求，保留條款不得妨礙原本的合作進(jìn)程，不得減損六國(guó)的權(quán)利和加重六國(guó)的義務(wù)，且需經(jīng)六國(guó)有關(guān)機(jī)關(guān)一致同意才可生效。

（二）完善國(guó)內(nèi)禁毒法體系，使國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法接軌

國(guó)內(nèi)法應(yīng)當(dāng)以國(guó)際法為基準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，但不能完全復(fù)刻國(guó)際法的規(guī)定，應(yīng)充分考慮本國(guó)的實(shí)際國(guó)情，以立法或修正案的形式，將締結(jié)的國(guó)際條約中規(guī)定的罪行轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，使國(guó)內(nèi)禁毒法與國(guó)際禁毒法接軌，減少國(guó)家間禁毒法規(guī)之間的定罪差異。在毒品犯罪的定罪方面，應(yīng)比照醉駕入刑的方式，盡快將吸毒行為以修正案的形式納入中國(guó)《刑法》調(diào)整的范疇。在量刑方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)死刑的存廢一直都有激烈的論戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)認(rèn)為毒品犯罪不屬于“最嚴(yán)重的罪行”，對(duì)毒品犯罪適用死刑違反了國(guó)際人權(quán)法的規(guī)定?！?7〕See Patrick Gallahue and Rick Lines，The Death Penalty for Drug Offences: Global Overview 2010, The International Harm Reduction Association, 2010, p.13.有學(xué)者以我國(guó)122份毒品犯罪死刑終審判決書為研究樣本，其中觸犯單一運(yùn)輸毒品罪被判死刑的就占了25.33%，〔28〕參見梅傳強(qiáng)、伍晉：《毒品犯罪死刑控制的教義學(xué)展開》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5期，第197頁?？梢娝痉▽?shí)務(wù)對(duì)運(yùn)輸毒品罪適用死刑把控不嚴(yán)?！缎谭ā返?47條未對(duì)走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品這四種犯罪行為的法定數(shù)額進(jìn)行區(qū)分，但顯然，運(yùn)輸毒品不是導(dǎo)致毒品泛濫的決定性因素，也未造成毒品總量的增長(zhǎng)，運(yùn)輸100克鴉片與制造100克鴉片的社會(huì)危害性大相徑庭。因此，將運(yùn)輸毒品罪配以死刑的合理性受到質(zhì)疑。但廢除運(yùn)輸毒品罪的死刑不符合瀾湄流域的毒情，瀾湄各國(guó)普遍以高壓態(tài)勢(shì)應(yīng)對(duì)毒品犯罪，允許對(duì)運(yùn)輸毒品的行為適用死刑。因此，應(yīng)采取最高人民法院“嚴(yán)格限制”的立場(chǎng)，〔29〕參見2015年《全國(guó)法院毒品犯罪審判工作座談會(huì)紀(jì)要》第2條第4項(xiàng)規(guī)定，對(duì)運(yùn)輸毒品犯罪應(yīng)慎重適用死刑。以降低再犯可能性，做到寬嚴(yán)相濟(jì)。

（三）明確刑事管轄權(quán)邊界，擴(kuò)大執(zhí)法安全合作范圍

毒品犯罪是刑事案件，中國(guó)與瀾湄五國(guó)開展禁毒執(zhí)法安全合作必然要解決刑事管轄權(quán)問題，已簽訂的國(guó)際性文件未對(duì)域外刑事管轄權(quán)作出規(guī)定，導(dǎo)致合作執(zhí)行層面缺乏法律支撐。關(guān)于域外刑事管轄權(quán)，要解決兩方面問題：化解域外刑事管轄權(quán)沖突和有條件地拓展域外刑事管轄權(quán)。首先，雖然法律以屬人管轄、保護(hù)管轄與普遍管轄的方式規(guī)定了行使域外管轄權(quán)的可能情形，但實(shí)踐中管轄權(quán)沖突仍時(shí)有發(fā)生，會(huì)導(dǎo)致多頭管轄、爭(zhēng)奪管轄權(quán)或怠于管轄的現(xiàn)象，因此，在雙（多）邊合作條約中明文規(guī)定域外刑事管轄權(quán)的適用次序是目前最佳解決途徑。其次，增設(shè)重大毒品犯罪中本國(guó)公民可引渡的例外條件，以刑事訴訟移管合作保障公民權(quán)利。同時(shí)，為毒品犯罪設(shè)立聯(lián)合偵查緊急啟動(dòng)的簡(jiǎn)易程序，允許合作國(guó)在已立案?jìng)刹槎酒贩缸锏那疤嵯逻M(jìn)入本國(guó)境內(nèi)，就合作事項(xiàng)開展聯(lián)合偵查活動(dòng)，在當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的配合下可以采取一定的強(qiáng)制措施。最后，規(guī)定取證程序，避免程序瑕疵所致證據(jù)排除，強(qiáng)化證據(jù)互認(rèn)，對(duì)聯(lián)合偵查取得的證據(jù)應(yīng)按照各方協(xié)商的證據(jù)形式呈現(xiàn)，對(duì)他國(guó)移交或委托他國(guó)協(xié)助偵查所得的證據(jù)應(yīng)審查是否符合他國(guó)國(guó)內(nèi)法的程序性規(guī)定，在此基礎(chǔ)上審查“證據(jù)三性”，協(xié)商各國(guó)證據(jù)形式的轉(zhuǎn)換與采信規(guī)則?？傊?，瀾滄江、湄公河是流域六國(guó)的天然界河，流域之上的毒品犯罪不容小覷，故條約還應(yīng)協(xié)調(diào)各國(guó)海上執(zhí)法權(quán)。雖然《國(guó)際海洋法公約》規(guī)定國(guó)家在毗連區(qū)僅可就海關(guān)、財(cái)政、移民、衛(wèi)生事項(xiàng)進(jìn)行管轄，〔30〕參見《國(guó)際海洋法公約》，載聯(lián)合國(guó)公約與宣言檢索系統(tǒng),https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNODC-1988.shtml，2021年5月3日訪問。但安全問題是瀾湄流域的最大威脅，毒品犯罪嚴(yán)重威脅通航各國(guó)的安全，中國(guó)也認(rèn)可在毗連區(qū)就國(guó)家安全問題進(jìn)行管轄。因此，應(yīng)促進(jìn)瀾湄國(guó)家友好協(xié)商，以瀾湄安全共同體的理念為基礎(chǔ)，允許沿岸國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)毗連區(qū)發(fā)現(xiàn)的毒品犯罪行使緊追權(quán)符合各國(guó)的共同利益。

（四）構(gòu)建毒品犯罪情報(bào)智庫，保障執(zhí)法安全合作信息源

信息是打擊毒品犯罪的生命線，完善情報(bào)智庫建設(shè)，保障情報(bào)收集與傳遞工作暢通，確保正確的情報(bào)信息在正確的時(shí)間掌握在正確的人手中。國(guó)際刑警組織建立了18個(gè)專門數(shù)據(jù)庫，第18個(gè)數(shù)據(jù)庫提供藥物分析，世界不同地區(qū)的警察可以通過專用網(wǎng)絡(luò)在毒品存儲(chǔ)與運(yùn)輸之間建立聯(lián)系，進(jìn)行必要的攔截和檢查?！?1〕參見國(guó)際刑警組織2019年度報(bào)告,https://www.interpol.int/Resources/Documents#Annual-Reports，2021年5月23日訪問。瀾湄國(guó)家的禁毒執(zhí)法安全合作尚未建立暢通的情報(bào)信息共享平臺(tái)，難以保證信息的時(shí)效性，削弱了合作效果。因此，應(yīng)加強(qiáng)瀾湄綜合執(zhí)法安全合作中心的法律地位建設(shè)，使之成為瀾湄流域禁毒合作情報(bào)傳遞的常態(tài)化平臺(tái)，構(gòu)建整合事前、事中與事后毒品犯罪信息的防控體系。同時(shí)，規(guī)范信息獲取與共享規(guī)則，規(guī)定各國(guó)的共享義務(wù)與未經(jīng)信息收集或提供國(guó)允許不得泄露的保密義務(wù)。規(guī)定共享信息的范圍、毒品原料種植的分布信息、除可能涉及國(guó)家秘密以外的毒品犯罪案件偵辦情況以及涉案人員的國(guó)籍身份信息、生物信息等。

五、結(jié)語

法具有天然的滯后性，法律規(guī)范的制度供給不足不僅是瀾湄國(guó)家禁毒執(zhí)法安全合作面臨的問題，也是國(guó)家合作的共性問題，瀾湄禁毒合作法律體系的建構(gòu)與完善任重而道遠(yuǎn)。在這個(gè)過程中，中國(guó)既是參與者也是領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)發(fā)揮大國(guó)優(yōu)勢(shì)、承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，不斷調(diào)整本國(guó)禁毒立法與司法實(shí)踐，并在瀾湄合作機(jī)制的框架下，加強(qiáng)與流域國(guó)家的溝通、協(xié)商，鞏固禁毒合作共識(shí)，推動(dòng)各國(guó)法治建設(shè)，為國(guó)家間開展禁毒執(zhí)法安全合作提供良好的制度環(huán)境，強(qiáng)化國(guó)際公約與多邊條約的實(shí)際效力，共建瀾湄命運(yùn)共同體，為區(qū)域和全球禁毒執(zhí)法安全合作樹立典范。