葉陳剛 李耀光

摘要民航業(yè)作為國家重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是交通強(qiáng)國的重要組成部分和有力支撐。我國中小機(jī)場(chǎng)每年可創(chuàng)造千億以上經(jīng)濟(jì)效益和提供數(shù)十萬的就業(yè)崗位，但發(fā)展一直受限于融資難的困境。特別2020年以來，新冠肺炎疫情極大沖擊了民航業(yè)，中小民用機(jī)場(chǎng)紛紛陷入經(jīng)營困境，亟待構(gòu)建一套有效靈活多元的融資機(jī)制。本文通過對(duì)當(dāng)前中美中小民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r和融資機(jī)制的分析，說明必須加快中小民用航空機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的開放，創(chuàng)新民航機(jī)場(chǎng)的投融資模式，加大對(duì)政府補(bǔ)貼和社會(huì)資本合作的政策支持，拓寬多元化融資渠道。案例對(duì)比分析部分選取了上饒三清山機(jī)場(chǎng)和伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)，借鑒其創(chuàng)新之處，以期推動(dòng)我國航空事業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 中小民用機(jī)場(chǎng)；融資；政府補(bǔ)貼；比較分析

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2021.05.006

一、當(dāng)前中國中小民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展概況及困境

（一）當(dāng)前中國中小民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展概況

中國民航業(yè)快速發(fā)展，民用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展需求和潛力巨大。中國民航總周轉(zhuǎn)量近十年來維持年均16.3%的增速；旅客運(yùn)轉(zhuǎn)量在綜合交通體系中的比重達(dá)31%。截至2019年12月31日，不考慮中國香港、中國澳門和中國臺(tái)灣地區(qū)，中國境內(nèi)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)合計(jì)有238個(gè)，覆蓋234個(gè)城市。相比于2018年，2019年已實(shí)現(xiàn)13億人次的年旅客吞吐量，同比增長了6.9%。中小民用機(jī)場(chǎng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長有重要影響，同時(shí)也解決了一部分社會(huì)就業(yè)問題。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，中國中小機(jī)場(chǎng)每年的GDP貢獻(xiàn)額超過一千六百億元，吸納的就業(yè)崗位超過三十二萬個(gè)。朱榮生認(rèn)為中國民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)迅猛發(fā)展，尤其是中小型民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)[1]。

（二）當(dāng)前中國中小民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展困境

中小民用機(jī)場(chǎng)普遍面臨融資難的問題，亟待創(chuàng)新融資機(jī)制。2020年以來，在全球暴發(fā)和肆虐的新冠肺炎疫情極大沖擊了民航業(yè)，致使很多中小機(jī)場(chǎng)的經(jīng)營無法正常開展，繼而陷入經(jīng)營困境，甚至部分機(jī)場(chǎng)的關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)的施工和運(yùn)營也被迫暫停，眾多從業(yè)人員只能在家待業(yè)。近二十年來，不同于中國高鐵建設(shè)行業(yè)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)行業(yè)在工程靈活、設(shè)施建設(shè)、行業(yè)運(yùn)力、運(yùn)營成本等方面發(fā)展速度和能力一直比較弱勢(shì)。加之始終存在著的空域資源不足的問題，中國機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營行業(yè)發(fā)展融資路徑受限，特別是中小民用機(jī)場(chǎng)。張亮指出中小型民用機(jī)場(chǎng)的盈利能力差，并且缺乏足夠的抵押品[2]。

二、中美中小民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營發(fā)展分析

（一）中國中小民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營現(xiàn)狀

2020年，中國民航局發(fā)布《2019年民航機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，根據(jù)公報(bào)中統(tǒng)計(jì)的2019年機(jī)場(chǎng)吞吐量總排名，全國民用機(jī)場(chǎng)238個(gè)，其中年旅客吞吐量小于300萬的機(jī)場(chǎng)有183個(gè)，占比77%。

1.中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展較快，是中國機(jī)場(chǎng)建設(shè)的主力軍

2010年，中國民用機(jī)場(chǎng)的數(shù)量為175個(gè)，不足300萬年旅客吞吐量的機(jī)場(chǎng)有139個(gè)，占比79%。到2019年，全國民用機(jī)場(chǎng)數(shù)量為238個(gè)，增加了63個(gè)，其中年旅客吞吐量小于300萬的機(jī)場(chǎng)數(shù)量增加了44個(gè)，達(dá)到183個(gè)。

根據(jù)《新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)行動(dòng)綱要》，到2035年，要完工的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量要達(dá)到450個(gè)，其中新增的200多個(gè)機(jī)場(chǎng)主要為中小型機(jī)場(chǎng)。隨著這一輪大規(guī)模機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建高潮接近尾聲，中小型機(jī)場(chǎng)將成為中國的主要機(jī)場(chǎng)建設(shè)主體。

中小機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量總量增長較快，近十年的年均增速為14.5%，截至2019年已達(dá)1.39億人次。在全國機(jī)場(chǎng)2019年年旅客運(yùn)輸量較2010年同比增長近8億人次的背景下，在全國機(jī)場(chǎng)中的占比由2010年的10%上升至2019年的10.3%。

起降架次方面，2010-2019年間中小機(jī)場(chǎng)的起降架次從1227932次增加到2782943次，年均增速12.7%，在全國機(jī)場(chǎng)2019年年起降架次較2010年同比增長6128759次的背景下，在全國機(jī)場(chǎng)中的占比由2010年的22.2%上升至2019年的23.8%。

目前，相比于日本、美國和歐洲地區(qū)人均擁有機(jī)場(chǎng)面積數(shù)，中國人均擁有機(jī)場(chǎng)面積數(shù)差距巨大，相比于中國民航局規(guī)劃，根據(jù)2019年底實(shí)際進(jìn)度，落后2020年目標(biāo)超過40個(gè)機(jī)場(chǎng)，這意味著如果要完成2025年目標(biāo)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)2020～2025年增速將達(dá)11%，其中主要為中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)。由此可見，在中國民航業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)中，無論現(xiàn)階段還是未來相當(dāng)長一段時(shí)期，中小機(jī)場(chǎng)發(fā)揮的作用愈來愈凸顯和重要。

中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展較快，一方面與中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展密不可分，同時(shí)得益于政策的大力支持，包括黨中央、國務(wù)院、軍方、民航局及省市地方政府的高度重視和大力支持，給予了資金、時(shí)刻和資源的傾斜，作為參與運(yùn)營主體的機(jī)場(chǎng)管理部門更是不斷努力。

2.中小機(jī)場(chǎng)管理水平較為落后，需提升的空間較大

中小機(jī)場(chǎng)航線布局：地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以北京、上海、廣州為當(dāng)?shù)刂行C(jī)場(chǎng)布局航線的主要目標(biāo)，但大量布局的是長航線，中樞輻射航線是核心城市的布局思路，與當(dāng)前需要和形勢(shì)錯(cuò)位。

從區(qū)域上，中西部中小機(jī)場(chǎng)的發(fā)展空間和發(fā)展速度會(huì)保持較快，立足國內(nèi)市場(chǎng)，應(yīng)繼續(xù)加大投入，而東部中小機(jī)場(chǎng)應(yīng)面向國際化，實(shí)行差異化發(fā)展戰(zhàn)略，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平。特別是大城市周邊的中小機(jī)場(chǎng)，不能定位為與樞紐機(jī)場(chǎng)重復(fù)的功能，而要協(xié)調(diào)發(fā)展，開展錯(cuò)位發(fā)展，在經(jīng)營思路、管理理念上進(jìn)行創(chuàng)新。比如，結(jié)合當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源優(yōu)勢(shì)，抓住疫情之后社會(huì)大眾外出旅游的報(bào)復(fù)性反彈契機(jī)，以安全運(yùn)營體系為底線，優(yōu)化承接旅游目標(biāo)客源的航線網(wǎng)絡(luò)布局，提升真情服務(wù)的品牌形象，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，打出特色牌，警惕和摒棄“貪大求全”。

中小機(jī)場(chǎng)管理模式：分為集團(tuán)化管理和屬地化管理，機(jī)場(chǎng)具備公用事業(yè)和商業(yè)地產(chǎn)的雙重屬性，目前機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的職能比較混亂，還沒有走上市場(chǎng)化的專業(yè)管理道路。

民航局和政府是機(jī)場(chǎng)建設(shè)行業(yè)的主要運(yùn)營商。中國民航總負(fù)責(zé)起草相關(guān)的價(jià)格和收費(fèi)政策并監(jiān)督實(shí)施。國有企業(yè)或政府有權(quán)經(jīng)營和管理機(jī)場(chǎng)。中國機(jī)場(chǎng)管理方式的類別有以下幾種：中央政府直管，地方政府直管，地方政府委托管理和混合所有委托管理。

民用機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)特別是中小型機(jī)場(chǎng)，承載著管理公共安全、提供公共服務(wù)產(chǎn)品以及管理投資收益等功能。中小型機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)包括公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、機(jī)場(chǎng)人道主義和公共環(huán)境服務(wù)以及其他公共服務(wù)，商業(yè)化的航空地面服務(wù)則是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下的市場(chǎng)化服務(wù)，市場(chǎng)化機(jī)制有助于以最經(jīng)濟(jì)的成本結(jié)構(gòu)、最高的效率提供高質(zhì)量的商業(yè)化服務(wù)。當(dāng)前，公共基礎(chǔ)設(shè)施管理功能，通常與公共平臺(tái)上的業(yè)務(wù)活動(dòng)混合在一起，并且機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的功能邊界尚不清楚。一些中小型機(jī)場(chǎng)把大型公共平臺(tái)上的功能，分拆給甚至幾十家小型國有公司分別組織。由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制，這些小型國有企業(yè)無法招聘到高質(zhì)量的專業(yè)人才，運(yùn)營效率也會(huì)降低。上面的情況限制中小型機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行效率的提高和改善。它直接決定著人們的熱情、主動(dòng)性和創(chuàng)造力，也從根本上決定了中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展的收入水平。

中小機(jī)場(chǎng)成本和收益結(jié)構(gòu)：人員成本占比普遍過高，資源性收益占比過低。

當(dāng)前，大多數(shù)中小型機(jī)場(chǎng)的人工成本約占總成本的50%，甚至更高。由于缺乏對(duì)運(yùn)營收益的制度模型的保證，這種變化完全取決于管理者的主觀因素，即控制水平和控制強(qiáng)度。結(jié)果，許多中小型機(jī)場(chǎng)控制成本的主要重點(diǎn)是人員控制。人事控制的質(zhì)量取決于各種非管理因素的影響，實(shí)際上，從來沒有科學(xué)的報(bào)告。航空業(yè)務(wù)量的增長和基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展的迅速發(fā)展是極大地激發(fā)了自營業(yè)務(wù)人員和運(yùn)營成本的兩個(gè)最大因素。對(duì)于專業(yè)化管理水平高的機(jī)場(chǎng)，人員編制和人工成本這兩個(gè)因素的影響或吸引力很小。

從中小型機(jī)場(chǎng)的收益來看，許多小型機(jī)場(chǎng)通常每年只有幾十萬名乘客，而且大多數(shù)處于虧損狀態(tài)。地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)維持它們的運(yùn)營非常重要。但是，業(yè)內(nèi)人士指出，機(jī)場(chǎng)的建設(shè)不應(yīng)該僅僅基于盈利能力，而應(yīng)該是從地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度來考慮機(jī)場(chǎng)的綜合利用[3]。特別是這些中小型機(jī)場(chǎng)覆蓋了該國三分之二以上的縣，它們對(duì)地區(qū)拉動(dòng)了數(shù)萬億的GDP。這種損失雖然很小，但帶來的貢獻(xiàn)卻很大。對(duì)于中小機(jī)場(chǎng)來說，不是盈利就是好，虧損就是壞，但不合理的收益結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，這也導(dǎo)致了中小機(jī)場(chǎng)無法獲得合理的經(jīng)濟(jì)成果。要積極優(yōu)化中小機(jī)場(chǎng)的經(jīng)營性收入占比，優(yōu)化中小機(jī)場(chǎng)的收入結(jié)構(gòu)。

中小機(jī)場(chǎng)營業(yè)收入比例不合理的主要原因是中小機(jī)場(chǎng)企業(yè)的局限性在于忽視了交通機(jī)場(chǎng)的公共屬性，盲目而熱情的開展多元化，沒有聚焦底線業(yè)務(wù)和主線，進(jìn)入了發(fā)展誤區(qū)?？床坏狡脚_(tái)資源的市場(chǎng)價(jià)值。只是認(rèn)為增加一個(gè)經(jīng)營項(xiàng)目會(huì)增加收入，或者增加一個(gè)利潤點(diǎn)。按照這一理念發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致定位模糊，功能復(fù)雜重疊而低效，專業(yè)人才缺乏，盈利能力降低。

因此，航空地面服務(wù)甚至更多保障性業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化，引導(dǎo)提升非航業(yè)務(wù)在中小機(jī)場(chǎng)收入中的占比，不斷關(guān)注和研究疫情催生的新模式，與部分航空公司合作，開展直播帶貨，客改貨運(yùn)輸，“隨心飛”等創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，鼓勵(lì)中小機(jī)場(chǎng)理念創(chuàng)新，將機(jī)票與當(dāng)?shù)芈糜尉包c(diǎn)、特色產(chǎn)品相結(jié)合。有效發(fā)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)相關(guān)資源的潛在價(jià)值，是降低運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的總成本、改變收入和成本結(jié)構(gòu)、提高投資收益的最佳選擇。

（二）美國中小民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營概況

美國聯(lián)邦航空局FAA在《國家一體化機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)計(jì)劃（2021-2025）》（NPIAS，National Plan of Integrated Airport Systems（2021-2025））中，統(tǒng)計(jì)了美國各類機(jī)場(chǎng)的數(shù)量和類別。

1.美國中小民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展成熟，航空網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)

目前美國有19633個(gè)機(jī)場(chǎng)，其中5083是公共機(jī)場(chǎng)。在公共機(jī)場(chǎng)中，除了用于通用航空外，剩下的只有398個(gè)機(jī)場(chǎng)服務(wù)于商業(yè)航空。在美國境內(nèi)，于1909年，修建了第一個(gè)機(jī)場(chǎng)，位于馬里蘭州的學(xué)院公園，至今仍在提供著航空服務(wù)。在20世紀(jì)20年代、30年代和40年代，許多機(jī)場(chǎng)被建造，有些是私人使用的，有些是軍事用途的，有些是為偏遠(yuǎn)地區(qū)服務(wù)的。

目前，在NPIAS系統(tǒng)中，美國有3304個(gè)機(jī)場(chǎng)，其中大多數(shù)是政府擁有的公共機(jī)場(chǎng)，有些是私人擁有的，但允許公眾使用。NPIAS公共機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)中的公共機(jī)場(chǎng)占公共機(jī)場(chǎng)起飛和降落點(diǎn)總數(shù)的65%。

各類通用航空機(jī)場(chǎng)2908個(gè)，可以分為以下幾類：國家級(jí)（National）通用航空機(jī)場(chǎng)92個(gè)、地區(qū)級(jí)（Regional）通用航空機(jī)場(chǎng)482個(gè)、本地級(jí)（Local）通用航空機(jī)場(chǎng)1213個(gè)、基本級(jí)（Basic）通用航空機(jī)場(chǎng)893個(gè)、未分級(jí)通用航空機(jī)場(chǎng)228個(gè)。FAA認(rèn)為，這些通用航空機(jī)場(chǎng)能夠滿足目前美國通用航空的不同需求，對(duì)美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)有巨大的補(bǔ)充作用。

2.美國中小民用機(jī)場(chǎng)分類管理，服務(wù)體系完備

美國的中小民用機(jī)場(chǎng)，包括小型樞紐商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)、非樞紐型商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)、各類通用航空機(jī)場(chǎng)，合計(jì)3243個(gè)，在NPIAS機(jī)場(chǎng)中占比98%。因此美國中小民用機(jī)場(chǎng)的數(shù)量占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，由于通用航空機(jī)場(chǎng)過于分散，本文中重點(diǎn)研究對(duì)象為小型樞紐商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)和非樞紐型商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)，合計(jì)335個(gè)，在商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)中占比84%，登機(jī)旅客人數(shù)占總登機(jī)旅客數(shù)百分比約為11%，見表1。

進(jìn)入了NPIAS系統(tǒng)中的機(jī)場(chǎng)，才有資格申請(qǐng)得到聯(lián)邦政府的財(cái)政支持。這些機(jī)場(chǎng)必須符合FAA的要求，并同意按照FAA的規(guī)定運(yùn)作。這些機(jī)場(chǎng)的維修和改造資金中有75%-90%來自美國聯(lián)邦政府，95%以上由地方政府（包括縣市政府）或政府運(yùn)營機(jī)構(gòu)擁有和運(yùn)營。在美國國家機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)規(guī)劃的3304個(gè)機(jī)場(chǎng)中，雖然有些機(jī)場(chǎng)被歸類為“主要機(jī)場(chǎng)”，但這并不意味著這些機(jī)場(chǎng)只是大型民航機(jī)場(chǎng)，只有定期的航空活動(dòng)。

三、中美中小民用機(jī)場(chǎng)的融資機(jī)制對(duì)比分析

（一）中國中小民用機(jī)場(chǎng)的融資機(jī)制

1.融資方式

中國民用機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)資金主要來自中央財(cái)政、地方財(cái)政、民航發(fā)展基金、銀行貸款等傳統(tǒng)模式。部分大型或者新型機(jī)場(chǎng)對(duì)多元化投建運(yùn)模式進(jìn)行探索和實(shí)踐，探索和實(shí)踐主要包括境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者投資、債券融資、企業(yè)上市、PPP等。

在決策融資時(shí)，會(huì)重點(diǎn)考慮資金成本和使用期限兩個(gè)關(guān)鍵要素，在民用機(jī)場(chǎng)投資回報(bào)率一定的前提下，通過優(yōu)化排列組合，尋找到適當(dāng)?shù)娜谫Y機(jī)制和方式，搭建合理的融資組合，以達(dá)到較低的融資成本[4]，見表2。

中小民用機(jī)場(chǎng)作為中小企業(yè)，自身造血能力較弱，且機(jī)場(chǎng)投資項(xiàng)目投資大、見效慢、周期長，限制了其多元化的融資機(jī)制。目前的融資機(jī)制為地方政府主導(dǎo)下的融資渠道和體系。目前中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營的項(xiàng)目初始階段，資本金投入占比60%左右，借款占比40%左右。當(dāng)前融資機(jī)制下的資金來源主要為內(nèi)源融資和外源融資，其中內(nèi)源融資初始由當(dāng)?shù)貒衅脚_(tái)作為股東方進(jìn)行出資，經(jīng)過一定時(shí)間后形成一定的留存收益滾動(dòng)發(fā)展；外源融資，包括向銀行借款，向國家發(fā)改委、中國民航局申請(qǐng)補(bǔ)助資金，向省、市政府申請(qǐng)財(cái)政投入和擔(dān)保信用。

2.政府補(bǔ)助

梳理中小型機(jī)場(chǎng)運(yùn)營發(fā)展中的困難和問題，做好政策協(xié)調(diào)、增加政策供給、增加財(cái)稅、投資、補(bǔ)貼、飛行權(quán)、價(jià)格等支持，優(yōu)化政策組合，使中小型機(jī)場(chǎng)真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)游客出行，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展[5]。

根據(jù)2020年修訂的《中小型民航機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》，中小型民航機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼是指中央政府由民航發(fā)展基金安排的，為中小型民航機(jī)場(chǎng)提供補(bǔ)貼資金。同時(shí)，國家鼓勵(lì)地方人民政府根據(jù)實(shí)際情況，支持本地區(qū)民用航空機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營。明確了民航中小型機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼范圍，為年旅客吞吐量不超過200萬人次的民用機(jī)場(chǎng)。

根據(jù)所在地區(qū)和旅客吞吐量，機(jī)場(chǎng)分為18類，見表3和表4。

中小民航機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼分為固定和浮動(dòng)兩種補(bǔ)貼形式，其中固定補(bǔ)貼按照機(jī)場(chǎng)所屬類別，依據(jù)固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定。浮動(dòng)補(bǔ)貼根據(jù)機(jī)場(chǎng)類別和年度旅客吞吐量，依據(jù)浮動(dòng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算確定，見表5和表6。

中國民航局公示了對(duì)2021年民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼資金方案，共有202家中小機(jī)場(chǎng)獲得共計(jì)24.78億元補(bǔ)貼資金，其中，25家通用機(jī)場(chǎng)共獲得5275萬元的補(bǔ)貼。

（二）美國中小民用機(jī)場(chǎng)的融資機(jī)制

1.融資方式

美國的公共機(jī)場(chǎng)主要是提供商業(yè)服務(wù)的機(jī)場(chǎng)，不謀求盈利，屬于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施，為社會(huì)公益公共服務(wù)產(chǎn)品。美國公共機(jī)場(chǎng)從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營，多數(shù)情況下全程都有社會(huì)資本的參與和助力[6]。

市政府或縣政府掌握著美國大多數(shù)機(jī)場(chǎng)的所有權(quán)，除了少數(shù)機(jī)場(chǎng)不是由政府部門直接經(jīng)營，而是由一個(gè)獨(dú)立的公共組織負(fù)責(zé)，如港務(wù)局或類似于華盛頓特區(qū)機(jī)場(chǎng)管理局。在美國私人擁有的公共機(jī)場(chǎng)很少。美國機(jī)場(chǎng)幾乎沒有股本，不實(shí)施股息，也不需要支付公司稅。

在美國中小民用機(jī)場(chǎng)中，經(jīng)營狀況較差的非樞紐商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)通常虧損，十分依賴于其所有人的資金補(bǔ)助；經(jīng)營狀況一般的小型樞紐商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)，部分資金需求由機(jī)場(chǎng)債券提供，對(duì)于機(jī)場(chǎng)債券不能覆蓋的資金需求，由機(jī)場(chǎng)改進(jìn)計(jì)劃基金提供。

主體為機(jī)場(chǎng)債券融資，輔以政府財(cái)政融資和專用用戶稅。機(jī)場(chǎng)債券是政府債券的一個(gè)重要組成部分。機(jī)場(chǎng)債券按償付資金源頭與擔(dān)保方式的差別劃分為收益?zhèn)?、普通?zé)任債券及自償性普通責(zé)任債券，其中，嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)，政府擔(dān)保的普通責(zé)任債券的發(fā)行總額有上限。美國機(jī)場(chǎng)金融融資的主體是當(dāng)?shù)刂莼蚩h的政府機(jī)構(gòu)。

2.政府補(bǔ)助

資助機(jī)場(chǎng)的主要方式是設(shè)立AIP（機(jī)場(chǎng)改善計(jì)劃）。機(jī)場(chǎng)改善計(jì)劃（AIP）為公共機(jī)構(gòu)（有時(shí)還向私人所有者和實(shí)體）提供贈(zèng)款，用于規(guī)劃和開發(fā)納入綜合機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)國家計(jì)劃（NPIAS）的公用機(jī)場(chǎng)。對(duì)于小型的主要商業(yè)航空機(jī)場(chǎng)、救濟(jì)機(jī)場(chǎng)和通用航空機(jī)場(chǎng)，根據(jù)法律要求，補(bǔ)助金可支付90%至95%的成本費(fèi)用。

該資金的分類使用、分配方式有固定體系，使用過程受嚴(yán)密監(jiān)控。每年FAA（聯(lián)邦航空局）將大約占ATF（航空信托資金）總支出五分之一的資金用于補(bǔ)貼對(duì)國家綜合機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)建設(shè)有重要作用的機(jī)場(chǎng)，為未來的建設(shè)發(fā)展及從屬項(xiàng)目提供資金支持。另外一種財(cái)政融資方式是經(jīng)FAA批準(zhǔn)，機(jī)場(chǎng)營運(yùn)人可以收取特別目的的使用者稅——PFC（乘客設(shè)施費(fèi)方案）。該部分籌資設(shè)定有明確的用途，為機(jī)場(chǎng)特定項(xiàng)目籌集資金。

只有進(jìn)入了NPIAS系統(tǒng)名單中的機(jī)場(chǎng)，才有資格得到聯(lián)邦政府財(cái)政支持，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)建立了一個(gè)持續(xù)的聯(lián)邦計(jì)劃，即機(jī)場(chǎng)和空運(yùn)信托基金。資金來源主要是政府征收的各種機(jī)票稅、航段稅、航路稅、航空燃料稅、國際離境稅和抵港稅。分為機(jī)場(chǎng)和航路建設(shè)兩個(gè)類別。

四、中美中小民用機(jī)場(chǎng)的融資案例分析

（一）中國中小民用機(jī)場(chǎng)的融資案例分析——江西上饒三清山機(jī)場(chǎng)

1.上饒三清山機(jī)場(chǎng)概況

上饒三清山機(jī)場(chǎng)是我國第一個(gè)實(shí)施綠色理念的支線機(jī)場(chǎng)，始終堅(jiān)持“綠色機(jī)場(chǎng)”的指導(dǎo)思想。位于江西省上饒市信州區(qū)遵橋鄉(xiāng)、棗頭鎮(zhèn)、毛家?guī)X交界處的后門塘。距上饒市中心8公里。是4C支線機(jī)場(chǎng)，江西省第七個(gè)民用機(jī)場(chǎng)。上饒三青山機(jī)場(chǎng)于2012年7月建成，2017年5月對(duì)外正式啟用。

2019年，上饒三清山機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量突破50萬人次；貨郵吞吐量153.8噸；起降架次5982架次；分別位居中國第144、第181、第154位。上饒三清山機(jī)場(chǎng)作為江西省東北八省通衢的浙贛先行區(qū)域。上饒三清山機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，通過世界銀行獨(dú)立評(píng)估審查后，獲得最高等級(jí)“非常滿意”的評(píng)價(jià)。在過去的五年里，中國的數(shù)百個(gè)運(yùn)輸項(xiàng)目中，只有它使用世界銀行的貸款獲得了“非常滿意”。

2.上饒三清山機(jī)場(chǎng)投資規(guī)?！獧C(jī)場(chǎng)新建項(xiàng)目

總投資八億元的上饒三清山機(jī)場(chǎng)，占地面積2243畝，跑道長二千四百米，寬四十五米，擁有六個(gè)機(jī)位。

機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展部分：評(píng)估時(shí)的估計(jì)成本（包括應(yīng)急費(fèi)用）：1.007億美元；項(xiàng)目結(jié)束時(shí)的實(shí)際費(fèi)用：1.215億美元。該部分包括以下內(nèi)容的構(gòu)造和安裝：

（1）機(jī)場(chǎng)—建造跑道、滑行道等；（2）候機(jī)樓；（3）空中交通管制；（4）貨運(yùn)設(shè)施；（5）配套基礎(chǔ)設(shè)施（燃料存儲(chǔ)場(chǎng)、供水、電源、消防局、供暖、暴雨/水管理、停車場(chǎng)、圍欄等）；（6）實(shí)施《環(huán)境管理計(jì)劃》和《移民安置計(jì)劃》行動(dòng)計(jì)劃（由政府自有資金全額資助）；（7）輔助設(shè)施（辦公樓，員工宿舍等）；（8）雨水回用系統(tǒng)和地面飛機(jī)輔助動(dòng)力裝置。

機(jī)構(gòu)發(fā)展和能力建設(shè)部分：評(píng)估時(shí)的估計(jì)費(fèi)用：200萬美元；實(shí)際費(fèi)用為項(xiàng)目完成：150萬美元。包含咨詢和培訓(xùn)等：

（1）項(xiàng)目管理顧問，提供咨詢服務(wù)以支持項(xiàng)目協(xié)調(diào)和監(jiān)控；（2）管理顧問服務(wù)，以制定SSAC的機(jī)場(chǎng)運(yùn)營模型，準(zhǔn)備并實(shí)施人力資源開發(fā)計(jì)劃，運(yùn)營和財(cái)務(wù)手冊(cè)（根據(jù)中國公司的法律），協(xié)助SSAC遵守中國民航總局（CAAC）法規(guī)和國際做法，并且協(xié)助SSAC制定營銷計(jì)劃以吸引航空公司并協(xié)助達(dá)成服務(wù)協(xié)議與航空公司談判；（3）支持PMO的技術(shù)援助，以記錄在發(fā)展綠色機(jī)場(chǎng)概念方面吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，與其他潛在城市廣泛分享他們的經(jīng)驗(yàn)，考慮通過在選定城市中進(jìn)行更廣泛的傳播和舉辦研討會(huì)和路演，在中國建立綠色機(jī)場(chǎng)；以及其他與民航有關(guān)的學(xué)習(xí)；（4）培訓(xùn)和考察旅行，涵蓋機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營的多個(gè)方面，見表7。

3.上饒三清山機(jī)場(chǎng)融資機(jī)制

作為三清山機(jī)場(chǎng)的項(xiàng)目主導(dǎo)方，江西省上饒市政府，無論在項(xiàng)目籌備，還是項(xiàng)目實(shí)施過程中，全心投入、全程參與、全力配合，體現(xiàn)了高度負(fù)責(zé)任的主人翁精神。上饒市政府成功申請(qǐng)了世界銀行5000萬美元的貸款，還協(xié)調(diào)提供項(xiàng)目總成本約60%的配套資金，其中3.54億元來自國家，包括1.45億來自國家預(yù)算資金，2.02億元源自于民航發(fā)展基金。同時(shí)，積極協(xié)調(diào)和溝通中國民航局相關(guān)部門，成功申請(qǐng)了民航節(jié)能資金約700萬元。

（二）美國中小民用機(jī)場(chǎng)的融資案例分析—伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)

1.伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)概況

伯明翰國際機(jī)場(chǎng)（BHM）成立于1931年，是一個(gè)國際機(jī)場(chǎng)，位于阿拉巴馬州杰斐遜縣伯明翰市中心東北5英里處。它是阿拉巴馬州最大、最繁忙的機(jī)場(chǎng)，為伯明翰和阿拉巴馬州中部提供航空服務(wù)，并歡迎游客來到魔術(shù)城，成為阿拉巴馬州中部通航的門戶。自1986年以來，機(jī)場(chǎng)歸伯明翰市政府所有，由伯明翰機(jī)場(chǎng)管理局運(yùn)營管理，該機(jī)場(chǎng)已發(fā)展成為整個(gè)伯明翰地區(qū)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。

2008年，該機(jī)場(chǎng)改名為伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)，以紀(jì)念已故伯明翰傳奇民權(quán)活動(dòng)家弗雷德？沙特爾沃思（Rev. Fred Shuttlesworth），所以伯明翰國際機(jī)場(chǎng)，又名伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)（Bir‐mingham-Shuttlesworth International Airport）。2014年，伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)完成了2.01億美元的航站樓現(xiàn)代化改造。

沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)占地809公頃，海拔196米。機(jī)場(chǎng)有兩條跑道，即06/24號(hào)跑道，全長3048米×46米；18/36號(hào)跑道，全長2164米×46米。沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)目前擁有全新的現(xiàn)代化航站樓，有三個(gè)中心大廳。其中，兩個(gè)大廳A和B于2013年3月13日正式開放，并于2014年8月14日開放。機(jī)場(chǎng)的A航站樓是指以前建于1962年的舊航站樓，直到2011年關(guān)閉服務(wù)。

平均每天有287架飛機(jī)起降，飛往40個(gè)國家的43個(gè)機(jī)場(chǎng)，服務(wù)于美國25個(gè)城市和地區(qū)。主要城市包括奧蘭多、拉斯維加斯、巴爾的摩和紐約、以及坦帕等。同時(shí)是四家主要航空公司的所在地。通過維護(hù)一個(gè)干凈，清新的航站樓以及現(xiàn)代化的旅行設(shè)施，機(jī)場(chǎng)管理局能夠提供安全、方便可及的航空服務(wù)以及世界一流的客戶服務(wù)，從而造福所有公民，企業(yè)和游客。沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)以高性價(jià)比的服務(wù)而聞名，查看近五年平均運(yùn)行數(shù)據(jù)，機(jī)場(chǎng)的客運(yùn)量超過280萬人次（扣除2020年新冠疫情特殊年份的影響）。它是全美航空的小型樞紐港（Small Hub），主要為美國地區(qū)性航空公司運(yùn)營的國內(nèi)外航線服務(wù)。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)公司的M. Keivan Deravi博士為阿拉巴馬州航空理事會(huì)編寫的阿拉巴馬州六個(gè)主要商業(yè)服務(wù)機(jī)場(chǎng)的近期經(jīng)濟(jì)影響報(bào)告，伯明翰-沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了影響，2019年對(duì)阿拉巴馬州的投資為16億美元。BHM的經(jīng)濟(jì)影響包括直接經(jīng)濟(jì)影響68 491 451美元，旅游支出436 147 730美元，間接經(jīng)濟(jì)影響的378 479 386美元，相關(guān)行業(yè)的478 269 839美元和一般支出198 181 211美元。薪資影響估計(jì)為7.06億美元，其中包括直接、間接、感應(yīng)、相關(guān)行業(yè)和一般支出。對(duì)就業(yè)的影響共計(jì)18 700個(gè)工作，其中包括1751個(gè)直接就業(yè)，3838個(gè)與旅游有關(guān)的就業(yè)以及5579個(gè)相關(guān)行業(yè)的就業(yè)。

此前，奧本大學(xué)蒙哥馬利商業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的經(jīng)濟(jì)學(xué)家于2004年進(jìn)行了深入研究。最終報(bào)告顯示，有2255個(gè)全職工作直接歸因于伯明翰-沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)校園內(nèi)的企業(yè)，估計(jì)總薪金為1.05億美元。在接受調(diào)查時(shí)，這些現(xiàn)場(chǎng)企業(yè)報(bào)告稱，它們?yōu)楫?dāng)?shù)氐倪\(yùn)營和維護(hù)經(jīng)濟(jì)共計(jì)增加了1.4億美元，為伯明翰MSA帶來了直接成倍的經(jīng)濟(jì)增長達(dá)2.45億美元。作為研究的一部分進(jìn)行的乘客調(diào)查表明，從另一個(gè)城市飛來的游客透露，他們?cè)谠摮鞘型Ａ舻臅r(shí)間平均每天花費(fèi)177.22美元，平均住了3.4晚。以此計(jì)算，報(bào)告顯示機(jī)場(chǎng)產(chǎn)生的游客支出為2.85億美元。此外，研究表明，其他與當(dāng)?shù)睾娇障嚓P(guān)的支出為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶來了4.26億美元的收入。合計(jì)兩者總金額，伯明翰-沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)對(duì)伯明翰地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生每年近10億美元的經(jīng)濟(jì)影響，并提供16 000個(gè)直接和間接就業(yè)機(jī)會(huì)以及超過4.44億美元的薪酬增量收入。

同樣，伯明翰-沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)在阿拉巴馬州中部航空貨運(yùn)中扮演著重要的樞紐作用，通過BHM運(yùn)送了將近22 000噸貨物。

2.伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)投資規(guī)模—航站樓改造項(xiàng)目

2011年2月28日，沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)開始了總值2.01億美元的航站樓改造項(xiàng)目。裝修將包括升級(jí)現(xiàn)有的B廳和C廳。計(jì)劃建造另外50 000-75 000ft2的倉儲(chǔ)建筑。該項(xiàng)目最初將著重于將租車柜臺(tái)轉(zhuǎn)移到停車場(chǎng)的新設(shè)施中。此外，還將進(jìn)行B大廳的基礎(chǔ)工作。擴(kuò)展在2014年已完成，還將建設(shè)一條將擴(kuò)展后的貨物區(qū)域連接至機(jī)場(chǎng)高速公路的通道。機(jī)場(chǎng)當(dāng)局計(jì)劃增加一個(gè)新的大廳A和安檢區(qū)域。

沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)原來只有一個(gè)航站樓，分為兩個(gè)大廳B和C。大廳B由六個(gè)登機(jī)口B1- B6組成，而大廳C有13個(gè)登機(jī)口C1-C13。大樓的底樓設(shè)有飛機(jī)維修設(shè)施。候機(jī)樓的二樓設(shè)有旅客登機(jī)口和空側(cè)行李搬運(yùn)系統(tǒng)。行李車位于航站樓入口附近上層的路緣側(cè)，也位于一樓的行李認(rèn)領(lǐng)處。ATM設(shè)施位于B大廳和C大廳之間的較高樓層。機(jī)場(chǎng)還提供國際醫(yī)療援助設(shè)施。為了協(xié)助到達(dá)的乘客在行李認(rèn)領(lǐng)處提供空中行李寄存服務(wù)。該設(shè)施由亨特利公司提供。

2011年4月13日，作為擴(kuò)展項(xiàng)目的一部分，航站樓A被拆除，以便為新的航站樓A提供空間。

3.伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)融資機(jī)制

通過查詢美國民航局FAA官方數(shù)據(jù)庫，2011-2020年，通過AIP計(jì)劃，F(xiàn)AA給予伯明翰沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)的政府補(bǔ)助資金總計(jì)高達(dá)8300萬美元，其中2011-2014年，通過AIP計(jì)劃，給予的政府補(bǔ)助資金總計(jì)為4900萬美元，見表8。

在項(xiàng)目擴(kuò)建的融資資金中，除了AIP計(jì)劃的4900萬美元補(bǔ)助資金外，根據(jù)美國民航局CATS系統(tǒng)中的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)自身每年都有凈經(jīng)營收益，2011-2014年凈經(jīng)營收入分別為60萬、210萬、55萬、500萬美元，可留存用于機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的擴(kuò)建和經(jīng)營。同時(shí)，在2011年，由伯明翰市政府主導(dǎo)，發(fā)行了1.48億美元的長期債券。這些資金支持都有力地促進(jìn)了沙特爾沃思國際機(jī)場(chǎng)航站樓改造項(xiàng)目順利實(shí)施。

五、結(jié)語

無論是在中國還是美國，中小民用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益較差，國民經(jīng)濟(jì)效益良好，區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響和行業(yè)經(jīng)濟(jì)影響比較顯著。中小民用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目一般投資大、財(cái)務(wù)盈利能力較弱，建議地方政府主導(dǎo)安排融資機(jī)制時(shí)，需要全面統(tǒng)籌，拓展靈活多元化的融資路徑，地方政府應(yīng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向創(chuàng)新融資模式，通過資金補(bǔ)貼，與政策性銀行、商業(yè)銀行等其他金融機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通，籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的方式包括但不限于利用增資擴(kuò)股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等。AFA

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（審稿：王遠(yuǎn)偉編輯：趙晴）