靳 鵬，盧慧珊

(1.吉林開放大學 社區(qū)教育學院，吉林 長春 130012； 2.暨南大學 經(jīng)濟學院，廣東 廣州 510632)

2019年6月，國家文化和旅游部出臺了首個《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》，要求各區(qū)域建立健全規(guī)劃協(xié)調體制，主張文化和旅游規(guī)劃需要與各地社會事業(yè)規(guī)劃等重點項目統(tǒng)籌銜接、貫通融合。“多規(guī)合一”以“一張藍圖、一干到底”為工作目標，有機融合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、文物保護、綜合交通、社會事業(yè)規(guī)劃等各專項規(guī)劃的編制與實施，在地方主干規(guī)劃區(qū)的協(xié)作下，解決區(qū)域內部規(guī)劃內容矛盾的問題，完成空間布局的科學合理化、提高土地資源配置效率和政府管控治理能力。[1]當前，吉林省全域旅游已初具規(guī)模。吉林省應抓住時機，通過“多規(guī)合一”加快帶動全域旅游的發(fā)展效率，實現(xiàn)旅游業(yè)的提質升級，進而促進經(jīng)濟社會的協(xié)調有序發(fā)展。

一、完善吉林省“多規(guī)合一”全域旅游規(guī)劃的必要性

(一)“多規(guī)合一”為吉林省全域旅游規(guī)劃奠定了基礎保障

首先，按照“多規(guī)合一”的要求，吉林省區(qū)域重點項目需要實現(xiàn)規(guī)劃年限上對接、參數(shù)指標上一致、信息數(shù)據(jù)上統(tǒng)一、坐標尺度上唯一、測算方法上協(xié)調。該標準的制定作為全域旅游規(guī)劃的技術背景，能夠支撐吉林省“一張藍圖打造”工作目標的有序推進。其次，“多規(guī)合一”通常采用一本規(guī)劃、一張藍圖的總體治理模式，能夠指導吉林省全域旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調、動態(tài)調整，發(fā)揮綱領性文件戰(zhàn)略引領、剛性控制的參考作用。再次，“多規(guī)合一”所實踐的規(guī)劃體制改革和土地等審批事項改革，也能成為吉林省全域旅游可持續(xù)發(fā)展的關鍵組織保障。只有真正踐行“多規(guī)合一”理念，才能推動部門協(xié)同推進，打造全域一體的旅游目的地，最終實現(xiàn)全域旅游規(guī)劃的發(fā)展目標。[1]

(二)“多規(guī)合一”是吉林省全域旅游發(fā)展的行動指南

“多規(guī)合一”的全域旅游規(guī)劃是解決吉林省區(qū)域旅游發(fā)展問題的總體規(guī)劃。其兼具開創(chuàng)性與繼承性，是新時代引領旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的獨特表征，是全域旅游創(chuàng)新產(chǎn)品觀、發(fā)展觀和產(chǎn)業(yè)觀的綜合應用，也是全域思維下系統(tǒng)制定旅游謀劃區(qū)域的指導總規(guī)。同時，“多規(guī)合一”的全域旅游規(guī)劃也是涵蓋多種領域、多個規(guī)劃、多項要素的系統(tǒng)工程。與常規(guī)性旅游發(fā)展規(guī)劃相比，其在明確規(guī)劃內容、指示和圖件的基礎上，形成了新概念的架構，包括用“互聯(lián)網(wǎng)+”提升交互體驗、用“旅游+”豐富項目等，涉及多個專項規(guī)劃成果和配套成果，梳理出多維度、全覆蓋的實施體系。因此，“多規(guī)合一”將引導全域旅游撬動旅游發(fā)展結構的變革。

(三)“多規(guī)合一”有利于吉林省區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展

全域旅游規(guī)劃是以“多規(guī)合一”為核心思想的現(xiàn)代旅游業(yè)治理模式，是多個規(guī)劃的相融成果，是助力旅游消費市場的新途徑。這體現(xiàn)在，全域旅游規(guī)劃能夠克服國民經(jīng)濟規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的沖突點，實現(xiàn)整體與局部性質的共通，保留城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間性與整體性，囊括土地利用規(guī)劃的資源保障性與資源配置性，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項目性，納入環(huán)境與資源保護規(guī)劃的控制性，繼承旅游產(chǎn)業(yè)本身的市場性和創(chuàng)意性。以此為基礎，“多規(guī)合一”的全域旅游規(guī)劃有助于整合區(qū)域內產(chǎn)業(yè)資源，優(yōu)化配置區(qū)域經(jīng)濟社會生產(chǎn)要素，拓展區(qū)域文明素質、文化環(huán)境風貌，完善旅游景點配套設施和公共服務，完成規(guī)劃系統(tǒng)全方位升級，推動旅游空間信息平臺建立，凝聚產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展活力，最終實現(xiàn)通過旅游業(yè)賦能吉林省經(jīng)濟高質量發(fā)展。

二、吉林省“多規(guī)合一”全域旅游規(guī)劃面臨的主要問題

(一)政府部門間協(xié)同度不足

自2018年起，吉林省委、省政府、省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領導小組以及省文化和旅游廳陸續(xù)出臺了多項關于吉林省全域旅游的實施方案、工作任務、管理辦法和發(fā)展規(guī)劃的文件，但目前吉林省尚未在上述政策文件中明確列示各相關職能部門的具體職責與柔性化管理范圍，這便不可避免地導致各級部門僅承擔自身范圍內的治理內容，而部門間交流、互動相對較少。諸如，敦化市在整合優(yōu)化“一區(qū)十四基地”旅游格局，打造交通游線串聯(lián)、城市+鄉(xiāng)村+景區(qū)的全域鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系建設過程中，由于土地使用關聯(lián)自然資源和規(guī)劃局，農(nóng)旅融合涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局等部門。[2]因此，相互間溝通時效差、多頭管理、協(xié)調困難等治理問題阻礙了建設進程。

(二)全域旅游區(qū)域發(fā)展不協(xié)調

首先，在跨區(qū)域合作方面，長春市是吉林省省會，也是省內與旅游產(chǎn)業(yè)關聯(lián)程度最高的地區(qū)。但長春市在吉林省全域旅游規(guī)劃開展中，尚未充分且有效利用區(qū)位優(yōu)勢。無論是與周圍城市、縣域的良性互動，還是在生態(tài)環(huán)境的保護和產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展上，長春市仍需提升其在吉林省核心功能區(qū)的作用。其次，在旅游服務體系方面，省內服務質量與服務設施參差不齊。以長白山景區(qū)為例，一是，管委會旅游咨詢集散中心僅向長白山主功能區(qū)提供服務，但忽視了周邊縣市區(qū)；二是，主功能區(qū)的志愿服務與游客集散中心的基礎設施建設較為完備，但周邊縣市區(qū)則缺少游客服務中心；三是，除功能區(qū)具備大型停車場、充足數(shù)量的公共衛(wèi)生間外，其余地區(qū)的游客時常面臨停車難、如廁難的問題。[3]吉林省不僅需要加強宣傳全域旅游的發(fā)展理念，建設順暢便捷的旅游公共交通網(wǎng)絡，還需提高本省財政收入，為高效整合旅游資源提供資金支持，為分散景區(qū)建立共治體系，以實現(xiàn)地區(qū)間服務事項的互聯(lián)共通、旅游產(chǎn)品空間結構的形式多樣。

(三)協(xié)同治理的保障體系不健全

保障體系的建立健全在全域旅游治理中占據(jù)關鍵地位。當前，吉林省推進的協(xié)同治理保障體系仍存在不可忽視的漏洞。在人員保障方面，吉林省全域旅游行政管理部門中創(chuàng)新型專業(yè)人才短缺、整體管理理念落后、人員素質較差，政府工作人員及旅游工作者還是傳統(tǒng)的治理思維方式，依賴慣有經(jīng)驗與方法解決新問題。在財政保障方面，吉林省旅游功能區(qū)的財政現(xiàn)狀不佳，多地景點與度假區(qū)資金供給依賴固定的門票收入，部分全域鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游地區(qū)則經(jīng)濟發(fā)展緩慢、經(jīng)濟條件落后、旅游項目開發(fā)慢、短期效益實現(xiàn)難。功能區(qū)尚不具備余力援助景城(景鄉(xiāng))交匯處的服務體系與公共交通建設，也無法提供額外的資金扶持周邊發(fā)展。除此之外，吉林省所掌握的旅游業(yè)各項治理數(shù)據(jù)分布在個別政府部門或旅游企業(yè)中，垂直管理部門的縱向分隔程度與行業(yè)市場主體的橫向分離水平不一致，數(shù)據(jù)不對稱、不公開、分析精準度低、價值創(chuàng)造功能弱等障礙隨之產(chǎn)生，各部門、企業(yè)主體與公民的信息壁壘加固，最終導致協(xié)同治理效果不理想。[4]

三、吉林省“多規(guī)合一”全域旅游規(guī)劃的實現(xiàn)路徑

(一)與《吉林省“十四五”發(fā)展規(guī)劃》銜接：定方向

吉林省“十四五”規(guī)劃綱要是統(tǒng)籌安排和指導全省社會、經(jīng)濟、文化建設等各項工作的總體綱要。 “十四五”發(fā)展規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃之間存在指導與落實的關系：一方面，后者應符合并滿足前者中的經(jīng)濟發(fā)展目標、旅游業(yè)市場定位、旅游業(yè)經(jīng)營預期成果、重大建設項目、相關政策保障等標準；另一方面，后者能夠向前者反映旅游發(fā)展重點實施項目、旅游基礎設施建設要求和旅游政策需求等產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求。[5]由此，吉林省政府在確立“十四五”發(fā)展規(guī)劃的全局目標定位及工作落實考核時，應著力推進覆蓋旅游發(fā)展目標，提高“十四五”發(fā)展規(guī)劃中重點旅游項目數(shù)量，完善景區(qū)基礎設施和公共服務體系建設，提高景區(qū)安全措施保障。

(二)與吉林省《住房和城鄉(xiāng)建設事業(yè)“十四五”規(guī)劃》銜接：定坐標

吉林省《住房和城鄉(xiāng)建設事業(yè)“十三五”規(guī)劃》是統(tǒng)籌部署和安排區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，主要側重于城市目標定位、土地利用、城鄉(xiāng)布局和各項建設等內容。城鄉(xiāng)規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃的聯(lián)系著重表現(xiàn)為：首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃既為全域旅游制定相對應的城鄉(xiāng)發(fā)展總體目標、用地規(guī)模和空間發(fā)展格局，又向全域旅游規(guī)劃部門供給旅游景區(qū)分布、道路交通基礎設施建設及城市環(huán)境美化建設等數(shù)據(jù)資料，適應全域旅游新時代發(fā)展的戰(zhàn)略要求；其次，全域旅游根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展前景，更新城鄉(xiāng)規(guī)劃中關于基礎設施、游客集散中心、旅游服務體系等標準，并且推動區(qū)域內旅游產(chǎn)業(yè)要素加速流動，營造優(yōu)質的觀賞、娛樂、休息場景，完備城鄉(xiāng)功能區(qū)建設。[6]

(三)與《吉林省土地利用總體規(guī)劃》銜接：定指標

作為吉林省土地利用總體規(guī)劃編制部門的國土部門，統(tǒng)籌部署和安排各地區(qū)土地開發(fā)、保護和治理。土地規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃在規(guī)模控制下維系相互協(xié)調的關系：其一，吉林省應在土地規(guī)劃所設定的旅游發(fā)展空間布局、功能分區(qū)、用地規(guī)劃及發(fā)展目標的基礎上，開展全域旅游規(guī)劃項目；其二，吉林省在推進全域旅游規(guī)劃進程中，通過及時反映地區(qū)旅游用地規(guī)模、旅游項目選址等問題，協(xié)調土地規(guī)劃未來發(fā)展方向；其三，土地規(guī)劃也應不斷適應當前旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，合理擴大旅游用地規(guī)模，開創(chuàng)新型旅游用地模式，革新旅游用地類別管理方式，盤活存量，實行明確的旅游新業(yè)態(tài)下用地政策。

(四)與《吉林省環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》銜接：定底線

吉林省環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃是環(huán)境保護部門編制的，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和污染防治的總體要求，具體包括環(huán)境保護的對象、任務、措施等。環(huán)保規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃在保護與開發(fā)中共同平衡發(fā)展：一方面，體現(xiàn)在環(huán)保規(guī)劃設置了全域旅游規(guī)劃開發(fā)的原則與底線。這要求全域旅游規(guī)劃的項目實施與設施配置嚴格踐行生態(tài)環(huán)境保護意識，積極響應上級環(huán)境保護硬性號召，主動推進旅游生態(tài)環(huán)境客觀評估，大力弘揚旅游可持續(xù)發(fā)展。另一方面，體現(xiàn)在全域旅游規(guī)劃立足全域環(huán)境優(yōu)化的新準則，革新環(huán)保規(guī)劃的發(fā)展路徑。這意味著環(huán)保規(guī)劃需建立在保護性開發(fā)理念的基礎之上，加大旅游區(qū)域的環(huán)保整治力度，摸索綜合性綠色健康的生態(tài)旅游，醞釀生態(tài)保護與旅游開發(fā)的和諧發(fā)展。[6]

(五)與吉林省功能區(qū)規(guī)劃銜接：定功能

當前，吉林省共有琿春海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范城市及海洋經(jīng)濟合作示范區(qū)、中韓國際合作示范區(qū)、中日韓中小企業(yè)合作園區(qū)、中俄跨境區(qū)、綜保區(qū)、邊合區(qū)、互貿(mào)區(qū)等7類功能區(qū)。主體功能區(qū)的劃分明細了吉林省全域旅游的公共開放空間與開發(fā)邊界，規(guī)定了重點建設區(qū)域。其中，限制或禁止地域的項目推進應將環(huán)境保護納入考察因素，應以可持續(xù)為基礎努力打造生態(tài)效益最大化的旅游方式。[7]最重要的是，吉林省全域旅游規(guī)劃不能脫離主體功能區(qū)的功能定位。堅定“一張藍圖”的工作目標，強化功能區(qū)的主導作用，增強功能區(qū)的核心引領示范成效，發(fā)揮區(qū)域自身特有的資源優(yōu)勢，構建全域內精細化、協(xié)調化的治理格局。

(六)與吉林省各專項規(guī)劃銜接：定協(xié)調

吉林省全域旅游規(guī)劃既要貫通常規(guī)五大規(guī)劃，也要立足于產(chǎn)業(yè)真實發(fā)展狀況，提高與交通、市政、文化、體育、林業(yè)、教育等部門規(guī)劃的配合。第一，應疏通旅游產(chǎn)業(yè)基礎設施和公共服務等基層治理工作，維持高效運作的全域旅游脈絡體系，保障游客的優(yōu)質旅行。[8]第二，應激發(fā)與文化產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、體育業(yè)、智慧產(chǎn)業(yè)、綜合服務業(yè)等其他相關產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動效應，在產(chǎn)業(yè)融合政策加持下，延續(xù)產(chǎn)業(yè)協(xié)調共進的發(fā)展方向，培育旅游業(yè)可持續(xù)的新興業(yè)態(tài)，圍繞旅游產(chǎn)業(yè)深層內涵賦能經(jīng)濟高質量轉型，構建產(chǎn)業(yè)、城市與人文高度融合的可持續(xù)發(fā)展體系。[9]第三，應鞏固與文物保護規(guī)劃、生態(tài)濕地規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃等相關保護類規(guī)劃的關聯(lián)性，充分活化人文旅游資源，打造舒適宜人的生態(tài)旅游方式，在保護中發(fā)展旅游，在旅游中發(fā)展經(jīng)濟。第四，應塑造與重大項目規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、旅游景區(qū)規(guī)劃、詳細修建規(guī)劃等規(guī)劃的共生，倡導全范圍內旅游思維，切實提升全域景區(qū)吸引力。第五，應構筑與各級各類文化和旅游規(guī)劃的銜接。全域旅游規(guī)劃應以上級規(guī)劃準則為標準，以本級以及下級的旅游規(guī)劃成果為借鑒，凝聚執(zhí)行性與協(xié)調性，加快專項規(guī)劃編制，完善規(guī)劃建設的管理配置。該編制結束后，應將全域旅游規(guī)劃呈遞上級文化和旅游管理部門和本級規(guī)劃管理部門，并進行綜合性評估。