田盛丹，黃燕芬，張 超

(1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.北京航空航天大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100083)

一、引 言

1994年分稅制和2002年所得稅分享改革造成的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的壓力迫使地方政府轉(zhuǎn)向增加預(yù)算外的收人，而地方政府壟斷了土地供應(yīng)一級市場，既是經(jīng)營者，又是管理者，因此土地一致成為地方政府經(jīng)營的對象。政府土地出讓行為的重要激勵(lì)機(jī)制是財(cái)稅激勵(lì)，通過出讓土地獲得高額土地出讓金來彌補(bǔ)財(cái)政收入，也即眾多文獻(xiàn)中所強(qiáng)調(diào)的“土地財(cái)政”假說[1][2][3]。一方面，土地財(cái)政與地方政府債務(wù)之間存在著密切的關(guān)系，地方政府的財(cái)政收入和債務(wù)償還在一定程度上依賴于土地相關(guān)收入[4][5]。土地價(jià)格波動通過地方財(cái)政收入的作用機(jī)制將直接影響到地方債的償還能力[6]，土地價(jià)格上漲會緩解地方政府的借貸約束，使其通過土地財(cái)政來增加債務(wù)和支出規(guī)模，拉動經(jīng)濟(jì)增長，總產(chǎn)出擴(kuò)張又會進(jìn)一步推高土地價(jià)格，從而形成加速機(jī)制[7]。另一方面，發(fā)行地方債能夠增加地方政府財(cái)政收入，在一定程度上又會緩解地方政府對土地財(cái)政的依賴程度。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地出讓金一路高速增長，土地財(cái)政已經(jīng)成為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要源動力；同時(shí)，土地充當(dāng)了杠桿的角色，撬動城市建設(shè)融資的同時(shí)也引發(fā)地方過度舉債的風(fēng)險(xiǎn)[8][9]。

我國地方債的發(fā)還模式經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”以及“自發(fā)自還”三個(gè)階段，地方政府舉債融資三種模式的演變體現(xiàn)了我國地方政府舉債融資及其管理的日益規(guī)范化，也促成了一個(gè)更為規(guī)范、高效的地方政府債務(wù)制度的形成。傳統(tǒng)的“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”發(fā)債模式誘發(fā)了以公共池分享成本、謀求救助為目標(biāo)的策略性舉債，導(dǎo)致地方政府資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配、償債壓力布局失衡[10]。2014年5月，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，確定了10個(gè)省區(qū)市作為地方債券自發(fā)自還試點(diǎn)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金，并按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評級。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定在全國范圍內(nèi)實(shí)行地方債“自發(fā)自還”，將債務(wù)發(fā)行權(quán)和償還責(zé)任都回歸至地方政府，使地方政府真正成為了有獨(dú)立發(fā)還自主權(quán)的債務(wù)主體。地方債和土地財(cái)政都是地方政府重要的融資渠道，地方債發(fā)還模式的演變直接關(guān)系到地方政府的融資規(guī)模，進(jìn)而會通過地方財(cái)政的作用機(jī)制影響地方政府的土地出讓行為。以往的研究將地方政府土地出讓行為歸因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程、官員晉升、經(jīng)濟(jì)增長等因素，鮮有文獻(xiàn)從地方財(cái)政債務(wù)制度安排的角度去考察地方政府土地出讓行為。

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議明確提出“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”，而地方債“自發(fā)自還”是理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系的具體舉措。要構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的可持續(xù)的財(cái)政預(yù)算制度，以下問題亟待澄清：地方舉債融資模式究竟隱含著什么樣的激勵(lì)機(jī)制？土地作為地方政府的重要資產(chǎn)與地方債之間有什么樣的內(nèi)生關(guān)聯(lián)？地方債“自發(fā)自還”的模式對地方政府土地出讓行為究竟有什么樣的影響？厘清上述問題，有助于在未來的地方債券融資模式中搭建一個(gè)激勵(lì)相容的大國治理框架，對于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系具有重要的制度涵義。

二、制度背景與研究假設(shè)

(一)中國地方政府性債務(wù)發(fā)還模式演變

1994年3月頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。2009年之前地方政府發(fā)債主要利用地方融資平臺來間接發(fā)行城投債，地方政府為城投債平臺提供了隱性擔(dān)保，城投債并非嚴(yán)格意義上的地方債。2009年國務(wù)院政府工作報(bào)告中首次提出同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理，由此正式開啟了我國地方政府債券之門。此后，中國地方債的發(fā)行模式經(jīng)歷了“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”以及“自發(fā)自還”三個(gè)階段，其發(fā)展歷程具體可以總結(jié)為表1。

表1 我國地方債務(wù)發(fā)還模式演變

(二)地方債“自發(fā)自還”模式對地方政府土地出讓行為影響的機(jī)理分析

“財(cái)權(quán)上移”和“事權(quán)留置”造成地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口，促使各地方政府通過擴(kuò)大預(yù)算外收入來緩解財(cái)政壓力，政府將“攫取之手”伸向稀有的土地資源，找到了彌補(bǔ)地方財(cái)政不足、拓展地方財(cái)政資源的重要渠道，土地財(cái)政早已成為地方政府的“第二財(cái)政”[11][12][13][14]。土地出讓收入以及土地抵押融資是土地財(cái)政兩個(gè)最主要的表現(xiàn)形式[15]，地方政府倚仗其對土地一級市場的壟斷，通過“招拍掛”(招標(biāo)、拍賣、掛牌)制度出讓土地，直接坐收土地紅利即土地出讓收入[16]。地方政府通過推動地價(jià)上漲增加土地出讓收入，進(jìn)而提高其償債能力[17]。出讓土地的收入增加，一方面，會提高政府對未來償還能力的預(yù)期，進(jìn)而會增大地方債的發(fā)行量；另一方面，地方政府往往將國有土地作為發(fā)債的抵押品，因此具有較高土地價(jià)格區(qū)域的地方政府發(fā)債規(guī)模也較大[18]。此外，地方政府以其信用為擔(dān)保，利用融資平臺將土地作為其資產(chǎn)和抵押品，通過抵押借貸、發(fā)行城投債等方式籌集財(cái)政資金即土地抵押融資[19][20]。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中土地出讓收入一直是地方政府償債的重要來源。國家審計(jì)署2013年《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年底11個(gè)省級、316個(gè)市級、1396個(gè)縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。此外，長期以來我國以地區(qū)GDP增長主的政績考核體制和晉升機(jī)制為土地財(cái)政的存在提供了內(nèi)在激勵(lì)。在財(cái)政分權(quán)的背景下，土地財(cái)政能夠增加地方政府的可支配收入進(jìn)而增加其在區(qū)域競爭中獲勝的籌碼，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和官員晉升目標(biāo)[21][22][23]。干部晉升制度的機(jī)制和信息不對稱導(dǎo)致了基層政府官員追求資源密集型政績工程的短期利益，為不斷突破已有預(yù)算約束、追求預(yù)算外資源的政府行為提供了激勵(lì)[24]。

在“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”模式下，地方財(cái)政需要向中央財(cái)政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金，當(dāng)?shù)胤秸窗磿r(shí)上繳相應(yīng)資金時(shí)，中央財(cái)政將根據(jù)逾期情況計(jì)算罰息，并負(fù)責(zé)償還債務(wù)資金。中央政府對地方政府的這種預(yù)算軟約束，是地方政府支出擴(kuò)張和債務(wù)持續(xù)膨脹的主要原因[25][26]。如果中央政府曾為地方政府提供事后救助，地方政府更傾向于策略性舉債而非稅基涵養(yǎng)的方式平衡預(yù)算[27]，希望通過中央兜底來轉(zhuǎn)嫁融資成本，從而導(dǎo)致過度融資[28]。在“自發(fā)自還”模式下，地方政府成為地方債的直接償還主體。一方面，地方政府會嚴(yán)格控制發(fā)行規(guī)模，謹(jǐn)防未來難以償還；另一方面，地方政府還會嚴(yán)格控制資金用途，抑制投資沖動。為了緩解財(cái)政壓力，保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府可能存在強(qiáng)烈的動機(jī)通過改變土地出讓行為，增加土地財(cái)政進(jìn)而緩解財(cái)政壓力。

在市場約束方面，對于投資者而言，在“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”模式下，地方債務(wù)本息償還能夠得到國家保障，這種“中央政府—地方政府—投資者”的三元信用體系使投資者對債券的心理評級非常高，市場要求的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬就會較低，地方債還息壓力較小。根據(jù)財(cái)政部《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》的規(guī)定，首次要求進(jìn)行“自發(fā)自還”試點(diǎn)地區(qū)開展債券信用評級，并及時(shí)披露地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及債務(wù)情況。與“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”相比，“自發(fā)自還”模式的關(guān)鍵之處在于地方政府債券首次以地方政府信用資質(zhì)為基礎(chǔ)，由地方政府自主發(fā)行和償還，中央政府不再為地方政府信用進(jìn)行背書與兜底，這就使得過去“中央政府—地方政府—投資者”的三元信用體系變成了“地方政府—投資者”的二元信用體系[29]，市場要求的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬就會提高，地方債還息壓力隨之增加。

地方債“自發(fā)自還”模式實(shí)現(xiàn)了預(yù)算約束的硬化和市場約束的強(qiáng)化。在“自發(fā)自還”模式下，地方債甚至可能發(fā)不出去或發(fā)不足額[29]，并且發(fā)債成本將大大增加，地方債還本付息壓力增大。由于土地是地方政府重要的資產(chǎn)，地方政府存在強(qiáng)烈的動機(jī)通過改變土地出讓策略優(yōu)化其資產(chǎn)狀況，提高其信用水平，獲得更高的信用評級以及更低的融資成本，以及擴(kuò)大土地財(cái)政收入，緩解債務(wù)壓力。雖然地方債“自發(fā)自還”給予了地方政府自主發(fā)債的權(quán)利，但發(fā)債規(guī)模依然要在國務(wù)院允許的額度之內(nèi)，而地方政府可以短時(shí)間內(nèi)通過發(fā)債增加地方政府財(cái)力的程度是有限的。綜上所述，一方面，地方政府可以通過改變土地出讓行為推動土地價(jià)格上漲，優(yōu)化資產(chǎn)狀況從而獲得較低的融資成本；另一方面，地方政府可以通過改變土地出讓行為增加土地財(cái)政收入，緩解債務(wù)壓力?！白园l(fā)自還”發(fā)債模式對于地方政府土地出讓行為的影響機(jī)制可以總結(jié)為圖1。

圖1 地方債“自發(fā)自還”模式對于地方政府土地出讓行為的影響機(jī)制

由此，本文提出第一個(gè)假說。

假說1：“自發(fā)自還”這種賦權(quán)方式通過硬化對地方政府的預(yù)算約束和市場約束，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任意識，地方政府直接面臨著地方債還本付息的財(cái)政壓力，為了降低發(fā)債成本與提高償債能力，地方政府存在動機(jī)改變土地出讓行為進(jìn)而增加土地財(cái)政。

(三)地方債“自發(fā)自還”模式對地方政府土地出讓行為影響的異質(zhì)性分析

地方債“自發(fā)自還”模式對地方政府土地出讓行為的影響具有異質(zhì)性。在傳統(tǒng)融資模式下，中央政府會通過轉(zhuǎn)移支付來平衡地方財(cái)力形成公共資金池，地方政府并沒有將融資成本內(nèi)部化，而是寄希望于公共資金池共享融資成本或者尋求上級政府的救助，地方政府或過度負(fù)債或罔顧成本，從而導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積[30]。在財(cái)政越不平衡的地區(qū)，財(cái)權(quán)與事權(quán)配置越失衡，在中央的預(yù)算軟約束下，財(cái)政非平衡地區(qū)對中央政府的救助預(yù)期更為強(qiáng)烈，在中央政府兜底的僥幸心理下產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)也越大，市場持有的中央對地方政府債務(wù)救助的預(yù)期也越強(qiáng)[31]。然而，“自發(fā)自還”模式規(guī)定地方政府是地方債務(wù)的直接償還主體，相較于財(cái)政平衡的地區(qū)而言，財(cái)政非平衡地區(qū)面臨的財(cái)政壓力將更大，在失去公共資金池后，財(cái)政不平衡的地方政府通過增加土地財(cái)政收入才緩解債務(wù)壓力的動機(jī)更為強(qiáng)烈。

政府性債務(wù)由原來的中央政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸庞?，失去了中央政府?qiáng)有力的擔(dān)保，財(cái)政非平衡的政府其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加幅度更大，市場對地方債所要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)隨之增加。同時(shí)，由于市場約束的強(qiáng)化，市場對于財(cái)政非平衡地區(qū)的地方債提出更高的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬，導(dǎo)致財(cái)政不平衡地區(qū)的還息壓力變得更為緊迫。因此，財(cái)政不平衡的地方政府通過增加土地財(cái)政收入來緩解債務(wù)壓力的動機(jī)更為強(qiáng)烈。

綜上所述，本文提出第二個(gè)假說。

假說2：在進(jìn)行地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)后，財(cái)政非平衡的地區(qū)通過增加土地財(cái)政收入來緩解債務(wù)壓力的動機(jī)更為強(qiáng)烈。

三、研究設(shè)計(jì)

始于2014年的地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)明確了地方政府債券的發(fā)行與償還主體都是地方政府，這為我們檢驗(yàn)地方政府發(fā)債模式對地方政府土地出讓行為的影響提供了一個(gè)擬自然試驗(yàn)的機(jī)會。為了檢驗(yàn)假說1，我們采用雙重差分法(DID)來識別地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)對地方政府土地出讓行為影響的政策效應(yīng)。模型的具體形式如下:

Yit=a0+a1DIDit+γXit+ηi+μt+εit

(1)

其中，Y表示土地政府土地出讓行為的相關(guān)變量，包括土地平均出讓單價(jià)、土地出讓總面積、土地出讓比例(居住和商服用地面積占土地出讓總面積的比例)以及土地出讓總收入；i代表城市；t代表時(shí)間。需要說明的是，我國土地市場還不是一個(gè)完全競爭的市場，地方政府很大程度上控制著土地的價(jià)格[32]，即使在“招拍掛”過程中，地方政府也可以通過人為設(shè)置出讓條件干預(yù)出讓過程，導(dǎo)致土地出讓價(jià)格不能反映土地實(shí)際價(jià)值[33]?；诖?，本文將土地出讓價(jià)格也作為地方政府土地出讓行為的一個(gè)代理變量。DIDit為試點(diǎn)分組虛擬變量treatit與試點(diǎn)發(fā)生時(shí)間虛擬變量postit的交互項(xiàng)。其中，當(dāng)i為試點(diǎn)地區(qū)，treatit取1，否則為0；當(dāng)t在試點(diǎn)發(fā)生時(shí)間之后，postit賦值為1，否則為0。交互項(xiàng)treat*post的系數(shù)為本文的主要測試變量，反映了“自發(fā)自還”試點(diǎn)對土地出讓總收入、土地出讓價(jià)格、土地出讓數(shù)量、土地出讓結(jié)構(gòu)的影響，為政策的凈效應(yīng)。ηi表示城市個(gè)體固定效應(yīng)，μt表示時(shí)間效應(yīng)。

X為控制變量。參考相關(guān)文獻(xiàn)，本文從經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和密度、土地利用現(xiàn)狀、房地產(chǎn)投資、地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等幾個(gè)方面選取控制變量，控制了人均GDP、城鎮(zhèn)化水平、人口密度(對數(shù)值)、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)(對數(shù)值)、房地產(chǎn)開發(fā)投資占地區(qū)GDP的比重、城市建設(shè)用地占市區(qū)面積比例、地方債政府融資平臺公司的有息債務(wù)余額(1)融資平臺公司的有息債務(wù)余額是地方政府隱性債務(wù)的主體，是構(gòu)成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭，能夠較好地衡量地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)來自對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院毛捷教授團(tuán)隊(duì)搜集并公開的數(shù)據(jù)庫。。為了檢驗(yàn)假設(shè)2，我們引入政府財(cái)政平衡度指標(biāo)，由政府一般公共預(yù)算本級支出中一般公共預(yù)算本級收入的覆蓋比例進(jìn)行衡量。根據(jù)Eyraud和Lusinyan(2013)[34]的思想，這一指標(biāo)能夠覆蓋轉(zhuǎn)移支付和外部融資的影響，也能夠體現(xiàn)財(cái)政收入與支出分權(quán)的錯(cuò)配。在我們的樣本中，如果某地區(qū)財(cái)政收入與財(cái)政支出的比大于所有樣本的均值，那么該地區(qū)為財(cái)政平衡地區(qū)，反之為財(cái)政非平衡地區(qū)。我們預(yù)期在政府財(cái)政平衡度低的地區(qū)，在進(jìn)行地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)后，地方通過增加土地財(cái)政收入來緩解債務(wù)壓力的動機(jī)更為強(qiáng)烈。

本文采用2009—2014年我國258個(gè)城市層面的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，數(shù)據(jù)來自歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》以及國信房地產(chǎn)信息網(wǎng)。可能存在的一個(gè)擔(dān)憂是“自發(fā)自還”試點(diǎn)是針對省級政府的政策，而市級政府并沒有實(shí)際發(fā)債權(quán)，市場施于省級政府的約束可能并不能同效力地傳遞給市級政府。事實(shí)上，由于省級政府發(fā)行的政府債券大部分轉(zhuǎn)貸給了下級市縣政府，并且對下級政府規(guī)定了嚴(yán)格的直接或間接的市場約束機(jī)制，試點(diǎn)地區(qū)各市、縣都明確提出將償債資金納入預(yù)算管理[35]。表2為相關(guān)變量的統(tǒng)計(jì)性描述。

表2 樣本統(tǒng)計(jì)性描述

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

本部分估計(jì)“自發(fā)自還”試點(diǎn)對地方政府土地出讓行為的影響，以檢驗(yàn)假說1?；貧w結(jié)果如表3所示。由實(shí)證結(jié)果可知，“自發(fā)自還”試點(diǎn)的設(shè)立與地方政府土地成交價(jià)款、土地出讓平均單價(jià)以及土地出讓比例存在顯著的正向關(guān)系，與土地出讓總面積沒有顯著的關(guān)系。被列為“自發(fā)自還”試點(diǎn)的地區(qū)，面臨較大的還本付息的壓力，地方政府會傾向于推高土地出讓平均單價(jià)或改變土地出讓比例的方式提高土地財(cái)政的收入，進(jìn)而緩解由此帶來的財(cái)政壓力。假說1得以驗(yàn)證。具體而言，“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)的設(shè)立使處理組比對照組土地出讓成交價(jià)款(對數(shù)值)平均提高了14.89%，土地出讓平均單價(jià)(對數(shù)值)平均提高了11.49%，以及土地出讓比例平均提高了1.74%左右。

表3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(二)異質(zhì)性分析

表4是按財(cái)政平衡程度進(jìn)行分組的回歸結(jié)果(2)限于篇幅，表4、表5控制變量的回歸結(jié)果省略，作者備索。，不論在財(cái)政平衡地區(qū)還是在財(cái)政非平衡地區(qū)，“自發(fā)自還”試點(diǎn)對地方政府土地財(cái)政收入均存在顯著正向的因果關(guān)系。同時(shí)，財(cái)政平衡地區(qū)的系數(shù)要明顯小于財(cái)政非平衡地區(qū)：在財(cái)政平衡地區(qū)組，“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)的設(shè)立使處理組比對照組土地出讓成交價(jià)款平均提高了約23.57%，其土地出讓比例增加了約1.87%，土地平均出讓單價(jià)沒有顯著變化；在財(cái)政非平衡地區(qū)組，“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)的設(shè)立使處理組比對照組土地出讓成交價(jià)款平均提高了約43.84%，遠(yuǎn)高于財(cái)政平衡地區(qū)的系數(shù)，并且其土地平均出讓單價(jià)增加了15.29%，土地出讓比例沒有顯著變化?！白园l(fā)自還”政策試點(diǎn)使得財(cái)政不平衡地區(qū)的地方政府存在更大的動機(jī)去增加土地財(cái)政收入以緩解財(cái)政壓力，這與本文假說2的預(yù)期一致。政策實(shí)施之后，財(cái)政非平衡地區(qū)將會增加更多的土地出讓收益，其土地平均出讓單價(jià)顯著提高。

表4 “自發(fā)自還”試點(diǎn)影響地方政府土地出讓行為的異質(zhì)性回歸結(jié)果

表5 影響機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果

(三)平行趨勢檢驗(yàn)

上述結(jié)論仍有可能受到遺漏變量的影響，為了驗(yàn)證本文DID識別策略的可靠性，本文借采用事件分析法(Event Study)研究設(shè)立“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)的動態(tài)效應(yīng)。具體而言，將式(1)中的DID換成表示“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)實(shí)行前若干年的啞變量，估計(jì)如下方程：

(2)

其中，S取負(fù)數(shù)表示地方債“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)推行前S年，D0是地方債“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)推行當(dāng)年年份的啞變量。通過人為設(shè)定一個(gè)地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)時(shí)間點(diǎn)，對地方政府土地財(cái)政收入進(jìn)行檢驗(yàn)。如果系數(shù)不顯著，則表明土地財(cái)政收入是由地方債“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)的設(shè)立引起的，通過平行趨勢檢驗(yàn)；反之，結(jié)論不穩(wěn)健。我們的樣本時(shí)期為2009—2014年，在這里我們分別假定2013、2012、2011、2010、2009為政策發(fā)生的年份，結(jié)果如圖2所示。由圖2可知，無論政策發(fā)生在實(shí)際政策試點(diǎn)發(fā)生(2014年)之前的任何年份，DID的系數(shù)均不顯著(圖2中系數(shù)的置信區(qū)間顯著區(qū)別于零)，滿足平行趨勢假定。

圖2 平行趨勢檢驗(yàn)

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)(3)限于篇幅，未報(bào)告穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果，作者備索。

為了確保上述回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文進(jìn)一步使用PSM-DID方法分析地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)的政策效果，這種方法能夠在一定程度上克服樣本選擇偏誤和內(nèi)生性問題。我們采用了半徑匹配和近鄰匹配兩種方法，原則上，不管采用何種匹配方法，最后的估計(jì)結(jié)果都不會相差太大。結(jié)果表明不同匹配方法的估計(jì)系數(shù)、符號和顯著性水平與基準(zhǔn)回歸結(jié)果表1基本一致，因此本文估計(jì)的地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)對地方政府改變土地出讓行為的影響是穩(wěn)健的。

(五)影響機(jī)制檢驗(yàn)

為了考察地方債“自發(fā)自還”政策的實(shí)施影響地方政府土地出讓行為這一過程是否受到其他因素的影響，我們分別考慮了地方政府主政官員的晉升預(yù)期、地方經(jīng)濟(jì)趕超壓力、財(cái)政赤字占比等因素。曹婧等(2019)[36]發(fā)現(xiàn)在市委書記年齡與城投債發(fā)行的關(guān)系圖中，在55—58歲呈現(xiàn)一個(gè)比較明顯的間斷點(diǎn)，市委書記晉升概率明顯下降，而城投債發(fā)行概率和發(fā)行規(guī)模明顯上升。基于此，本文使用市委書記年齡虛擬變量(兩值變量，市委書記年齡介于55—58歲取1，否則為0)來反映官員晉升體制造成的晉升壓力。地方經(jīng)濟(jì)趕超壓力參考繆小林等(2017)[37]，計(jì)算公式為：經(jīng)濟(jì)趕超壓力=同省排名前一位地級市的人均GDP/本地級市的人均GDP。(4)北京、上海、重慶、天津的經(jīng)濟(jì)趕超壓力均記為1。財(cái)政赤字占比=(財(cái)政支出—財(cái)政收入)/GDP。

由回歸結(jié)果可知，官員晉升壓力與“自發(fā)自還”政策的交互項(xiàng)對于地方政府土地出讓收入的影響并不顯著，至少在統(tǒng)計(jì)意義上表明，地方政府官員的晉升壓力未能夠影響到“自發(fā)自還”政策對地方土地財(cái)政的影響。究其原因，可能一方面是由于我們探究了2014年一年的政策發(fā)生窗口，或許在短期內(nèi)官員晉升的影響還沒有完全顯現(xiàn)出來；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，地方政府的GDP錦標(biāo)賽或已淡化，官員追求政治晉升可以從環(huán)保政績、民生政績等其他方面，而不僅僅是耗費(fèi)大量財(cái)政資金以求GDP政績。

其次，“自發(fā)自還”政策實(shí)施后，政策影響地方政府土地財(cái)政的過程可能受到地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)趕超壓力的影響。由結(jié)果可知，地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)趕超壓力與“自發(fā)自還”政策的交互項(xiàng)對于地方政府土地財(cái)政收入存在負(fù)向的顯著影響，同時(shí)，“自發(fā)自還”政策效應(yīng)的系數(shù)與基準(zhǔn)模型相比明顯增大。一方面，“自發(fā)自還”政策實(shí)施后，地方政府直接面臨地方債償還的財(cái)政壓力，可能會增加土地財(cái)政以緩解財(cái)政壓力；另一方面，與之前的“代發(fā)代還”模式相比，“自發(fā)自還”賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)利，地方政府能夠通過發(fā)行債券的方式獲得財(cái)政收入從而為經(jīng)濟(jì)增長提供動力，而不是通過“土地財(cái)政”的方式。在這兩方面的綜合影響下，經(jīng)濟(jì)趕超壓力與政策的交互項(xiàng)顯著為負(fù)。

最后，我們驗(yàn)證了地方財(cái)政赤字的影響。地方財(cái)政赤字占比與“自發(fā)自還”政策的交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為正。在“自發(fā)自還”政策實(shí)施之后，財(cái)政赤字越大的城市，越傾向于增加土地財(cái)政。究其原因，在地方債“自發(fā)自還”模式下，地方政府雖然擁有了自主發(fā)債的權(quán)利，但一方面要在中央劃定的額度內(nèi)進(jìn)行發(fā)債，另一方面，政府性債務(wù)由原來的中央政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸庞?，失去了中央政府?qiáng)有力的擔(dān)保，財(cái)政赤字較大的地方政府其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，市場對地方債所要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)隨之增加，發(fā)債成本高，隨之帶來更大財(cái)政壓力。在此情境下，財(cái)政赤字較大的地方政府往往會通過改變土地出讓行為進(jìn)而增加土地財(cái)政緩解財(cái)政壓力。

五、結(jié)論與政策啟示

地方債發(fā)還模式的演變與地方政府的融資行為息息相關(guān)，并通過地方財(cái)政的作用機(jī)制影響到地方政府的土地出讓行為。本文以2014年設(shè)立地方債自發(fā)自還試點(diǎn)這一事件作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用雙重差分法識別了該政策對地方政府土地出讓行為的影響。研究結(jié)果表明，地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)能夠顯著地影響地方政府土地出讓行為，處理組的地區(qū)土地成交價(jià)款、土地出讓單價(jià)以及土地出讓比例(出讓居住和商服用地面積占土地出讓總面積的比例)均顯著增加，此結(jié)論通過了平行趨勢檢驗(yàn)和穩(wěn)健性檢驗(yàn)。進(jìn)一步，本文分析表明地方債“自發(fā)自還”這一政策對地方政府土地出讓行為的影響具有異質(zhì)性，財(cái)政非平衡的地區(qū)通過增加土地財(cái)政收入來緩解債務(wù)壓力的動機(jī)更為強(qiáng)烈。此外，本文還驗(yàn)證了“自發(fā)自還”政策試點(diǎn)影響地方政府土地財(cái)政可能的機(jī)制。結(jié)果顯示：地方政府官員晉升壓力沒有影響；地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)趕超壓力存在顯著的負(fù)向影響；財(cái)政赤字存在顯著的正向影響。為合理控制地方政府債務(wù)融資規(guī)模，防范由此帶來的區(qū)域性或系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)管理土地供應(yīng)并合理使用土地出讓金，本文提出以下三點(diǎn)建議：

一是優(yōu)化地方稅收體系，規(guī)范政府性基金管理。土地資源是有限的，地方政府以土地財(cái)政作為地方債務(wù)償還的資金來源的發(fā)展模式是不可持續(xù)的。同時(shí)，在房價(jià)高企的背景下，地方債的風(fēng)險(xiǎn)也會隨之增加。因此，一方面，政府要優(yōu)化地方稅收體系，完善房地產(chǎn)稅、資源稅以及環(huán)保稅等地方稅收體系，合理拓寬地方財(cái)政收入來源。另一方面，政府需規(guī)范政府性基金管理，健全土地出讓金管理制度，明確土地出讓金支出范圍，防止“土地—債務(wù)”的聯(lián)動風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

二是編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。通過編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，能夠幫助人們完整、全面，準(zhǔn)確掌握地方政府財(cái)務(wù)狀況，這是分析和研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的先決條件。摸清“家底”不僅有助于提高政府透明度和治理水平，提高宏觀決策的科學(xué)性和前瞻性，而且有助于及時(shí)識別和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。需要注意的是，土地資源對政府資產(chǎn)負(fù)債有著舉足輕重的影響，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地將與地方政府資產(chǎn)密切相關(guān)的土地資源納入地府的資產(chǎn)負(fù)債表中。

三是進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。從放開地方政府的自主發(fā)債權(quán)到明晰地方政府的債務(wù)償還責(zé)任，地方債務(wù)發(fā)行模式的演變是構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要一環(huán)。但是，長期以來地方政府在共同財(cái)政事權(quán)中承擔(dān)了較多的執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模過快擴(kuò)張。因此，必須進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，明確中央和地方事權(quán)范圍，并對支出職責(zé)細(xì)化，增加中央事權(quán)的同時(shí)逐漸減輕由于央地事權(quán)劃分不明晰而造成的地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。