卞勇 劉宇

[摘要] 當(dāng)前我國(guó)碳減排政策在統(tǒng)計(jì)核算、目標(biāo)管理、碳交易等領(lǐng)域還不完善，限制了碳排放總量控制的效果，對(duì)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。應(yīng)從數(shù)據(jù)、目標(biāo)、市場(chǎng)三方面發(fā)力，通過(guò)不斷完善統(tǒng)計(jì)核算工作機(jī)制、豐富數(shù)字化管理手段、明確二氧化碳和溫室氣體總量控制路徑、建立地區(qū)和行業(yè)碳排放總量目標(biāo)協(xié)同機(jī)制、加快推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)、探索碳市場(chǎng)機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新等多種途徑，建立碳排放總量控制制度，從而更好地落實(shí)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)。

[關(guān)鍵詞] 總量控制? ?碳達(dá)峰? ?碳中和? ?碳市場(chǎng)? ?統(tǒng)計(jì)核算

[中圖分類(lèi)號(hào)] F062.2? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2021）0014-07

[基金項(xiàng)目] 深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)研究中心重大課題深圳碳達(dá)峰與碳中和先行示范研究;兒童投資基金會(huì)（英國(guó)）資助課題：Economic perspective of energy transition（基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的能源轉(zhuǎn)型研究）（G-2009-05126）。

[作者簡(jiǎn)介] 卞勇，廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司高級(jí)工程師，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）博士后科研工作站博士后，研究方向：低碳經(jīng)濟(jì)和技術(shù);劉宇，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任，博士，研究方向：能源經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。

自我國(guó)宣布2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)以來(lái)，“雙碳”成為社會(huì)各界持續(xù)熱議的話(huà)題。2021年3月召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議把碳達(dá)峰、碳中和納入國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)整體布局，進(jìn)一步確立了“雙碳”目標(biāo)的重要戰(zhàn)略地位。隨后，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出了實(shí)施碳排放總量控制，其目的就是保障“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：碳達(dá)峰要求碳排放總量達(dá)到最高值后逐漸下降，碳中和則要求碳排放和碳吸收總量基本互相抵消。國(guó)家氣候變化事務(wù)特使解振華曾表示①，我國(guó)碳達(dá)峰主要指能源二氧化碳達(dá)到峰值，而碳中和則要求所有溫室氣體實(shí)現(xiàn)凈零排放。該表態(tài)一方面強(qiáng)調(diào)了能源領(lǐng)域在當(dāng)前碳達(dá)峰工作中的核心地位，另一方面明確了全領(lǐng)域溫室氣體將在未來(lái)逐步納入減排范疇，為碳排放總量控制賦予了更豐富的內(nèi)涵，也增加了碳排放總量控制任務(wù)的復(fù)雜性。因此，為確保“雙碳”目標(biāo)如期達(dá)成，我國(guó)應(yīng)盡快制定和完善碳排放總量控制制度。

一、當(dāng)前政策與碳排放總量控制要求的差距

我國(guó)自2009年提出2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%的目標(biāo)（“4045”）后，實(shí)施了目標(biāo)分解考核、碳交易市場(chǎng)、清單編制等一系列碳排放目標(biāo)管理措施：實(shí)施二氧化碳排放強(qiáng)度目標(biāo)分解與考核，從“十二五”時(shí)期開(kāi)始，根據(jù)“4045”和“6065”（2030年單位GDP碳排放比2005年下降60%～65%）目標(biāo)制定碳強(qiáng)度下降五年規(guī)劃階段目標(biāo)，把總目標(biāo)分解至各省級(jí)地區(qū)并開(kāi)展年度考核;建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)制度，從2011年起開(kāi)展了7個(gè)地方碳排放交易試點(diǎn)建設(shè)，探索市場(chǎng)化的碳減排手段;對(duì)溫室氣體排放情況進(jìn)行摸底，先后編制了2005年、2010年、2012年和2014年等多個(gè)年份的國(guó)家溫室氣體清單。一系列碳排放管理工作發(fā)揮了顯著的成效，推動(dòng)了“4045”目標(biāo)在2017年提前完成①。新形勢(shì)下，我國(guó)提出了2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的更高目標(biāo)，能源碳排放總量控制成為重中之重，但當(dāng)前政策在碳排放總量控制方面仍面臨較大挑戰(zhàn)。

1. 碳排放統(tǒng)計(jì)核算機(jī)制不完善

準(zhǔn)確和及時(shí)掌握碳排放數(shù)據(jù)是實(shí)施總量控制的前提，而當(dāng)前碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度仍不能對(duì)開(kāi)展碳排放總量控制形成有力的支撐，仍有較大的完善空間。

首先，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)滯后是最大短板。國(guó)家和地方的年度分能源品種消費(fèi)和能源平衡表數(shù)據(jù)的確認(rèn)通常需要數(shù)月時(shí)間，難以做到像主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)按月發(fā)布的時(shí)效和頻率，因此難以及時(shí)準(zhǔn)確做出應(yīng)對(duì)指標(biāo)異常情況的決策，導(dǎo)致如2020年底個(gè)別地區(qū)為完成年度和“十三五”節(jié)能減排目標(biāo)而采取限電措施②。此外，電力跨地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的年度凈碳排放核算，需要基于全年地區(qū)電網(wǎng)平均碳排放因子，這種算法也是碳排放數(shù)據(jù)滯后的原因之一③。

其次，部門(mén)協(xié)調(diào)是統(tǒng)計(jì)核算的難點(diǎn)。準(zhǔn)確獲得工業(yè)、服務(wù)業(yè)、住宅、交通、農(nóng)業(yè)等部門(mén)能源消費(fèi)碳排放數(shù)據(jù)，是統(tǒng)籌推進(jìn)行業(yè)碳排放總量控制的基礎(chǔ)，但目前部門(mén)間碳排放統(tǒng)計(jì)核算協(xié)調(diào)機(jī)制仍不完善，部門(mén)碳排放常態(tài)化核算和集成制度仍缺失，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，面向碳中和的全口徑溫室氣體排放清單所需數(shù)據(jù)將更加龐雜，部門(mén)協(xié)調(diào)不足使得溫室氣體清單編制難度進(jìn)一步加大。

再次，監(jiān)測(cè)手段難以滿(mǎn)足碳排放精細(xì)管理需求。能源統(tǒng)計(jì)核算主要以行政區(qū)為對(duì)象，較少進(jìn)行更細(xì)化的能耗和碳排放監(jiān)測(cè)。盡管目前已實(shí)施針對(duì)重點(diǎn)用能單位、公共機(jī)構(gòu)、碳交易管控企業(yè)等對(duì)象的管控，但相對(duì)上百億的碳排放總量和全國(guó)范圍的大尺度而言，覆蓋面仍顯得較窄，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足能源和碳排放管理更精細(xì)化和空間布局更加優(yōu)化的需求。

2. 目標(biāo)管理和總量控制不匹配

碳排放目標(biāo)的制定和落實(shí)是碳排放總量控制的基礎(chǔ)，而當(dāng)前關(guān)于碳排放的管理目標(biāo)并不能滿(mǎn)足總量控制的需求。

中短期碳排放總量目標(biāo)一直未明確可能限制長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的碳排放達(dá)峰目標(biāo)只要求排放總量在某個(gè)時(shí)間達(dá)到最高值后逐步下降，而沒(méi)有明確總量控制的“天花板”，從國(guó)家到各地方的碳達(dá)峰目標(biāo)都沒(méi)有確定具體的控制數(shù)量，從而導(dǎo)致部分地區(qū)在正式碳達(dá)峰的時(shí)點(diǎn)前爭(zhēng)取多安排高耗能高排放項(xiàng)目的“攀高峰”現(xiàn)象，這可能導(dǎo)致碳排放總量增長(zhǎng)的失控和資源的大量浪費(fèi)。對(duì)明確碳排放總量的謹(jǐn)慎態(tài)度主要來(lái)源于對(duì)總量目標(biāo)可能約束經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擔(dān)憂(yōu)，因此碳排放控制目標(biāo)自“十二五”以來(lái)只有碳強(qiáng)度這一非剛性的約束，這就導(dǎo)致了只要經(jīng)濟(jì)增速足夠快即可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的結(jié)果，使得各地更加重視把地區(qū)生產(chǎn)總值這一分母做大，而不太關(guān)注碳排放總量這一分子的減小。

作為碳排放的核心領(lǐng)域，能源消費(fèi)控制是我國(guó)重要的政策著力點(diǎn)，但是，能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控并不能完全符合碳排放控制的需求。2021年國(guó)家及相關(guān)部門(mén)多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)節(jié)能工作、嚴(yán)控高耗能項(xiàng)目，并且采取了大范圍的“拉閘限電”，然而過(guò)于強(qiáng)調(diào)需求側(cè)的節(jié)能可能讓碳排放控制陷入誤區(qū)。能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最基本物質(zhì)保障，尤其是城市化的深入推進(jìn)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化將進(jìn)一步加速以電力為主的能源消費(fèi)增長(zhǎng)，能源消費(fèi)總量控制可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必要的能源需求增長(zhǎng)造成壓力。隨著風(fēng)電、光伏、水電等零碳可再生能源占比日益上升，能源消費(fèi)總量的增長(zhǎng)并不意味著碳排放總量的同步增長(zhǎng)，不加區(qū)分地控制能源消費(fèi)總量，既不利于能源供給側(cè)可再生能源發(fā)展，更不利于需要能源電力作為支撐的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

3. 交易與總量目標(biāo)不銜接

碳排放交易是運(yùn)用市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)碳排放總量控制的制度，把確定的碳排放總量配額分配給每一個(gè)控排企業(yè)并開(kāi)展市場(chǎng)化交易，然而這一制度和碳排放控制目標(biāo)并未有效銜接。

各地試點(diǎn)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)主要為高耗能高排放行業(yè)，而對(duì)碳排放較分散且增長(zhǎng)較快的居民生活、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)未實(shí)施管控。目前已啟動(dòng)交易的全國(guó)碳市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)，只占全國(guó)總排放量的40%左右①，對(duì)碳排放總量控制的支撐作用相對(duì)有限，進(jìn)一步擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋范圍需要提上議事日程。

進(jìn)一步來(lái)看，目前唯一納入全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)電行業(yè)，其碳總量配額的確定方法是基準(zhǔn)線(xiàn)法，即根據(jù)不同類(lèi)型機(jī)組的單位發(fā)電量碳排放標(biāo)桿值對(duì)發(fā)電企業(yè)的機(jī)組進(jìn)行配額分配，本質(zhì)上是一種碳排放強(qiáng)度目標(biāo)控制手段，這樣得出的碳配額總量并不是真正意義上的發(fā)電行業(yè)碳排放總量，難以與面向碳達(dá)峰的總量控制要求相銜接。

二、建立碳排放總量控制的基本思路

從上述當(dāng)前碳減排政策與總量控制要求的差距看，推進(jìn)碳排放總量控制、保障“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)應(yīng)聚焦于三個(gè)方面，即夯實(shí)碳排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制定碳排放總量目標(biāo)、發(fā)揮市場(chǎng)作用。

1. 夯實(shí)基礎(chǔ)——建立常態(tài)化、細(xì)顆粒度的碳排放核算監(jiān)測(cè)體系

鑒于能源利用碳排放以及其他溫室氣體排放核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涉及眾多部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍，為及時(shí)集成各部門(mén)相關(guān)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)出準(zhǔn)確的碳排放和溫室氣體排放量，并形成常態(tài)化的制度，應(yīng)建立以各級(jí)人民政府主政官員統(tǒng)籌、各相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參與的“雙碳”統(tǒng)計(jì)核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門(mén)定期充分對(duì)接數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算和報(bào)送匯總事宜，上下級(jí)行政區(qū)就核算數(shù)據(jù)開(kāi)展常態(tài)化對(duì)接，在組織上不斷完善多部門(mén)協(xié)調(diào)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度。

在技術(shù)上，需要加快應(yīng)用碳排放統(tǒng)計(jì)分析信息化手段。為提升碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作效率，在建立完善多部門(mén)協(xié)調(diào)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度的同時(shí)，應(yīng)配套建設(shè)信息化管理系統(tǒng)，使各部門(mén)碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的匯集、審核、反饋、核算、分析、決策等工作環(huán)節(jié)更加便捷化。加快建立觸達(dá)比行政區(qū)更細(xì)化尺度的碳排放監(jiān)控體系，針對(duì)園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、建筑等碳排放單元實(shí)施覆蓋更全面、感知更實(shí)時(shí)的碳排放態(tài)勢(shì)監(jiān)測(cè)手段，不斷提高碳排放總量控制的精準(zhǔn)性。

2. 明確目標(biāo)——制定合理的碳排放總量控制目標(biāo)

建立合理的量化總量目標(biāo)和靈活調(diào)整機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)碳排放總量控制的關(guān)鍵。總量目標(biāo)在碳排放總量控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實(shí)施、評(píng)估的主要依據(jù)。但由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、能源需求、技術(shù)進(jìn)步等形勢(shì)變化具有較大的不確定性，碳排放總量約束目標(biāo)的調(diào)整不可避免，否則不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和碳減排的持續(xù)推進(jìn)。這就要求，碳排放總量控制應(yīng)有明確的量化目標(biāo)，該目標(biāo)應(yīng)基于國(guó)家碳排放現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)、根據(jù)2030年前碳達(dá)峰和2060年前碳中和的要求倒推，形成長(zhǎng)期的總量控制階段性目標(biāo)，作為剛性目標(biāo)要求務(wù)必達(dá)成，成為確?！?060”實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)導(dǎo)向體系。同時(shí)，設(shè)定一系列階段性目標(biāo)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化而適度調(diào)整，形成有一定變動(dòng)區(qū)間的范圍性目標(biāo)要求，構(gòu)筑圍繞長(zhǎng)期總量控制要求的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。

為推動(dòng)短、中、長(zhǎng)期目標(biāo)落實(shí)，應(yīng)完善區(qū)域和行業(yè)碳排放總量目標(biāo)分解機(jī)制。對(duì)于區(qū)域目標(biāo)分解，探索基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳排放區(qū)域特征的國(guó)家碳排放總量目標(biāo)地區(qū)分解機(jī)制，探索碳排放總量目標(biāo)逐級(jí)分解、上下級(jí)目標(biāo)緊密銜接的方法，完善地區(qū)目標(biāo)監(jiān)控和考核制度，保障國(guó)家碳排放總量目標(biāo)的落實(shí)。對(duì)于行業(yè)目標(biāo)分解，開(kāi)展主要碳排放行業(yè)發(fā)展階段診斷和總量控制目標(biāo)確定工作，建立行業(yè)目標(biāo)和國(guó)家目標(biāo)銜接機(jī)制。

3. 完善機(jī)制——充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在碳排放總量控制中的作用

進(jìn)一步完善現(xiàn)有行政手段，更好地發(fā)揮政府作用，是碳排放總量控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障。但更重要的是，要挖掘市場(chǎng)潛力，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，以碳排放權(quán)交易和行業(yè)總量控制目標(biāo)相結(jié)合為出發(fā)點(diǎn)，建立配額總量和碳排放總量控制目標(biāo)銜接的碳交易市場(chǎng)機(jī)制，不斷完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，加快制度創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率和活躍度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在碳減排中的重要作用。

三、建立碳排放總量控制制度的建議

根據(jù)上述思路，可著重從碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算和監(jiān)測(cè)制度、碳排放總量目標(biāo)管理制度、市場(chǎng)化碳減排制度三個(gè)方面，推進(jìn)碳排放總量控制制度的建立。

（一）建立碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算和監(jiān)測(cè)制度

1. 完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作機(jī)制

一是要建立“橫向協(xié)調(diào)，縱向銜接”的碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作組織機(jī)制。國(guó)家層面，加快完善國(guó)家碳達(dá)峰、碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作組的職能設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部委、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)共同推進(jìn)全國(guó)和各地區(qū)碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作，跟蹤統(tǒng)計(jì)符合總量控制要求的國(guó)家碳排放和溫室氣體總量。地方層面，各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)高度重視碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)工作，參照國(guó)家建立碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)本地區(qū)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算制度的完善。上下級(jí)政府間應(yīng)采取常態(tài)化的全口徑總量和行業(yè)總量的銜接傳導(dǎo)機(jī)制，確保同級(jí)地區(qū)和行業(yè)碳排放總量之和與上一級(jí)核算的地區(qū)和行業(yè)碳排放總量保持基本一致，確保碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和有效性，為確定碳排放總量目標(biāo)、實(shí)施目標(biāo)分解和制定減排措施奠定基礎(chǔ)。

二是要制定“內(nèi)容明確，方法科學(xué)”的碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作基本框架。根據(jù)碳排放總量和行業(yè)碳排放控制的需求，梳理各部門(mén)需要統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)口徑、統(tǒng)計(jì)頻率等質(zhì)量要求，包括工業(yè)行業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑運(yùn)行等領(lǐng)域的煤炭、油品、天然氣、電力、熱力等能源品種消費(fèi)量、轉(zhuǎn)化加工量、損失量，落實(shí)各部門(mén)對(duì)其職能范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算和數(shù)據(jù)質(zhì)量保障責(zé)任。建立能源低位發(fā)熱量、含碳率、碳氧化率等因子參數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)，科學(xué)選擇適用于各地區(qū)、各行業(yè)的參數(shù)，保證全口徑和各行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可追溯性。

2. 采用信息化、數(shù)字化技術(shù)實(shí)施高效的碳排放管理和監(jiān)測(cè)

為支撐碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作機(jī)制的有效推進(jìn)，根據(jù)政府和行業(yè)部門(mén)開(kāi)展碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作的具體需求和流程，制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指南，開(kāi)發(fā)邏輯清晰、簡(jiǎn)單易用的國(guó)家和各級(jí)地區(qū)碳排放管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)各級(jí)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，全面、實(shí)時(shí)掌握碳排放情況。管理系統(tǒng)應(yīng)具備統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)溯源、責(zé)任人追蹤、數(shù)據(jù)異常情況智能排查、碳排放總量和強(qiáng)度分析、排放趨勢(shì)預(yù)測(cè)預(yù)警等多種功能，滿(mǎn)足保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、落實(shí)部門(mén)和人員責(zé)任、輔助決策等各類(lèi)碳排放管理工作要求。同時(shí)，對(duì)于重點(diǎn)用能單位、用能設(shè)備、公共機(jī)構(gòu)、碳市場(chǎng)管控企業(yè)、碳排放環(huán)境影響評(píng)價(jià)重點(diǎn)項(xiàng)目等節(jié)能減碳相關(guān)政策的管控對(duì)象，管理系統(tǒng)應(yīng)具備數(shù)據(jù)集成功能，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)節(jié)能減碳工作統(tǒng)一管理。

在多級(jí)行政區(qū)碳排放管理信息化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，探索建立“園區(qū)/社區(qū)—企業(yè)/公共機(jī)構(gòu)—建筑物—設(shè)備”多層次碳排放精細(xì)化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同層次排放主體的特點(diǎn)，運(yùn)用信息化集成、物聯(lián)網(wǎng)、可視化、城市信息模型（CIM）等多種技術(shù)，通過(guò)碳排放數(shù)據(jù)自動(dòng)采集和人工填報(bào)相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)覆蓋更全面、感知更精細(xì)的碳排放實(shí)時(shí)監(jiān)控，以及對(duì)碳排放源空間分布、時(shí)間演變的可視化呈現(xiàn)，并結(jié)合人口、產(chǎn)值等經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)提供變化、比較、預(yù)測(cè)等分析功能，支撐碳減排決策。

（二）建立碳排放總量目標(biāo)管理制度

1. 形成科學(xué)的碳排放總量目標(biāo)控制思路

首先，統(tǒng)籌短期和長(zhǎng)期目標(biāo)。長(zhǎng)期碳排放總量控制目標(biāo)即2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和。必須充分考慮影響碳排放趨勢(shì)的長(zhǎng)周期變量的變化情況，包括長(zhǎng)期人口發(fā)展趨勢(shì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)變化形勢(shì)、中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程、應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)更新等因素，制定符合長(zhǎng)期總量控制目標(biāo)的碳減排長(zhǎng)期路徑。短期碳排放總量控制目標(biāo)即五年規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合各五年規(guī)劃時(shí)期的發(fā)展要求，在長(zhǎng)期目標(biāo)的基礎(chǔ)上分解階段性目標(biāo)和年度目標(biāo)，指導(dǎo)短期行動(dòng)方案制定和政策執(zhí)行。長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)應(yīng)定期開(kāi)展可行性評(píng)估和更新機(jī)制，確保兩個(gè)目標(biāo)能符合最新發(fā)展形勢(shì)和國(guó)家減排承諾的要求。

其次，平衡發(fā)展和減排目標(biāo)間關(guān)系。能源消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在當(dāng)前和未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的技術(shù)水平下，煤炭、石油等高碳化石能源仍然是發(fā)展所需的電力和燃料的重要來(lái)源，在制定碳排放總量控制目標(biāo)過(guò)程中必須充分考慮能源供應(yīng)安全和成本可控的要求。在碳達(dá)峰、碳中和與中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的雙重目標(biāo)下，既不能采用激進(jìn)、運(yùn)動(dòng)式的碳減排措施，避免出現(xiàn)能力和目標(biāo)不匹配、減排動(dòng)力不可持續(xù)的困境，又要堅(jiān)決遏制盲目上馬不符合高質(zhì)量發(fā)展要求和市場(chǎng)需求的高耗能高排放項(xiàng)目的沖動(dòng)，避免給后續(xù)碳達(dá)峰、碳中和工作增加難度。應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)政府“雙碳”統(tǒng)計(jì)核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，不同部門(mén)充分參與對(duì)碳排放總量控制目標(biāo)合理性的論證，平衡發(fā)展和減排的關(guān)系。

再次，理順節(jié)能和減碳目標(biāo)的關(guān)系。從節(jié)能來(lái)看，要明確“節(jié)能是減碳的其中一種途徑”的認(rèn)知，避免過(guò)度強(qiáng)調(diào)壓抑能源消費(fèi)需求，而阻礙可再生能源和儲(chǔ)能等無(wú)碳、低碳能源的發(fā)展。對(duì)于節(jié)約能源消耗，應(yīng)更注重發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，通過(guò)合理的定價(jià)機(jī)制促進(jìn)用能主體的節(jié)能行為，盡量避免“拉閘限電”這樣的強(qiáng)制手段。對(duì)于減碳這種需要把碳排放環(huán)境負(fù)外部性成本內(nèi)化的政策，應(yīng)更充分發(fā)揮碳減排目標(biāo)的約束作用，促進(jìn)排放效率提升和結(jié)構(gòu)性低碳轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，要提升碳排放總量目標(biāo)對(duì)碳排放強(qiáng)度目標(biāo)的相對(duì)重要性。碳排放強(qiáng)度控制已歷經(jīng)兩個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，運(yùn)行相對(duì)成熟，而《國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要》僅提到“實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”，對(duì)碳排放總量控制的重視程度仍然不足。為加快推動(dòng)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)盡快過(guò)渡到以碳排放總量控制為主的碳目標(biāo)管理制度。

2. 建立地區(qū)和行業(yè)碳排放總量控制目標(biāo)協(xié)同機(jī)制

我國(guó)各地區(qū)處于不同發(fā)展階段，擁有不同的資源稟賦，具有不同的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，因此未來(lái)發(fā)展所需要的碳排放空間、具備的碳減排能力，以及應(yīng)承擔(dān)的減排責(zé)任各有差異，碳排放總量控制目標(biāo)和路徑并不是全國(guó)一致，而是具有區(qū)域差異化特征的。各地區(qū)碳排放量的多少，應(yīng)該綜合考慮排放空間需求、減排能力和減排責(zé)任等多個(gè)維度的因素來(lái)決定。一般來(lái)說(shuō)，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等方面都走在全國(guó)前列，應(yīng)該率先制定更先進(jìn)的碳排放總量控制目標(biāo);中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和高碳行業(yè)較密集的地區(qū)應(yīng)適當(dāng)預(yù)留必要的排放空間，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能耗和碳排放的剛性需求和高碳行業(yè)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

為確保地區(qū)碳排放總量控制協(xié)同機(jī)制有效實(shí)施，應(yīng)進(jìn)一步完善地區(qū)碳排放量核算方法和總量目標(biāo)運(yùn)行機(jī)制。首先，考慮采用生產(chǎn)端碳排放核算規(guī)制，即火力發(fā)電碳排放歸屬電力生產(chǎn)地而非消費(fèi)地，使化石能源消耗和碳排放的邊界完全一致，從而使地方實(shí)時(shí)準(zhǔn)確監(jiān)控碳排放量、采取及時(shí)措施應(yīng)對(duì)指標(biāo)異常情況成為可能，也可使地區(qū)總量指標(biāo)進(jìn)一步往下級(jí)地區(qū)分解更具有可操作性。在分配地區(qū)碳排放總量時(shí)，也應(yīng)充分考慮跨地區(qū)輸電的情況，讓為其他地區(qū)承擔(dān)更多供電任務(wù)的地區(qū)獲得相應(yīng)的排放空間。其次，考慮采用靈活的地區(qū)總量指標(biāo)調(diào)節(jié)機(jī)制，即各地區(qū)分配得到的碳排放允許總量并非固定不變，而是參考碳交易運(yùn)行機(jī)制，同級(jí)各地區(qū)作為決策主體，可進(jìn)行碳排放總量指標(biāo)的互相“交易”，即在某時(shí)間段內(nèi)需要更多排放空間的地區(qū)可向已通過(guò)采取減排措施而實(shí)現(xiàn)排放量盈余的地區(qū)“購(gòu)買(mǎi)”碳排放指標(biāo)，該項(xiàng)機(jī)制由上級(jí)政府主管碳排放指標(biāo)考核的部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。和真正的碳市場(chǎng)不同之處在于，碳排放總量指標(biāo)的“交易”實(shí)質(zhì)上是通過(guò)橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)碳排放指標(biāo)的地區(qū)間優(yōu)化配置，為地區(qū)實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)提供更多的可選途徑。

除了不同地區(qū)發(fā)展階段有所差異，不同行業(yè)發(fā)展階段及其受到的影響因素也各不相同。如在經(jīng)歷快速城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)的階段后，我國(guó)鋼鐵、建材、有色金屬等高耗能行業(yè)的產(chǎn)品需求增長(zhǎng)放緩，將有望在近期達(dá)到碳排放峰值。再如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)拉動(dòng)電力需求增長(zhǎng)，尤其是城市化對(duì)服務(wù)業(yè)和建筑物運(yùn)行、數(shù)字社會(huì)建設(shè)和汽車(chē)電動(dòng)化對(duì)電力需求增長(zhǎng)有顯著作用，但由于國(guó)家大力支持水力、風(fēng)力、太陽(yáng)能、核能等非化石能源的發(fā)展，非化石能源利用成本持續(xù)下降，電力行業(yè)脫碳化步伐加快，因此電力需求增長(zhǎng)和發(fā)電結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個(gè)因素共同作用于發(fā)電行業(yè)碳排放量變化。在全國(guó)碳排放總量目標(biāo)的約束下，不同行業(yè)應(yīng)根據(jù)其生命周期特點(diǎn)和影響因素明確其碳排放控制路徑、制定行業(yè)碳達(dá)峰方案，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)協(xié)同總量控制。

3. 探索全口徑溫室氣體排放總量目標(biāo)管理制度

目前對(duì)于能源燃燒二氧化碳以外的溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)能力非常薄弱，監(jiān)測(cè)手段非常有限，需要將全口徑溫室氣體排放納入我國(guó)2060年前碳中和目標(biāo)的管控范圍。

這就要求，首先要依托各級(jí)政府“雙碳”統(tǒng)計(jì)核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織支持和碳排放信息化管理系統(tǒng)的技術(shù)支持，建立符合技術(shù)規(guī)范的溫室氣體清單常態(tài)化編制工作機(jī)制，積累各地溫室氣體清單歷史數(shù)據(jù)，筑牢全口徑溫室氣體減排的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要對(duì)不同類(lèi)型的溫室氣體開(kāi)展減排潛力評(píng)估。針對(duì)工業(yè)生產(chǎn)和稻田種植等具有剛性特點(diǎn)的排放過(guò)程，重點(diǎn)分析各類(lèi)產(chǎn)品產(chǎn)量變化趨勢(shì);針對(duì)農(nóng)用地管理、畜禽養(yǎng)殖等具有可選減排路徑的排放過(guò)程，重點(diǎn)分析減排技術(shù)發(fā)展和成本變化趨勢(shì)。根據(jù)丁仲禮院士關(guān)于碳中和需要三端發(fā)力的論述①，能源需求端節(jié)能措施可使碳排放由多變少、能源供應(yīng)端結(jié)構(gòu)調(diào)整可使碳排放從有到無(wú)，而只有固碳端碳匯能力提升措施才能使碳排放由正轉(zhuǎn)負(fù)。因此，非能源溫室氣體目標(biāo)管理尤其需要重視碳匯能力評(píng)估，針對(duì)林業(yè)和海洋碳匯過(guò)程應(yīng)重點(diǎn)分析進(jìn)一步提升碳匯能力的空間，評(píng)估負(fù)碳手段對(duì)碳中和的貢獻(xiàn)潛力。最終形成包含全部主要溫室氣體種類(lèi)的總量控制目標(biāo)，結(jié)合能源碳排放總量長(zhǎng)期控制目標(biāo)、不同領(lǐng)域溫室氣體減排可行性和經(jīng)濟(jì)性，探索全口徑溫室氣體凈零排放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和管理制度，為推動(dòng)各種低碳、零碳、負(fù)碳革命性技術(shù)的突破，以及制定氣候中和路線(xiàn)做好部署。

（三）完善市場(chǎng)化碳減排制度

1. 加快完善全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)

加快完善法律法規(guī)，推動(dòng)碳排放交易相關(guān)立法工作，強(qiáng)化法治保障。加快推進(jìn)碳市場(chǎng)能力建設(shè)，提升各地主管部門(mén)人員業(yè)務(wù)能力，培育更多元化的市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造高素質(zhì)的碳市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍。在已制定溫室氣體核算方法指南的24個(gè)行業(yè)中，進(jìn)一步擴(kuò)大碳市場(chǎng)管控行業(yè)范圍，優(yōu)先選擇具有較豐富試點(diǎn)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)，提升市場(chǎng)化管控行業(yè)排放量占總排放的比例。做好碳排放配額總量和行業(yè)總量控制目標(biāo)的銜接，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制在碳減排中的作用。完善自愿性減排交易市場(chǎng)，適時(shí)開(kāi)展林業(yè)碳匯交易，促進(jìn)碳匯能力提升。

2. 繼續(xù)發(fā)揮地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)的探索作用

地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)的目的是為全國(guó)市場(chǎng)探索運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。盡管全國(guó)市場(chǎng)啟動(dòng)后，各試點(diǎn)碳交易工作將逐步并入全國(guó)市場(chǎng)，但仍可繼續(xù)發(fā)揮試點(diǎn)作用，探索更多行業(yè)納入碳交易的可行性。如粵港澳大灣區(qū)可基于廣東及深圳碳市場(chǎng)試點(diǎn)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)該區(qū)域高度城市化和總體處于后工業(yè)化的發(fā)展特征，依托精細(xì)化的碳排放監(jiān)測(cè)技術(shù)，探索建筑物運(yùn)行、交通運(yùn)輸、服務(wù)業(yè)等排放源數(shù)量多且分散的行業(yè)碳交易運(yùn)行機(jī)制，以及鼓勵(lì)個(gè)人踐行低碳行為的碳普惠制度認(rèn)證積分納入碳交易的途徑，為未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍積累更豐富的經(jīng)驗(yàn)。

3. 加快碳市場(chǎng)機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新

適時(shí)引入碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳資產(chǎn)證券化等固定收益產(chǎn)品和碳期貨、碳期權(quán)等金融衍生品，加快推動(dòng)個(gè)人、投資機(jī)構(gòu)、非政府非企業(yè)組織等主體參與碳市場(chǎng)交易，完善碳市場(chǎng)監(jiān)管制度，提升碳市場(chǎng)投資吸引力和市場(chǎng)流動(dòng)性，加快綠色金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源優(yōu)化配置作用。積極探索先進(jìn)數(shù)字技術(shù)在碳市場(chǎng)中的創(chuàng)新應(yīng)用，降低運(yùn)行成本，如利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)對(duì)企業(yè)碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行鑒別、核證、校驗(yàn)，利用區(qū)塊鏈技術(shù)提高交易過(guò)程的安全性和監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查數(shù)據(jù)的真實(shí)性，利用虛擬現(xiàn)實(shí)、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程碳排放核查工作。

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（收稿日期：2021-09-10? 責(zé)任編輯：羅建邦）