楊越冬，閆 文

(河北科技師范學院 a.校長辦公室，b.財經(jīng)學院，河北 秦皇島 066004)

科技特派員制度是習近平總書記多次倡導并親自推動的創(chuàng)新科技推廣制度。自1999年發(fā)端于福建省南平市以來，作為推動科技人員與基層生產(chǎn)實踐有效對接的制度創(chuàng)新，制度經(jīng)歷了“基層發(fā)端→試點推廣→全面啟動→快速推進→深化完善”五個階段。1999年2月，福建省南平市選派225名科技特派員到鄉(xiāng)村開展科技服務，成為了我國科技特派員制度的發(fā)端。2002年，時任福建省省長的習近平對科技特派員工作給予充分肯定，指出選派科技特派員是市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村工作機制的有益探索；同年，科技特派員試點工作在寧夏、陜西、甘肅、青海、新疆西北五省區(qū)展開。2006年，科技部、人事部召開全國科技特派員試點工作會議，進一步總結(jié)了試點地區(qū)的經(jīng)驗做法。2009年，科技部等八部門成立科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動協(xié)調(diào)指導小組，出臺了《關(guān)于深入開展科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動的意見》，在全國范圍內(nèi)正式啟動了科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動。2012年起，科技特派員連續(xù)多年被寫入中央1號文件，科技特派員制度在實踐中不斷創(chuàng)新，有效推動了科技資源在農(nóng)村基層的擴散和成果轉(zhuǎn)化，在服務“三農(nóng)”和助力脫貧攻堅中發(fā)揮了重要作用。2016年5月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推行科技特派員制度的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕32號)，健全了科技特派員的制度框架，完善了科技特派員制度頂層設(shè)計。隨后，各級政府根據(jù)中央精神不斷建立健全當?shù)乜萍继嘏蓡T管理服務機制和運行體系，全國科技特派員工作快速推進。2019年10月21日，習近平總書記對科技特派員制度推行20周年作出重要指示：科技特派員制度推行20年來，堅持人才下沉、科技下鄉(xiāng)、服務“三農(nóng)”，隊伍不斷壯大，成為黨的“三農(nóng)”政策的宣傳隊、農(nóng)業(yè)科技的傳播者、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)頭羊、鄉(xiāng)村脫貧致富的帶頭人，使廣大農(nóng)民有了更多獲得感、幸福感[1]。立足新發(fā)展階段，原有科技特派員選派機制也面臨著新的挑戰(zhàn)，盡快完善科技特派員選派機制，對于更好地聚焦科技需求，推進科技特派員制度實效具有重要的現(xiàn)實意義。

一、科技特派員選派現(xiàn)狀分析

科技特派員是立足經(jīng)濟社會發(fā)展和基層科技創(chuàng)新需求，由各級科技行政主管部門按照一定程序，從高校、科研院所或其他單位人員中選拔的到基層開展政策宣講、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技服務、成果轉(zhuǎn)化的專業(yè)技術(shù)人員。截至2020年，全國科技特派員總數(shù)已達85萬人，有力地推動了基層科技創(chuàng)新進程，為促進脫貧攻堅做出了巨大貢獻。

(一)選派來源

當前科技特派員主要來自高等院校和科研院所。以河北省2020年派駐的1 418名科技特派員為例，來自高等院校的科技特派員共1 177名，占總數(shù)的83.00%；來自各類研究院、研究中心、研究基地等科研院所的科技特派員共231名，占總數(shù)的16.29%；另有7名科技特派員來自科技社會化服務公司，3名科技特派員來自其他事業(yè)單位[2]。

(二)派駐對象

當前科技特派員派駐主要面向廣大鄉(xiāng)村地區(qū)、鄉(xiāng)村企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。一些地區(qū)近年來嘗試將科技特派員服務領(lǐng)域從以農(nóng)業(yè)為主向工業(yè)、服務業(yè)等拓展，但“三農(nóng)”領(lǐng)域仍然是當前科技特派員派駐最為密集的領(lǐng)域。

(三)選派程序

當前科技特派員選拔遵循了供需雙方自主對接的制度設(shè)計思路，并且主要依靠行政手段去推動供需對接，見圖1。

圖1 科技特派員選派流程

在供需對接達成后，即進入服務協(xié)議簽訂階段，協(xié)議簽訂完成后，科技特派員選派管理過渡為協(xié)議管理，具體包括對協(xié)議的審核及備案、公布名單、發(fā)放補助等。

二、科技特派員選派過程中的供需“錯配”

從本質(zhì)而言，科技特派員制度是以行政手段為主、市場手段為輔，推動創(chuàng)新要素向企業(yè)、合作社、農(nóng)戶等科技需求方流動，進而提高需求方生產(chǎn)要素配置效率的制度安排?？萍继嘏蓡T的科技服務和需求方科技需求之間本質(zhì)上是供求關(guān)系。從供求角度而言，當前科技特派員派駐由于“短缺”“道德風險”等政府失靈和“信息不對稱”等市場失靈的存在，存在著多重錯配關(guān)系，體現(xiàn)在：

(一)能力錯配

科技服務應以“用”為導向。解決企業(yè)需求是科技特派服務的最終目標。當前，企業(yè)科技需求呈現(xiàn)多元化特征：由于科技與經(jīng)濟融合日益密切，單一技術(shù)領(lǐng)域的需求愈發(fā)呈現(xiàn)出與其他領(lǐng)域需求相疊加的情形。相對于多元化的企業(yè)需求而言，現(xiàn)行選派工作面臨兩方面的能力錯配瓶頸：一方面，當前的科技特派員多為單一技術(shù)人才、單一法律型人才或單一財務型人才，能夠真正“即懂技術(shù)，又懂市場規(guī)則”的復合人才不足，加大了科技創(chuàng)新的試錯成本；另一方面，高校和科研院所受長期以來職稱評聘導向影響，其研發(fā)活動常表現(xiàn)為先進的技術(shù)性指標，但市場化能力和產(chǎn)業(yè)化程度不足。2020年，全國專利授權(quán)數(shù)共206 036項，但專利出售交易僅有9 229項，交易率僅有4.48%[3]。市場化能力缺失限制了企業(yè)對現(xiàn)有科技成果的需求。

(二)人員錯配

“雙向選擇”是科技市場充分發(fā)育時供需雙方市場交易的表現(xiàn)形式。目前，大部分地區(qū)科技特派員派駐工作盡管從制度設(shè)計上貫徹了“雙向選擇”的原則，但“雙向選擇”受制于基層科技部門的資源配置能力[4]。由于科技特派員隊伍規(guī)模有限、供需雙方信息不對稱等原因，“雙向選擇”尚不能真正實現(xiàn)，進而出現(xiàn)“人員錯配”的情況。一方面，部分人員出于職稱評聘等“非市場化”需要，出現(xiàn)了“隨便找企業(yè)蓋章”“特派員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)與企業(yè)業(yè)務領(lǐng)域”不匹配等“政府失靈”現(xiàn)象；另一方面，部分地區(qū)執(zhí)行的“1員對1企”的派駐方式，考慮了科技服務覆蓋面，但與企業(yè)對科技需求的實際情況有所脫節(jié)。已有研究表明，科技投入在企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)中的權(quán)重隨著企業(yè)規(guī)模擴大而成倍增加，“1員對1企”難以滿足成長期企業(yè)對于科技人員的需求；同時，也降低了供需雙方因初次選擇失誤而重新選擇的可能性，加劇了不匹配程度。

(三)時空錯配

從派駐地區(qū)看，由于馬太效應的存在，無論從供給源頭的科技人員密度看，還是從管理部門的管理水平看，科技特派員派駐工作在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)均優(yōu)于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，結(jié)果是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)科技特派員數(shù)量多，而更加需要創(chuàng)新驅(qū)動的欠發(fā)達地區(qū)科技特派員數(shù)量不足。從派駐時間看，目前多數(shù)省份規(guī)定科技特派員服務期在1～3年，缺乏鼓勵科技特派員和服務對象建立長期合作關(guān)系的引導性政策，不利于針對產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)持續(xù)開展攻關(guān)。

(四)管理錯配

科技服務從其流程而言應服務于研發(fā)活動的推進流程，對于科技服務的管理與評價也應以服務于研發(fā)活動的成效作為依據(jù)。但當前科技特派員派駐管理按照“選→派→評”的行政流程進行，更多遵循了行政化的年度邏輯、層級邏輯、部門邏輯，較少考慮不同研發(fā)活動的進度規(guī)律。實踐中表現(xiàn)為選派的事前管理和事后管理有余，事中管理弱化，過程考核缺失；對于手續(xù)規(guī)范性、完整性等形式性要求高，對科技特派員實際服務企業(yè)成效和參與研發(fā)活動的貢獻的評價缺乏可行方案。

三、深化科技特派員選派制度改革的對策

科技特派員選派制度的多重錯配關(guān)系，實質(zhì)是在科技市場供給資源有限且面臨需求異質(zhì)性的供需不完全狀態(tài)下，政府試圖以行政邏輯替代和補充市場邏輯時的體現(xiàn)。解決多重錯配，要從市場機制充分運行的特征要求出發(fā)，擴大科技市場的供給資源和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，加強信息渠道建設(shè)以扭轉(zhuǎn)信息的不對稱，借助市場化方式對主體行為進行規(guī)范；同時，對于縣域產(chǎn)業(yè)這樣具有較強外部性的產(chǎn)業(yè)，以及對于欠發(fā)達地區(qū)這樣缺少市場主體的地區(qū)，必然要求以行政手段推動科技資源整體性下沉。為此，探索通過五方面改革優(yōu)化科技特派員選派制度。

(一)建立科技特派員儲備庫，擴大“蓄水池”

企業(yè)需求具有明顯的異質(zhì)性特征，不同科技需求方即使在同一行業(yè)，因其產(chǎn)品所處的產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點不同、研發(fā)基礎(chǔ)不同、市場方向不同，對于科技的需求也有所不同。滿足企業(yè)異質(zhì)性的科技需求，需要有相對充足的科技人員供給儲備。深入推進科技特派員制度，要建立科技特派員儲備庫，一是要拓展科技特派員來源渠道，在現(xiàn)有高等學校、科研院所科研人員之外，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營一線的技術(shù)能手、外國專家、退休專家、在校研究生等加入科技特派員隊伍，擴大科技特派員蓄水池。二是要拓展科技特派員儲備的專業(yè)領(lǐng)域，面向企業(yè)加強經(jīng)營管理、法務服務、融資支持、項目包裝等領(lǐng)域科技特派員的選派；面向基層政府和自治組織加強基層治理、村莊規(guī)劃、文化建設(shè)、智慧鄉(xiāng)村等領(lǐng)域的科技特派員的選派。三是要采取常態(tài)化入庫方式，逐步實現(xiàn)科技特派員全行業(yè)儲備。

(二)加強科技成果熟化服務，提供“轉(zhuǎn)化劑”

科技成果轉(zhuǎn)化的前提是成果的市場性，即能否在實際生產(chǎn)經(jīng)營活動中帶來價值。唯有已經(jīng)熟化的技術(shù)才能更好地適應市場。推動技術(shù)熟化，要加強科技服務體系建設(shè)，特別是新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)，利用科技特派員多元身份、聯(lián)結(jié)多頭的特點，打造若干家服務于從上游源頭創(chuàng)新到下游產(chǎn)業(yè)化的全產(chǎn)業(yè)鏈的新型研發(fā)機構(gòu)，提供中試、技術(shù)評價、投融資等多元化熟化服務。通過融體制、融資源、融市場，快速集聚產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)市場化所需要的關(guān)鍵要素，推動研發(fā)活動和商業(yè)活動齊頭并進，推動科技成果熟化進程，破解科技特派員能力錯配瓶頸。

(三)建設(shè)智慧管理服務平臺，深化“雙向選擇”

現(xiàn)行選派方式主要依靠行政手段推動科技特派員和需求方的對接，對接效率相對較低，對接效果有待改進。要擴大供需雙方選擇面、實現(xiàn)精準對接，須充分發(fā)揮政府在引導市場機制方面作用，通過建立智慧管理服務平臺，實現(xiàn)“專家在線咨詢”“發(fā)布科技需求”“發(fā)布科技成果”“項目查詢與申報”“培訓直播”等功能的智慧化、實時化，形成線上“科技大廳”和“服務中心”，搭建科技人員和需求方之間的實時溝通和交易媒介，進而實現(xiàn)更加便捷和快速的“云端雙向選擇”。同時，基于平臺大數(shù)據(jù)，利用用戶畫像技術(shù)，及時獲取企業(yè)科技需求信息，形成科技信息數(shù)據(jù)庫[5]，為更加精準地擴充科技特派員儲備提供依據(jù)。

(四)改革派駐過程管理模式，探索“項目制”

目前僅有部分省份出臺了科技特派員申報科技項目相關(guān)政策，如廣東省采取“揭榜比拼，精準特派”方式，組織實施企業(yè)科技特派員專項項目；山東省實施“科技特派員行動計劃”，支持科技特派員牽頭組建科技扶貧服務隊，申報省級重點研發(fā)計劃。但多數(shù)省份執(zhí)行年度工作經(jīng)費補助制度，尚未設(shè)立科技特派員專項支持項目?？萍继嘏蓡T在服務過程中，面對服務對象的技術(shù)難題，缺乏專項經(jīng)費支持，難以開展研究和攻關(guān)，無法構(gòu)建長效、穩(wěn)定的服務機制。應探索通過項目管理的方式：一是面向產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)問題，鼓勵設(shè)立科技特派員專項科技計劃項目，由科技特派員以項目形式進行申報，促進科技特派員“邊服務、邊研究、邊轉(zhuǎn)化”。二是探索實施揭榜掛帥。創(chuàng)新需求管理方式，按照“征集企業(yè)技術(shù)需求→張榜公布技術(shù)需求→科技特派員/團揭榜→簽訂科技服務協(xié)議”的思路，充分激發(fā)科技特派員服務熱情和創(chuàng)新活力。三是對省級科技特派員創(chuàng)辦、領(lǐng)辦經(jīng)濟實體，或合作開展的實質(zhì)性技術(shù)合作項目，通過“后補助”的方式給予支持[6]。借助項目管理的方法和程序改進科技特派員過程管理，將管理對象更加精準聚焦在研發(fā)活動上，是解決管理錯配問題的有效方案。

(五)提升派駐的組織化程度，推動“團建站”

解決“1員對1企”帶來的人員錯配、派駐期限較短、過程管理困難等問題，必然要求提高科技特派員派駐的組織化程度[7]?？煽紤]在現(xiàn)有“個人科技特派員”選派工作基礎(chǔ)上，以縣域為單位，圍繞縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，組建若干跨學科、跨領(lǐng)域的“全產(chǎn)業(yè)鏈”科技特派團，加強重大技術(shù)協(xié)同攻關(guān)力度，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈緊密融合。在經(jīng)濟基礎(chǔ)較好地區(qū)，實施“科技特派團→龍頭企業(yè)專家工作站”模式，選擇一批特色產(chǎn)業(yè)“鏈主”企業(yè)，以“‘鏈主’企業(yè)專家工作站”為依托，將科技特派團建在龍頭企業(yè)上，協(xié)助企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵技術(shù)開展專項攻關(guān)。在脫貧摘帽地區(qū)，由于企業(yè)、合作社等市場主體較少，亟需將行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等納入派駐單位的范圍，實施“科技特派團→鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站”模式，選擇一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技特派員工作站”為依托，將科技特派團建在摘帽鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，協(xié)調(diào)和引進人才、技術(shù)、資金等創(chuàng)新資源，服務于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈的補鏈、延鏈、強鏈，促進薄弱地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興，鞏固脫貧攻堅成果，見圖2。通過工作站建設(shè)，一方面推進管理下沉，另一方面將科技特派團中的核心資源穩(wěn)定到科技需求方，實現(xiàn)從“短期兼職服務”向“長期專職服務”的延伸。

圖2 科技特派員組織化程度提升路徑