姚寧馨

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430081）

引言：

養(yǎng)老金制度作為國家社會保障體系的重要組成部分，對于國計(jì)民生、經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。經(jīng)過一系列的改革優(yōu)化，我國初步構(gòu)建起三支柱養(yǎng)老金體系，為老年群體提供更多的退休保障。但是在老齡化程度不斷加劇的背景下，現(xiàn)有的制度體系仍然存在很多問題。為此，本文系統(tǒng)梳理了我國養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程和演變歷史，然后結(jié)合目前養(yǎng)老金制度的發(fā)展現(xiàn)狀深入分析了其中的問題和不足，最后經(jīng)過深入的原因探索，提出了針對性的改進(jìn)對策，以推動我國三支柱養(yǎng)老金制度的長遠(yuǎn)發(fā)展、優(yōu)化完善。

一、我國養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老金制度

自古以來，我國受到傳統(tǒng)孝道文化和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的深刻影響，始終遵循養(yǎng)兒防老理念來保障老年人的晚年生活。直到建國初期，我國基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立了國家和集體統(tǒng)籌的養(yǎng)老金制度，為老年群體的生活待遇提供了系統(tǒng)全面的保障體系。在城鎮(zhèn)地區(qū)，企業(yè)采取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度，必須按照法定的繳納比例依據(jù)職工工資額度向國家繳納一定的養(yǎng)老金；政府、事業(yè)單位等組織主要采取退休金制度，不需要自主繳納，而是由國家財(cái)政予以支付。退休金與工齡成正比，也會受到退休前一個(gè)月工資的影響。在農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包權(quán)分離，農(nóng)村養(yǎng)老采取家庭贍養(yǎng)為主、農(nóng)村合作社兜底保障的模式。[1]

（二）改革開放時(shí)期的養(yǎng)老金制度

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程不斷加快，企業(yè)退休人員逐漸增多，退休金額度不足以負(fù)擔(dān)當(dāng)下的養(yǎng)老需求，二者之間的矛盾日益凸顯。為此，國家開始推進(jìn)養(yǎng)老金制度改革。改革初期，為加強(qiáng)養(yǎng)老金制度與經(jīng)濟(jì)體制改革的適配度，我國在原有的國家兜底、企業(yè)補(bǔ)充式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上進(jìn)行創(chuàng)新拓展，將個(gè)人儲蓄資金納入養(yǎng)老金繳納范圍，初步形成三支柱養(yǎng)老金體系。[2]改革中期，雖然城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步發(fā)展完善，但是農(nóng)村家庭的非就業(yè)者仍然處于保障范圍之外，五保制度在脫離國家政策環(huán)境的土壤后也無法發(fā)揮兜底保障作用。為此，國家聚焦農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障，采取與城鎮(zhèn)相同的模式開展試點(diǎn)改革，從而形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革后期，為了加強(qiáng)養(yǎng)老金制度的公平性和可持續(xù)性，國家改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“雙軌制”，適當(dāng)增加社保基金中國有資產(chǎn)的占比；并且開始試點(diǎn)推行個(gè)人主體的第三支柱養(yǎng)老金。

（三）現(xiàn)階段的養(yǎng)老金制度

經(jīng)過深層次的養(yǎng)老金制度改革，我國逐步構(gòu)建起國家、企業(yè)、個(gè)人為主導(dǎo)的三支柱養(yǎng)老保障體系。其中，第一支柱是國家層面的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民等三種制度模式，前兩種制度雖然有著同樣的管理模式，但在運(yùn)行過程中相互獨(dú)立；第二支柱是企業(yè)層面的職業(yè)養(yǎng)老金制度，主要由企業(yè)年金和職業(yè)年金兩部分構(gòu)成；第三支柱是個(gè)人層面的稅延養(yǎng)老金，以個(gè)人意愿為前提、采取自主繳納、自主參與的模式。基于這一體系框架，我國目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了第一支柱養(yǎng)老金的全面覆蓋，并且不斷提升養(yǎng)老金待遇水平；同時(shí)，第二支柱養(yǎng)老金制度處于穩(wěn)步發(fā)展階段，相關(guān)的企事業(yè)單位主體數(shù)量和繳存人數(shù)逐年提升，賬戶規(guī)模顯著擴(kuò)大；第三支柱養(yǎng)老金目前處于試點(diǎn)階段，開展個(gè)人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)推行，國家也出臺了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，以保證試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。[3]

二、我國三支柱養(yǎng)老金制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）管理制度不完善

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，政府不僅是市場活動的組織者，也擁有公共資源的所有權(quán)和分配權(quán)。這樣的管理模式基于人民民主的需要而產(chǎn)生，但是卻容易滋生腐敗和管理低效問題。目前，政府部門作為三支柱養(yǎng)老金制度的主要管理者，采用傳統(tǒng)的體制化管理模式，將社會統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶混合在一起進(jìn)行管理，使得第一支柱和第三支柱養(yǎng)老金之間的管理界限逐漸模糊，管理職責(zé)和權(quán)限不能明確劃分；而且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對于養(yǎng)老金的使用用途、管理責(zé)任、分配情況等無法準(zhǔn)確監(jiān)管調(diào)控。針對上述問題，國家開始實(shí)行省級統(tǒng)籌的管理制度，即各省負(fù)責(zé)各區(qū)域的養(yǎng)老金調(diào)配、支付。[4]這一模式看似將管理權(quán)力進(jìn)行了分散，但是卻無形中增加了管理層次，信息溝通成本和監(jiān)管難度也隨之增加，而且各省內(nèi)部的可調(diào)配資金額度較低，養(yǎng)老金支付問題無法得到實(shí)質(zhì)性解決。

（二）結(jié)構(gòu)性不平衡矛盾突出

基于各國三支柱養(yǎng)老金制度的構(gòu)成情況，第一支柱的基本養(yǎng)金主要發(fā)揮兜底保障作用，在總資產(chǎn)中所占比例應(yīng)該是較低的，第二支柱的職業(yè)養(yǎng)老金制度以私營企業(yè)為繳納主體，其發(fā)揮的保障作用較高，從而資產(chǎn)額度在總資產(chǎn)中的比重也應(yīng)較高。[4]然而，從我國現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度發(fā)展情況來看，總資產(chǎn)規(guī)模較低，第一支柱養(yǎng)老金規(guī)模明顯高于第二支柱養(yǎng)老金，尤其第二支柱養(yǎng)老金中企業(yè)年金的繳存比例不到美國的四分之一，職業(yè)年金覆蓋人群較少；同時(shí)第三支柱養(yǎng)老金處于萌芽階段，尚未形成運(yùn)作高效、成熟統(tǒng)一的資金制度，無法與第一和第二支柱的養(yǎng)老金賬戶形成互聯(lián)互通，資金給付調(diào)配不能有效保障。為此，目前大部分退休人員主要依靠公共養(yǎng)老金，養(yǎng)老金制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，而且隨著人口老齡化進(jìn)程的加速，這一失衡問題會更加凸顯。

（三）養(yǎng)老需求攀升，資金缺口大

養(yǎng)老金制度建立之初，年輕人口在總?cè)丝谥械谋壤^高，養(yǎng)老需求較低，養(yǎng)老金的供需可以保持短期的平衡狀態(tài)。在這樣的背景下，將在職人員繳費(fèi)調(diào)配支付給退休人員的現(xiàn)收現(xiàn)付制可以有效維持下去。但是如今人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再具備年輕化優(yōu)勢，老齡人口逐漸增加，集中支付的養(yǎng)老金數(shù)額也顯著提升，不堪重負(fù)的國家財(cái)政很難如期兌現(xiàn)養(yǎng)老金支付承諾。與此同時(shí)，改革開放的深入推進(jìn)，我國與國際社會的合作緊密度增強(qiáng)，國家財(cái)政除了應(yīng)對國內(nèi)大型基礎(chǔ)設(shè)施的修建，還需要加大國際投資、發(fā)展國際合作伙伴，加之工資水平提高、養(yǎng)老金支付額度增加。如果要改變傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，政府財(cái)政將會承擔(dān)巨額的轉(zhuǎn)制成本，從而加劇財(cái)政支出，導(dǎo)致更大的資金缺口。[5]

三、影響我國三支柱養(yǎng)老金制度改革的主要因素

（一）稅收優(yōu)惠政策空缺遲滯

稅收優(yōu)惠是推動養(yǎng)老金制度體系持續(xù)發(fā)展的重要因素，尤其是第二支柱的企業(yè)年金。然而在我國養(yǎng)老金制度的稅收減免政策始終處于較慢的發(fā)展速度。其中，第二支柱中的企業(yè)年金也在這一因素的影響下，無法持續(xù)擴(kuò)大繳納規(guī)模。在稅收優(yōu)惠試點(diǎn)階段，試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)年金增長速度較快，其他地區(qū)的增長則十分緩慢；在稅收優(yōu)惠統(tǒng)一推行之后，企業(yè)年金的增幅顯著提升。[6]另外，由于國家沒有建立科學(xué)明確的稅收優(yōu)惠發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致稅收政策出臺時(shí)間緩慢、覆蓋面低、力度較小，嚴(yán)重落后于企業(yè)年金的成長速度。在第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金上，國家尚未對這一層次養(yǎng)老金的購買金額、投資收益、領(lǐng)取數(shù)額等進(jìn)行相應(yīng)的稅收減免。

（二）養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)存在弊端

縱觀目前的三支柱養(yǎng)老金政策體系，可以發(fā)現(xiàn)國家更多的是從國企改革角度進(jìn)行建設(shè)。在目標(biāo)構(gòu)建上，從理論層面看基本養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)以所有公民的養(yǎng)老生活保障為出發(fā)點(diǎn)，但是實(shí)際操作中，我國最初僅將國企員工作為保障對象，公共養(yǎng)老金覆蓋范圍相對小，之后雖然擴(kuò)大了保障人群，但是忽視了不同群體的經(jīng)濟(jì)承受力，導(dǎo)致保障層次差距大。[7]在方案設(shè)計(jì)上，試圖通過統(tǒng)賬結(jié)合的模式實(shí)現(xiàn)公平與效率、政府與個(gè)人的協(xié)調(diào)兼顧，但是這種混同管理的模式下職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金制度出現(xiàn)定位模糊的現(xiàn)象，模糊了不同層次養(yǎng)老金的目標(biāo)、職責(zé)。

四、推動我國三支柱養(yǎng)老金制度改革的解決對策

（一）優(yōu)化管理模式，保護(hù)個(gè)人賬戶

第一，在社會統(tǒng)籌賬戶中繼續(xù)采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶采取基金累計(jì)制和名義賬戶制進(jìn)行管理，推動社會統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、內(nèi)在聯(lián)動。其中，名義賬戶通過將個(gè)人繳費(fèi)資金計(jì)入個(gè)人賬戶，能夠有效減少基金累計(jì)制所帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)和管理困難，并且實(shí)現(xiàn)對養(yǎng)老金的實(shí)時(shí)監(jiān)管，避免私自挪用、擠占個(gè)人養(yǎng)老金等問題發(fā)生；現(xiàn)收現(xiàn)付制作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的依托載體，能夠?yàn)閭€(gè)人賬戶提供最低支付保障，為老年人退休金的足額按時(shí)發(fā)放提供支撐。第二，政府應(yīng)當(dāng)針對目前養(yǎng)老金管理問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)馗母铮鞔_各部門的管理職責(zé)和權(quán)限，轉(zhuǎn)變原有的混同管理模式，根據(jù)社會統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的特點(diǎn)采取針對性的管理模式，并且成立專門的養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，規(guī)范監(jiān)督政府管理行為，定期檢查養(yǎng)老金的使用、調(diào)配情況，防止貪腐現(xiàn)象。第三，從法律層面明確規(guī)定個(gè)人賬戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬問題，詳細(xì)規(guī)定具體的侵權(quán)行為以及相應(yīng)的法律后果，嚴(yán)禁私自挪用個(gè)人賬戶基金。[8]

（二）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，平衡結(jié)構(gòu)不平衡矛盾

首先，第二支柱養(yǎng)老金應(yīng)該擴(kuò)大人群覆蓋率，激發(fā)企業(yè)的參與積極性?？梢酝ㄟ^引入自動加入模式完善職業(yè)養(yǎng)老金制度；并且擴(kuò)大個(gè)人投資選擇權(quán)，增加養(yǎng)老金投資收益，對職業(yè)年金采取實(shí)賬管理辦法；另外加大稅收優(yōu)惠力度，以繳費(fèi)額為限來分配退稅額度和匹配繳費(fèi)，推動企業(yè)年金整體規(guī)模的發(fā)展。其次，推動第三支柱養(yǎng)老金改革，充分發(fā)揮個(gè)人主體的繳費(fèi)積極性，引入金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門進(jìn)行專業(yè)化個(gè)人養(yǎng)老金投資管理，通過綜合運(yùn)用多種投資工具，增加這部分養(yǎng)老金的投資收益，從而增加退休老人的養(yǎng)老收入；同時(shí)，盡管出臺第三支養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大覆蓋人群、增加優(yōu)惠比例，吸引更多民眾參與個(gè)人養(yǎng)老金。[9]

結(jié)語：

綜上所述，我國三支柱養(yǎng)老金制度體系不僅可以合理分配政府、企業(yè)和個(gè)人的養(yǎng)老保障權(quán)責(zé)，為普遍的公民群體提供良好的養(yǎng)老保障，而且能夠協(xié)調(diào)不同層次間養(yǎng)老金的制度模式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，促使養(yǎng)老待遇的不斷提升。但是在老齡化社會背景下，我國的養(yǎng)老金制度仍然面臨著很多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。為此，國家仍然需要繼續(xù)推動三支柱養(yǎng)老金體系改革，構(gòu)建起更加完善的體制機(jī)制，妥善解決目前的結(jié)構(gòu)性、總量性問題，為老年群體提供實(shí)惠性的養(yǎng)老保障。