柯學(xué)民

摘要：隨著全球化的發(fā)展，優(yōu)化地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大地方政府權(quán)力以增強(qiáng)地方政府的靈活性與有效性勢(shì)在必行。西方國(guó)家地方政府層級(jí)體制經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展與完善，探索其歷史變革，總結(jié)其演變規(guī)律，對(duì)我國(guó)地方政府層級(jí)體制改革的持續(xù)推進(jìn)具有以下三個(gè)方面的借鑒價(jià)值：（一）減少地方政府層級(jí);（二）處理好央地政府間關(guān)系;（三）理順不同區(qū)域政府間關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政府層級(jí);地方分權(quán);政府間關(guān)系

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）20-0031-03

多年以來，西方很多國(guó)家都在對(duì)地方政府層級(jí)體制進(jìn)行改革，其在改革中所體現(xiàn)出的一些規(guī)律性的東西，可以為我國(guó)所借鑒，有利于我國(guó)地方政府層級(jí)體制改革的持續(xù)推進(jìn)。

一、西方國(guó)家地方政府層級(jí)體制的歷史變革

在西方，無論是單一制國(guó)家，還是聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府層級(jí)一般都是二級(jí)或三級(jí)，且地方政府層級(jí)會(huì)隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展變化而進(jìn)行調(diào)整。

（一）英國(guó)

英國(guó)的地方政府層級(jí)體制最早可以追溯到公元前5世紀(jì)至11世紀(jì)中葉的盎格魯——撒克遜時(shí)期，當(dāng)時(shí)郡是最大、最重要的地方自治單位，郡下設(shè)邑，邑下分為鎮(zhèn)或集。1888年和1894年英國(guó)議會(huì)先后出臺(tái)了兩部重要法案——《地方政府法》和《城區(qū)和教區(qū)議會(huì)法》，根據(jù)這兩部法案，英國(guó)確立了二級(jí)制與三級(jí)制并存的地方政府層級(jí)體制，奠定了英國(guó)近代行政區(qū)劃制度的基礎(chǔ)。二戰(zhàn)以后，隨著1970年保守黨的上臺(tái)，保守黨政府通過了新的《地方政府法》，并對(duì)原有的行政區(qū)劃進(jìn)行較大修改，確立了行政區(qū)劃三級(jí)制。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，英國(guó)在蘇格蘭地區(qū)設(shè)立了32個(gè)單一制議會(huì)，為單一層級(jí)的行政區(qū);在威爾士，也設(shè)立了22個(gè)單一的地方政府機(jī)構(gòu)，也是單一層級(jí)的行政區(qū);而英格蘭，則被劃分成二級(jí)制與一級(jí)制并存的行政區(qū)劃。

（二）法國(guó)

在1789年法國(guó)大革命之前，法國(guó)被劃分為各個(gè)行省。1792年法蘭西第一共和國(guó)成立后，廢除了封建的中央集權(quán)式的地方管理體制，對(duì)全國(guó)行政區(qū)劃進(jìn)行了重大調(diào)整，建立起省—專區(qū)—縣—市四級(jí)制，使得法國(guó)從中央集權(quán)變成地方分權(quán)的國(guó)家。1870年法國(guó)建立第三共和國(guó)，制定了《地方政府法》，對(duì)地方行政區(qū)劃和地方政府層級(jí)制度進(jìn)行了改革，廢除了地方自治，建立了中央集權(quán)的地方行政區(qū)劃，確立了法國(guó)省—市鎮(zhèn)二級(jí)地方政府層級(jí)體制。1981年法國(guó)社會(huì)黨上臺(tái)之后，通過自治管理、權(quán)力下放等方式，改變了長(zhǎng)期以來中央高度集權(quán)的行政體制。1982年，法國(guó)頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的自由和權(quán)力法案》，規(guī)定在省以上增加大區(qū)層級(jí)，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三級(jí)地方議會(huì)有權(quán)對(duì)本級(jí)各項(xiàng)事務(wù)自行管理，法國(guó)的行政區(qū)劃體制就原來的二級(jí)制演變?yōu)榇髤^(qū)—省—市鎮(zhèn)三級(jí)制。

（三）德國(guó)

德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，政府機(jī)構(gòu)分為三級(jí)：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。地方政府是指州政府以下的縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。德國(guó)地方政府層級(jí)的設(shè)置都是由各州自行決定的，基本上可以分為三種情況。第一種情況是虛三級(jí)制：虛級(jí)是設(shè)在州和地方之間行政專區(qū)，一級(jí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的縣，二級(jí)是作為地方政府最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二種情況是實(shí)二級(jí)制：一級(jí)是縣，二級(jí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，德國(guó)大部分州采取這種形式。第三種情況就是萊茵蘭——法爾茨州的模式，它雖然保留了原有的3個(gè)行政專區(qū)，但賦予其新的職能，不再是行政區(qū)域的劃分，而是各自分管不同的業(yè)務(wù)，有的管轄范圍可以延伸到整個(gè)州，這三個(gè)區(qū)沒有行政職能，只有監(jiān)督和服務(wù)職能[1]。在德國(guó)，政府層級(jí)與財(cái)政層次不是一一對(duì)應(yīng)的，“行政層級(jí)的設(shè)置是出于管理的需要，財(cái)政層次的設(shè)立則需要考慮到地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益和對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制問題?！盵2]因此，德國(guó)的行政層次往往要多于財(cái)政層次。

（四）日本

公元645年日本推行大化改新，建立起以天皇為中心的封建中央集權(quán)制度。1185年日本進(jìn)入了幕府統(tǒng)治時(shí)期，地方形成百藩林立、各自為政的幕藩體制。1868年明治維新之后，日本革新派廢除了封建割據(jù)的幕藩體制，重新建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家，改幕府體制為府、藩、縣三治體制。明治四年（1871年），又廢藩置縣，實(shí)行府縣兩級(jí)制。直到1878年頒布《郡區(qū)盯村編成法》《府縣令法則》和《地方稅法則》，地方政府層級(jí)重新確定為府縣—郡、區(qū)—盯、村三級(jí)體制，初步確立了近代日本的行政區(qū)劃體系。1923年，日本廢止縣以下的郡級(jí)建制，使地方政府層級(jí)重新回到都道府縣—市盯村兩級(jí)制上來[3]。二戰(zhàn)后，日本新憲法和《地方自治法》對(duì)行政區(qū)劃體制又進(jìn)行了大幅調(diào)整，日本的地方行政層級(jí)分為都道府縣—市盯村二級(jí)。

（五）美國(guó)

跟德國(guó)一樣，美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，政府層級(jí)分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)。美國(guó)的州政府不屬于地方政府，州以下的縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和特別區(qū)才是地方政府。在美國(guó)的50個(gè)州政府之下，有80000多個(gè)地方政府，這些地方政府大致可以分為縣、市、自治市、教區(qū)、市鎮(zhèn)、市縣、市政自治體、行政區(qū)等類型，所有這些類型都是與縣平等的行政單位，它們之間不存在隸屬關(guān)系，都是為滿足不同的利益團(tuán)體的特定需要而設(shè)立的，普遍以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為基本職能。

二、西方國(guó)家地方政府層級(jí)體制的演變規(guī)律

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善以及全球化、信息化不斷發(fā)展條件下，西方地方政府層級(jí)體制改革更加注重向以地方分權(quán)和地方自治為主線的地方治理變遷，減少行政層級(jí)、增加管理幅度成為改革的大趨勢(shì)。

（一）在地方政府層級(jí)上普遍推行二級(jí)制或是三級(jí)制

雖然西方各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、民族、文化等各方面均不相同，但有一點(diǎn)是相同的，就是都盡可能減少政府層級(jí)，實(shí)行二級(jí)制和三級(jí)制為主導(dǎo)的政府層級(jí)體制：實(shí)行二級(jí)制的國(guó)家主要有日本、美國(guó)、瑞士、瑞典、澳大利亞、墨西哥、加拿大、巴西、芬蘭、荷蘭等;實(shí)行三級(jí)制的國(guó)家有德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、西班牙、俄羅斯等等。

在行政區(qū)劃改革中，西方各國(guó)普遍采取減少管理層級(jí)的做法。例如，英國(guó)從20世紀(jì)90年代開始，分別在蘇格蘭和威爾士設(shè)立了32個(gè)和22個(gè)單一層級(jí)的行政區(qū)，又把英格蘭劃分成二級(jí)制與一級(jí)制并存的行政區(qū)劃，改變了英國(guó)以三級(jí)制行政區(qū)劃體制。又比如，日本在明治維新之后確立了府縣—郡區(qū)—盯村三級(jí)政府體制，在1923年的區(qū)劃改革中則廢止了縣以下的郡級(jí)建制，重新確立了都道府縣—市盯村兩級(jí)制行政區(qū)劃體系。