洪宇 李艷花

【摘要】國家審計(jì)是運(yùn)用國家法律及制約權(quán)力為國家治理的一套體系。通過國家審計(jì)能夠保證社會秩序的正常運(yùn)行，保障公民權(quán)利的基本實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)國家有效治理。為了進(jìn)一步明確國家審計(jì)在國家治理中的相關(guān)性，推動國家審計(jì)在國家治理中的重要作用，文章基于中國實(shí)際國情，將國家審計(jì)機(jī)制引入到國家治理框架中，并探討了國家審計(jì)作用提出了國家審計(jì)優(yōu)化方法，從而推動國家治理目標(biāo)更好實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】國家審計(jì)；國家治理；作用機(jī)制；實(shí)現(xiàn)路徑

【中圖分類號】F239.44

社會不斷發(fā)展，國家治理模式也隨之發(fā)展，國家治理這個全新的理念也在時代的改革浪潮中應(yīng)運(yùn)而生。國家治理是由政府部門、社會團(tuán)體及公民個人共同協(xié)作完成的。國家審計(jì)是國家治理在新時代背景下的重要組成部分，如免疫系統(tǒng)一般，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過完整的機(jī)制，對公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)控、引導(dǎo)和支配，從而保證國家可持續(xù)發(fā)展，保證公民利益最大化。

一、文獻(xiàn)綜述

全球治理委員會（1995）提出了治理的概念，所謂治理是不同利益相關(guān)主體當(dāng)遇到矛盾后處理推進(jìn)的過程。羅伯特 羅茨（1996）表示管理是社會組織的新型方式，同時高蘭 海登表示國家治理是國家發(fā)展的結(jié)果，更是管理者治理當(dāng)前國家結(jié)構(gòu)、配置國家資源的重要內(nèi)容，因此必須提高治理主體的綜合能力，從而促進(jìn)國家治理的更好發(fā)展。默罕默德 阿斯夫和哈斯 曼德（1994）在研究中提出國家治理的三個內(nèi)容：治理程序、治理內(nèi)容以及治理有效性等，這就是所謂的善治。在世界銀行發(fā)布的《治理：世界銀行的經(jīng)驗(yàn)》中也提及了善治是多元化治理主體的過程，社會公眾、企業(yè)單位、政府等都是治理主體。國際審計(jì)組織提出了在國企中很多資金資源都是需要經(jīng)過審計(jì)后才會被委托給管理者使用、管理。審計(jì)機(jī)關(guān)需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好管理使用。審計(jì)機(jī)關(guān)從一定程度上促進(jìn)政府績效提升，優(yōu)化政府治理途徑，同時還對政府失范行為進(jìn)行約束。李健（2011）表示國家審計(jì)從本質(zhì)上就是為國家治理服務(wù)的一項(xiàng)制度，國家審計(jì)人員應(yīng)維護(hù)相關(guān)制度，確保執(zhí)法立法的權(quán)威性，同時對審計(jì)存在的問題及時解決和改善。

二、國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系與作用機(jī)制

（一）國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系

國家審計(jì)是國家治理體系的重要內(nèi)容，通過相關(guān)法律、程序?qū)抑卫磉M(jìn)行監(jiān)管約束。國家審計(jì)系統(tǒng)是國家治理大系統(tǒng)中的一個組成部門，更是國家治理的重要工具，在國家治理中發(fā)揮了重要作用。其通過防御、監(jiān)管、規(guī)范等管理機(jī)制，促進(jìn)了國家治理的優(yōu)化發(fā)展，同時也為國家持續(xù)健康發(fā)展提供了引導(dǎo)。因此必須運(yùn)用權(quán)力監(jiān)督機(jī)制做好政府監(jiān)管，維護(hù)和諧社會、市場經(jīng)濟(jì)、文明政治的全面發(fā)展，保障國家利益和群眾利益。

從深度上看國家審計(jì)是國家治理的結(jié)果，國家治理需求影響了審計(jì)內(nèi)容，國家治理目標(biāo)也是國家審計(jì)的發(fā)展目標(biāo)。故此在治理發(fā)展中決定了審計(jì)未來發(fā)展，國家治理同樣也會影響到治理作用。因此不管審計(jì)機(jī)制如何設(shè)計(jì)，必須堅(jiān)持服務(wù)國家、服務(wù)群眾的原則，當(dāng)國家治理機(jī)制發(fā)生調(diào)整，審計(jì)機(jī)制也需要做好相應(yīng)調(diào)整，從而更好地適應(yīng)治理需求。

通過國家審計(jì)推進(jìn)國家反腐倡廉體系的建設(shè)。對違法違規(guī)案件的處理以及對國家審計(jì)報(bào)告的批示可有效完善政府官員的經(jīng)濟(jì)問責(zé)制度，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任匹配，推動國家治理的發(fā)展，為國家資金安全提供保障。審計(jì)與群眾利益息息相關(guān)的社保項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、住房項(xiàng)目、養(yǎng)老項(xiàng)目等，從而切實(shí)保障人民群眾的利益。規(guī)范審計(jì)方法及程序，創(chuàng)新審計(jì)手段，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)審計(jì)。

（二）國家審計(jì)在國家治理中的作用機(jī)制

1.監(jiān)督機(jī)制

人民群眾是國家治理的出發(fā)點(diǎn)也是落腳點(diǎn)，政府權(quán)力是人民賦予的，政府所有執(zhí)行及管理都是為了更好地服務(wù)人民群眾，政府與群眾就形成了委托與受托的關(guān)系。政府部門作為受托方，既有人民群眾授予的治理國家權(quán)力，還要接受人民群眾監(jiān)督并匯報(bào)履職情況。需要第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)代替群眾監(jiān)督政府行為，對政府部門的工作進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，確保政府部門時刻按照人民群眾的意愿執(zhí)政，國家治理是否達(dá)到了人民群眾的預(yù)期要求，保障人民當(dāng)家作主的地位，監(jiān)督職能促使國家審計(jì)機(jī)關(guān)出現(xiàn)，國家審計(jì)成為了國家治理的重要工具及管理機(jī)制。作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)，要求其應(yīng)代表人民群眾監(jiān)督國家治理的過程以及相關(guān)結(jié)果，并將真實(shí)公允的信息及時披露給人民群眾。不僅需要注重國家治理過程中的效率、各個獨(dú)立部門之間的相互配合，還要注重審計(jì)結(jié)果的公正與真實(shí)，保障人民群眾的根本利益。國家審計(jì)的監(jiān)督機(jī)制能夠發(fā)現(xiàn)政府部門在國家治理中存在的弊端和不足，積極給出整改方案和整改指導(dǎo)意見，及時給予解決，并發(fā)表相關(guān)審計(jì)意見。

2.評價(jià)機(jī)制

國家審計(jì)應(yīng)具有科學(xué)的評價(jià)機(jī)制。國家審計(jì)機(jī)關(guān)對于重要項(xiàng)目需要強(qiáng)化審計(jì)管理，要對披露信息全面拓展，同時對于披露的報(bào)告要進(jìn)行全面評價(jià)，從而能夠使人民群眾獲得真實(shí)而全面的信息，這對于構(gòu)建陽光政府也是具有積極影響，能夠讓群眾積極參與到政治事務(wù)治理中。

3.鑒證機(jī)制

鑒證機(jī)制也是國家審計(jì)的重要機(jī)制，它是政府與人民關(guān)聯(lián)的重要紐帶，通過鑒證機(jī)制能夠讓國家政府披露的報(bào)告更加真實(shí)有效，能夠讓群眾深入了解政府、履職情況。這就需要不受其他相關(guān)部門的干擾，因此需要國家審計(jì)機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性。國家審計(jì)機(jī)關(guān)及時、完整且公開透明地披露所有需要大眾了解的信息，各部門迅速落實(shí)披露的相關(guān)信息，及時采取相關(guān)措施，切實(shí)為人民服務(wù)，更好地保障人民群眾的利益。充分利用好新媒體，通過微博、網(wǎng)站等增加曝光率，加大宣傳力度，從而讓國家審計(jì)的鑒證機(jī)制能夠在國家治理中發(fā)揮更大作用。

三、國家審計(jì)在國家治理中存在的問題及實(shí)現(xiàn)路徑

（一）國家審計(jì)在國家治理中存在的問題

1.現(xiàn)行審計(jì)主體未達(dá)到要求

雖然國家審計(jì)與憲法一樣，都有獨(dú)立性這一特征，但是審計(jì)機(jī)關(guān)仍然屬于行政機(jī)關(guān)，在審計(jì)過程中，其他行政部門依舊會有不同程度的干預(yù)，且審計(jì)在治理過程中的不確定性也是客觀存在的，這兩個問題在地方審計(jì)過程中非常明顯。因此，需改革國家審計(jì)在國家治理過程中的經(jīng)濟(jì)管理體制。

2.審計(jì)方案在實(shí)施中不落地

審計(jì)機(jī)關(guān)下級服務(wù)于上級，下級聽從上級指揮，但審計(jì)的目標(biāo)地位卻不能得到充分的重視，審計(jì)成果也只是供部分人群使用，而一些公眾因?yàn)樽陨砟芰Σ蛔?，并不能夠了解相關(guān)審計(jì)成果，審計(jì)機(jī)關(guān)也并沒有把這些具體問題落實(shí)到實(shí)處。審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行國家治理的過程中，沒有制定長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，在具體實(shí)施過程中，只是適當(dāng)給出意見，并沒有提出具體整改實(shí)施方案，同時也并沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)母M(jìn)，在審計(jì)方案實(shí)施過程中沒有落實(shí)到實(shí)處。

3.部門之間協(xié)作治理的機(jī)制尚未完全形成

國家審計(jì)能夠有效服務(wù)于國家治理，不僅僅需要依靠國家審計(jì)部門。同時，司法部門以及行政部門在國家治理的基礎(chǔ)上，也能夠推動國家治理模式的演進(jìn)以及發(fā)展。但是，這幾個部門又相互獨(dú)立，相互協(xié)作的機(jī)制并沒有完全形成，在共同推進(jìn)國家治理的過程中往往會遇到各部門聯(lián)接不緊密，表面程序過多，從而使各部門在協(xié)作的過程中由于治理方式不同，制訂計(jì)劃不同，工作進(jìn)程不一，導(dǎo)致效率不高，在不同程度上影響了國家治理的效果。

4.審計(jì)監(jiān)督的透明度不夠

目前國家的審計(jì)機(jī)關(guān)只是對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公示，出具審計(jì)工作報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)范圍、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)取得的成效以及被審計(jì)單位審計(jì)事項(xiàng)的情況等基本工作計(jì)劃也應(yīng)向社會公開。只將審計(jì)結(jié)果公布出來這一做法會讓人民群眾對國家審計(jì)機(jī)關(guān)存疑，從而影響群眾對審計(jì)機(jī)關(guān)的認(rèn)可與信任，影響了國家審計(jì)工作的推動發(fā)展。

（二）國家審計(jì)在國家治理中作用的實(shí)現(xiàn)路徑

1.加強(qiáng)并推進(jìn)國家審計(jì)法制體系的建設(shè)與改革

行政型管理體制是我國的審計(jì)機(jī)關(guān)采用的管理體制，假如審計(jì)機(jī)關(guān)能夠充分發(fā)揮其能動性，嚴(yán)格把控和監(jiān)督各政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)、企業(yè)單位在實(shí)際操作過程中的違法行為，并及時向我國的全國人民代表大會提出相應(yīng)的法律、法規(guī)的改善建議和有效應(yīng)對措施，相信我國有關(guān)審計(jì)的各項(xiàng)立法將會得到進(jìn)一步的完善，從而大大降低我國有關(guān)審計(jì)的各項(xiàng)違反法律、法規(guī)的行為。所以，不斷改進(jìn)和健全我國有關(guān)審計(jì)的法律法規(guī)建設(shè)、提高法律制度的服務(wù)水平、打造法治和諧社會是我國亟待解決的問題。同時，這也是我國建設(shè)中國特色社會主義法治社會、法治國家的必然要求。

我國的審計(jì)體系主要指的是審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于具有對等地位的政府機(jī)構(gòu)，雖然從名義上看，是上一級審計(jì)機(jī)關(guān)管理著下一級審計(jì)機(jī)關(guān)，但是具體負(fù)責(zé)審計(jì)機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的人員則是通過我國的全國人民代表大會在同等級別的各政府機(jī)構(gòu)中挑選出來的。因此，我國目前所采用的這種審計(jì)體系影響到審計(jì)工作的獨(dú)立開展。我國需要將審計(jì)體系從目前的行政型轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ?。也就是說，同等級別的全國人民代表大會要高于對應(yīng)級別的審計(jì)機(jī)關(guān)，比如：我國的中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院所對應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)需要將工作匯報(bào)給全國人民代表大會；地方的各個審計(jì)機(jī)關(guān)需要將工作匯報(bào)給地方的各級人民代表大會，而不是地方的各級政府機(jī)構(gòu)。以保障我國的審計(jì)機(jī)關(guān)在履行國家的各項(xiàng)治理工作職能、義務(wù)時，實(shí)現(xiàn)公平、公正、客觀、獨(dú)立。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績效審計(jì)相結(jié)合

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步而產(chǎn)生的，在我國黨員干部的廉政建設(shè)、權(quán)力的科學(xué)合理使用等多個方面都有著非常積極的推動作用。在開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中，審計(jì)工作內(nèi)容主要有：審計(jì)政府機(jī)構(gòu)以及黨員干部在其自身的崗位上工作的具體情況，是否嚴(yán)格按照我國法律、法規(guī)執(zhí)行相應(yīng)的工作內(nèi)容，是否出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)違規(guī)的行為，并根據(jù)監(jiān)督、考察、審計(jì)這些黨員干部的情況出具相應(yīng)的審計(jì)評價(jià)報(bào)告，作為各級政府機(jī)構(gòu)評價(jià)黨員干部表現(xiàn)的依據(jù)。但是，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及我國各級政府機(jī)構(gòu)工作職能的轉(zhuǎn)變，僅僅通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任這一審計(jì)模式無法滿足各級政府機(jī)構(gòu)針對眾多領(lǐng)導(dǎo)干部的考察、監(jiān)督、審計(jì)需求，工作的質(zhì)量、效率等多種因素成為審計(jì)過程需重視的新要素。因此，績效審計(jì)模式隨之出現(xiàn)，并得到了各級政府機(jī)構(gòu)的重視。為了確保對領(lǐng)導(dǎo)干部工作政績所進(jìn)行的監(jiān)督、考察、評價(jià)是全面、科學(xué)、合理的，則需要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任、績效這兩種審計(jì)模式綜合起來，從而充分利用兩者優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要側(cè)重于考察、監(jiān)督各領(lǐng)導(dǎo)干部是否嚴(yán)格按照我國法律、法規(guī)的規(guī)定去執(zhí)政，績效審計(jì)主要側(cè)重于考察、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政的時候有沒有節(jié)約資源，是否存在經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)行為，以及執(zhí)政的質(zhì)量和審計(jì)的要求、標(biāo)準(zhǔn)是否一致。在綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任、績效這兩種審計(jì)模式時，需要制定出一套科學(xué)、合理、規(guī)范、統(tǒng)一、完整的審計(jì)績效評價(jià)機(jī)制，來確保參加審計(jì)工作的人員嚴(yán)格按照相應(yīng)的機(jī)制要求去執(zhí)行，確保我國的各項(xiàng)審計(jì)工作在經(jīng)濟(jì)責(zé)任、績效這兩種審計(jì)模式的綜合應(yīng)用下，能夠提供高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告，真實(shí)有效地反映各級政府機(jī)構(gòu)黨員干部執(zhí)政情況，杜絕各種違法犯罪行為的發(fā)生，嚴(yán)懲各類貪污腐敗分子。

3.完善國家審計(jì)結(jié)果公告制度，加大改革力度

國家審計(jì)結(jié)果公告制度，主要指的是通過公告的方式將監(jiān)督、檢查獲悉的各級政府機(jī)構(gòu)的工作情況反饋給廣大人民群眾，使廣大人民群眾參與到國家治理工作中，一起來監(jiān)督各級政府機(jī)構(gòu)的工作。按照我國《審計(jì)法》中的有關(guān)規(guī)定可知，審計(jì)機(jī)構(gòu)可將以下審計(jì)結(jié)果向廣大人民群眾進(jìn)行公告：（1）和審計(jì)機(jī)關(guān)同等級別的政府機(jī)構(gòu)、上級審計(jì)主管機(jī)構(gòu)等要求審計(jì)機(jī)構(gòu)對外公告的審計(jì)結(jié)果信息；（2）廣大人民群眾比較重視且一再要求對外公告的審計(jì)結(jié)果信息；（3）我國法律、法規(guī)的有關(guān)管理規(guī)定中所要求的其他需要對廣大人民群眾公告的有關(guān)審計(jì)結(jié)果信息。對于存在審計(jì)問題的結(jié)果要作為重點(diǎn)信息披露對象，不斷加強(qiáng)我國國家審計(jì)工作的質(zhì)量和效率，維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。審計(jì)結(jié)果公告制度作為國家審計(jì)機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾之間的關(guān)聯(lián)紐帶，是不斷健全我國各項(xiàng)治理工作的重要推動器。國家審計(jì)結(jié)果公告制度所強(qiáng)調(diào)的是廣大人民群眾對有關(guān)審計(jì)結(jié)果的知情權(quán)，對推動建設(shè)具有中國特色的社會主義民主法治有著積極作用。國家審計(jì)結(jié)果公告制度不僅能夠使廣大人民群眾獲悉各級政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)政信息，對各級政府機(jī)構(gòu)起到監(jiān)督管理的作用，提高各級政府機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量和效率，而且可以充分調(diào)動廣大人民群眾參與國家治理的積極性、能動性和創(chuàng)新性。

只有各級政府機(jī)構(gòu)、上級審計(jì)主管機(jī)構(gòu)等各個部門的積極配合和支持，以及全國人民代表大會有關(guān)立法部門的配合，才能夠不斷提高國家審計(jì)結(jié)果的工作效果，充分發(fā)揮國家審計(jì)機(jī)制在我國的各項(xiàng)治理工作中所起到的積極推動作用。通過廣大人民群眾的力量，來建設(shè)公正廉潔的黨員干部隊(duì)伍，監(jiān)督和打擊各種貪污腐敗現(xiàn)象，加快我國各級政府機(jī)構(gòu)執(zhí)政信息公開透明的力度，從而在廣大人民群眾充分認(rèn)識到其國家主人翁地位的基礎(chǔ)上，推動各級政府機(jī)構(gòu)更好的服務(wù)于廣大人民群眾，做到真正的全心全意為人民服務(wù)。

4.提升審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員水平

為了充分發(fā)揮出國家審計(jì)在國家治理工作中的推動作用，充分展現(xiàn)出國家審計(jì)的工作職能，需要國家審計(jì)機(jī)關(guān)建立一套完整的人員綜合能力考核體系，培養(yǎng)審計(jì)人員良好的職業(yè)道德，提高自身專業(yè)素質(zhì)，不斷學(xué)習(xí)，從而更專業(yè)地服務(wù)，更有效地發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中的作用。

國家審計(jì)人員要維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，歸根結(jié)底就是要為人民服務(wù)，讓人民當(dāng)家作主，保障他們應(yīng)有的權(quán)利。同時提升審計(jì)機(jī)關(guān)的水平，加大國家審計(jì)管理制度的改革力度，從而使國家審計(jì)更深入地推進(jìn)國家治理。要不斷加強(qiáng)對績效評價(jià)這一審計(jì)模式的應(yīng)用，確定審計(jì)的績效目標(biāo)，績效管理規(guī)定等各項(xiàng)與績效有關(guān)的評價(jià)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)的增長，現(xiàn)代科技水平也在不斷地提高，數(shù)字化管控也逐漸成為趨勢。審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)充分利用時代科技的優(yōu)勢，為國家審計(jì)更好地發(fā)揮揭示、抵御等職能，增強(qiáng)國家治理的工作能力。要制定出一套相對科學(xué)、合理、完整且行之有效的審計(jì)質(zhì)量管控機(jī)制，綜合考慮審計(jì)過程中所涉及到的項(xiàng)目實(shí)施、計(jì)劃制定、審計(jì)公告等各個環(huán)節(jié)。

目前與審計(jì)有關(guān)的各項(xiàng)工作項(xiàng)目逐漸精細(xì)化，審計(jì)工作人員需要不斷提升自身的專業(yè)素養(yǎng)，專項(xiàng)審計(jì)需要大量的除審計(jì)專業(yè)外的優(yōu)秀專業(yè)人才。目前，許多審計(jì)人員并不精通審計(jì)，不具備工作經(jīng)驗(yàn)，甚至不具備相關(guān)專業(yè)知識，不會變通，沒有形成自己的工作體系，有時候?qū)τ诓煌愋偷墓ぷ鞫贾皇翘子靡环N固定的模式進(jìn)行審計(jì)，這樣不僅不利于自己的成長，也會影響到專項(xiàng)審計(jì)工作的完成效果和完成效率。針對這種審計(jì)人員不作為的情況，國家審計(jì)機(jī)關(guān)需要實(shí)事求是，根據(jù)各地的實(shí)際情況，針對審計(jì)人員自身的專業(yè)素質(zhì)以及學(xué)習(xí)能力，有針對性地對專業(yè)的審計(jì)人才進(jìn)行培訓(xùn)，并且需要借鑒好的培訓(xùn)模式以及好的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐與理論相結(jié)合，保證審計(jì)人員培訓(xùn)工作的順利進(jìn)行。不同的審計(jì)人員，需要有不同的培訓(xùn)方式，對癥下藥。第一，將專業(yè)素質(zhì)過硬的骨干人員封閉式培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)其管理能力；第二，根據(jù)情況，派遣審計(jì)人員到先進(jìn)部門進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，結(jié)合審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際情況，總結(jié)一套適合本審計(jì)部門的經(jīng)驗(yàn)；第三，不定期聘請專家團(tuán)隊(duì)開展咨詢服務(wù)或者進(jìn)行專家座談會，分享理論知識與實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，面對面解決專業(yè)問題。

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