楊華

[摘 要]政府投資項(xiàng)目管理是站在投資一體的角度，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行的全過(guò)程、全方位的管理。近些年來(lái)，全國(guó)各地政府不斷地加大投資項(xiàng)目，而且投資項(xiàng)目的規(guī)模也不斷擴(kuò)大，怎樣把政府投資項(xiàng)目做好，使財(cái)政資金的使用效益提高，這是相關(guān)各部門(mén)的重要職責(zé)和義務(wù)。文章分析了政府投資項(xiàng)目存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決措施。

[關(guān)鍵詞]政府投資;項(xiàng)目管理;財(cái)政預(yù)算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.037

1 引言

政府投資項(xiàng)目，是以政府性資金投入，由各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金，或是由借貸性資金建設(shè)但用財(cái)政性資金作為還款來(lái)源，一般包括政府全部投資和部分投資的項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的重要組成部分，是運(yùn)用政府財(cái)政預(yù)算資金和納入財(cái)政預(yù)算管理的各類專項(xiàng)建設(shè)資金，以及政府借用金融、債券、貸款等，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域進(jìn)行的投資項(xiàng)目，所以政府性投資項(xiàng)目備受社會(huì)各界和輿論的高度關(guān)注，這些項(xiàng)目在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也發(fā)揮著巨大的社會(huì)效益。但是，由于政府投資項(xiàng)目的特殊性，有的項(xiàng)目投資并未完全達(dá)到預(yù)期的效果，也降低了政府投資資金的使用效率。所以，加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目管理有著非常重大的意義。

2 政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)

2.1 大部分為社會(huì)發(fā)展服務(wù)和非營(yíng)利性項(xiàng)目

政府投資項(xiàng)目又稱為公共工程，隨著我國(guó)政府投資體制改革的不斷深化，政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)且是非營(yíng)利的公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目投資大、規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)大、影響面廣，建成后能有效地改善基礎(chǔ)設(shè)施水平，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人民生活質(zhì)量的提高也有著顯著的作用。

2.2 管理程序比一般項(xiàng)目更加嚴(yán)格

由于政府投資項(xiàng)目對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和民生需求有著重要意義，項(xiàng)目投資的規(guī)模都比較大，所以風(fēng)險(xiǎn)也大，社會(huì)影響也較廣，受到社會(huì)輿論廣泛關(guān)注，項(xiàng)目開(kāi)始從立項(xiàng)決策到采購(gòu)、評(píng)審、管理等相關(guān)方面都要進(jìn)行嚴(yán)格要求，按照國(guó)家規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序及項(xiàng)目評(píng)審程序，以保障財(cái)政基本建設(shè)資金得到有效應(yīng)用。

2.3 以社會(huì)效益為先

政府投資項(xiàng)目首先創(chuàng)造的是社會(huì)效益優(yōu)先，最后才是經(jīng)濟(jì)效益。政府投資項(xiàng)目既有經(jīng)濟(jì)成本也有社會(huì)成本，它的效益不僅有近期效益也有長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，既有直接效益也有間接效益，同時(shí)還關(guān)注社會(huì)安定、人民健康，所以它的效益不能直接用貨幣去衡量。隨著政府不斷加大對(duì)公用事業(yè)項(xiàng)目的投資力度，項(xiàng)目投資不僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，現(xiàn)在擴(kuò)大到交通、農(nóng)田水利、土地治理、信息化建設(shè)、旅游文化、生態(tài)環(huán)境等全方位工程項(xiàng)目，財(cái)政部制定了一系列規(guī)定使政府投資項(xiàng)目更具規(guī)范性、法制性和科學(xué)性，項(xiàng)目的建設(shè)主要也是為了滿足社會(huì)公共利益和日益增長(zhǎng)的社會(huì)文化生活的需求。

3 政府投資項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題

為了進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理，近些年來(lái)，政府為提高財(cái)政資金使用效益，提高政府投資效益，相關(guān)部門(mén)也相繼出臺(tái)了一系列文件，從多方面加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理，但還是存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

3.1 可行性研究不夠，項(xiàng)目決策不合理

首先，在項(xiàng)目前期，相關(guān)人員對(duì)可行性研究的重要性缺少一定的深入了解，對(duì)項(xiàng)目的基本認(rèn)識(shí)缺少前瞻性及可行性，因此無(wú)法對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效益和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益作出客觀評(píng)價(jià)。

現(xiàn)行階段，政府投資項(xiàng)目決策階段仍然采用領(lǐng)導(dǎo)決策模式，也不能對(duì)具體項(xiàng)目的具體情況開(kāi)展全面合理的可行性論證研究。由于項(xiàng)目決策不合理，以領(lǐng)導(dǎo)決策為主，全面、科學(xué)的可行性研究不足，有些項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)超出預(yù)算和計(jì)劃、重復(fù)建設(shè)、選址不合理、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，導(dǎo)致有些工程重復(fù)建設(shè)和項(xiàng)目建設(shè)之后不能正常的投入使用，浪費(fèi)財(cái)政資金。這也正是因?yàn)轫?xiàng)目只有領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，不具備可行性就開(kāi)展建設(shè)，決策機(jī)制不夠完善的表現(xiàn)。

3.2 施工缺乏管理，造價(jià)缺乏約束

很多的政府投資項(xiàng)目，在施工過(guò)程中管理不到位，施工過(guò)程把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。項(xiàng)目從立項(xiàng)到建成驗(yàn)收涉及項(xiàng)目主管單位眾多，有些項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程當(dāng)中沒(méi)有嚴(yán)格按照計(jì)劃執(zhí)行，隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這些非經(jīng)營(yíng)性的政府投資行為，最終的投資結(jié)果無(wú)法用經(jīng)濟(jì)效益去衡量，在有投資不合理的行為發(fā)生時(shí)，也很難去向相關(guān)管理者追究責(zé)任，使得相關(guān)資產(chǎn)、資源及資金造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。

3.3 政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃能力不足，各部門(mén)職責(zé)不清

政府部門(mén)在進(jìn)行投資項(xiàng)目籌劃時(shí)，由于相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目前期工作審核把關(guān)上普遍存在重視流程與形式而看輕內(nèi)容與實(shí)質(zhì)的現(xiàn)象，導(dǎo)致概算審批缺乏科學(xué)性。在多個(gè)部門(mén)多方管理、權(quán)責(zé)不清的情況下，都擁有概算審批權(quán)，統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一分配，這樣容易助長(zhǎng)利益部門(mén)，從而造成項(xiàng)目的成本無(wú)法得到嚴(yán)格控制。由于一些政府投資項(xiàng)目采用自建自用的模式，沒(méi)有相應(yīng)的使用主體去約束，從而導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生項(xiàng)目超過(guò)預(yù)算的問(wèn)題。在政府投資項(xiàng)目中，還有些情況由于部分項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)的程序不規(guī)范，招標(biāo)比例低，項(xiàng)目未嚴(yán)格按合同執(zhí)行，項(xiàng)目過(guò)程管理經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目全過(guò)程的跟蹤審計(jì)流于形式，使得工程造價(jià)控制的監(jiān)管形同虛設(shè)。

3.4 缺乏有效的約束和激勵(lì)機(jī)制

目前有些政府項(xiàng)目過(guò)于注重建設(shè)結(jié)果，缺乏對(duì)項(xiàng)目建設(shè)系統(tǒng)的約束和激勵(lì)機(jī)制，項(xiàng)目建成后的投資節(jié)約情況、實(shí)際效益和項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人、直接人員沒(méi)有考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，再加上建設(shè)單位不重視財(cái)政資金使用控制、貪大求全，管理和業(yè)務(wù)水平有限，在項(xiàng)目管理方面往往處于被動(dòng)地位，最終導(dǎo)致項(xiàng)目超過(guò)概算。

4 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的措施

4.1 以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理為手段，促進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目管理科學(xué)化與精細(xì)化

在決定投資項(xiàng)目建設(shè)之前，要做的是可行性研究，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的成本、問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)前景、收益狀況等做好預(yù)測(cè)以及指導(dǎo)，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理，應(yīng)該從項(xiàng)目立項(xiàng)審批開(kāi)始。首先是項(xiàng)目建議書(shū)的編制和審批，其次是可行性研究報(bào)告的編制和審批，最后是項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概預(yù)算審計(jì)、施工圖審定期報(bào)建，工程招投標(biāo)，建立項(xiàng)目法人單位，監(jiān)理單位的招投標(biāo)等項(xiàng)目實(shí)施中施工管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督等。