馮曉燦

[摘 要]2020年公共衛(wèi)生安全事件頻發(fā)，其影響力滲透到社會(huì)生活各個(gè)層面，嚴(yán)重影響國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展甚至威脅人民生命安全。其中，公共衛(wèi)生安全事件具有影響速度快、破壞力大等特點(diǎn)，對(duì)管理體系及管理主體能力要求更高，農(nóng)村面對(duì)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理能力是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)和治理現(xiàn)代化的重要組成部分，由于農(nóng)村相較于城市應(yīng)急管理有其短板和制約性，因此，針對(duì)其應(yīng)急管理能力的研究尤為重要。文章圍繞4R應(yīng)急管理理論，從縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力和縮減力四個(gè)層面分析，研究農(nóng)村對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理方面的困境，并有針對(duì)性地從事前、事中、事后三個(gè)層面評(píng)估當(dāng)前農(nóng)村應(yīng)急管理體系，構(gòu)建實(shí)操性強(qiáng)的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系框架。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急防控體系;4R應(yīng)急管理理論;公共衛(wèi)生事件

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.027

1 構(gòu)建意義

SARS傳播到禽流感傳播，再到埃博拉病毒，如今離人們最近的是新型冠狀病毒，再到如今離人們最近的新冠肺炎疫情，每個(gè)公共衛(wèi)生事件都是一部心酸史，不僅僅威脅百姓的生命安全，而且擾亂我國(guó)的社會(huì)秩序，其影響對(duì)國(guó)家和人民來說都是不可逆的，在此背景下，突發(fā)性的公共衛(wèi)生安全事件的解決方案需要不斷強(qiáng)化，要求配備一套更加完善的應(yīng)急管理體系，最大限度、最有效地解決突發(fā)性的公共衛(wèi)生安全事件。

新冠病毒和往常的新冠病毒不同，其特征表現(xiàn)為：影響范圍廣、傳播速度快、隱藏性強(qiáng)、潛伏期長(zhǎng)等，農(nóng)村作為應(yīng)急管理薄弱地區(qū)，應(yīng)急管理機(jī)制不完全適應(yīng)當(dāng)前管理要求，其中包含對(duì)環(huán)境的規(guī)制、結(jié)構(gòu)的維護(hù)、系統(tǒng)的強(qiáng)化以及人員的培養(yǎng)，針對(duì)人員培養(yǎng)，包含管理干部以及普通百姓兩個(gè)層面，一方面培養(yǎng)基層干部及相應(yīng)管理人員，使其具備強(qiáng)大且持續(xù)的應(yīng)急管理能力，另一方面在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，農(nóng)民也需充分發(fā)揮應(yīng)急反應(yīng)能力，能夠建設(shè)性地聽取匯報(bào)。通過構(gòu)建農(nóng)村應(yīng)急防控體系，使農(nóng)村應(yīng)急管理體系中的基層政府及相關(guān)組織、公眾明確自身在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中具備的優(yōu)勢(shì)和不足，具有重要的科學(xué)價(jià)值和實(shí)踐意義。

2 研究現(xiàn)狀

我國(guó)針對(duì)應(yīng)急管理的研究歷程很長(zhǎng)，關(guān)于此概念涉及“突發(fā)性事件”“緊急安全事件”或者“危機(jī)公關(guān)”，涉及的概念全部與生命財(cái)產(chǎn)安全有關(guān)，并且關(guān)系到社會(huì)秩序與公共安全。然而，官方和學(xué)界關(guān)于其研究的層次較低，并且涉及的內(nèi)容不深，其研究的方面?zhèn)戎赜趯?duì)安全事件的應(yīng)對(duì)概念，強(qiáng)調(diào)理論層面的把握。 SARS 疫情發(fā)生前，國(guó)內(nèi)缺少相應(yīng)的公共管理方案和法律法規(guī)，當(dāng)疫情發(fā)生之時(shí)，所有的應(yīng)對(duì)措施都是通過《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》等有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處理。當(dāng)“非典”發(fā)生后的兩個(gè)月里，國(guó)家頒布相關(guān)應(yīng)急條例，在這種實(shí)際需求的推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)各種研究潮流，許多研究專家投身其中，并針對(duì)其領(lǐng)域進(jìn)行廣泛探討，這樣的研究高潮持續(xù)到現(xiàn)在，從最初單純引入國(guó)外相關(guān)理論，到采取危機(jī)管理概念，后來更傾向于開展政策實(shí)踐和應(yīng)用，將理論和實(shí)踐相結(jié)合。截至目前，國(guó)內(nèi)將危機(jī)管理由應(yīng)急管理來代表，很多研究成果如以下幾個(gè)方面。

在基礎(chǔ)理論視角下，涵蓋了突發(fā)公共事件的管理概念。據(jù)調(diào)查，據(jù)查閱，張成福、薛瀾等人開始正式的研究該領(lǐng)域，薛瀾等人在《危機(jī)管理∶轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》這本書里，又概述了國(guó)外較為先進(jìn)的危機(jī)管理概念，并且將國(guó)內(nèi)的相關(guān)體系的研究基點(diǎn)分為兩個(gè)層面，即組織的行為與決策的過程，并根據(jù)此來劃分各個(gè)階段。在相關(guān)領(lǐng)域里，很多學(xué)者主要將突發(fā)公共事件作為研究的關(guān)鍵詞。秦啟文等人在《突發(fā)事件的管理與應(yīng)對(duì)》這本書里將公共突發(fā)性事件的概念及特征進(jìn)行總結(jié)和概括，并且對(duì)其事件的預(yù)防和管理做了更充分的討論和介紹，強(qiáng)調(diào)應(yīng)將管理事件和管理人員綜合考慮，側(cè)重于管理者的心理活動(dòng)，形成較為全面的管理體系，但研究較為側(cè)重宏觀領(lǐng)域，對(duì)基層尤其是農(nóng)村的研究不多。

注重研究農(nóng)村突發(fā)性公共事件的主體職能。比如像SARS和禽流感等公共衛(wèi)生危機(jī)事件，將其作為案例進(jìn)行詳細(xì)研究，并被學(xué)者作為分析樣板，在研究過程中分析政府、非政府組織等在其中扮演的角色及產(chǎn)生的具體作用，從分析的樣本里透析政府應(yīng)急管理的地位、作用、職能等問題。郝清華等人提出制訂應(yīng)急預(yù)案在公共衛(wèi)生管理中具有基礎(chǔ)性作用，毛慧認(rèn)為需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來進(jìn)行應(yīng)急管理，并有針對(duì)性地進(jìn)行實(shí)際演練和科學(xué)決策。

3 管理現(xiàn)狀

3.1 4R危機(jī)理論下的政府行動(dòng)

從縱向?qū)用婵紤]，國(guó)內(nèi)主要構(gòu)建了四級(jí)政府以及相關(guān)部門體系，與此同時(shí)橫向上也不斷加強(qiáng)關(guān)聯(lián)，設(shè)立了國(guó)務(wù)院等相關(guān)部門和軍隊(duì)相關(guān)組織的關(guān)聯(lián)，形成一系列的應(yīng)急處理指揮中心，總指揮由國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院下設(shè)“國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室”及“應(yīng)急管理專家組”，同時(shí)，需要重視加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急隊(duì)伍的完善，需要形成一個(gè)較為統(tǒng)一、井然有序的基層應(yīng)急隊(duì)伍，依據(jù)應(yīng)急管理的預(yù)案等相關(guān)要求。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的井噴式爆發(fā)，對(duì)社會(huì)公眾秩序和社會(huì)生活都造成較大影響，為能夠?qū)ⅰ胺浅顟B(tài)”的秩序變?yōu)楦悠匠５臓顟B(tài)，應(yīng)急管理的政策需從宏觀層面上掌握。

3.2 基層政府公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急管理困境分析

習(xí)近平總書記提出，現(xiàn)階段的中國(guó)正面臨著雙重打擊，一方面需要極力維護(hù)國(guó)家主權(quán)和發(fā)展利益，另一方面需要堅(jiān)定維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，預(yù)見性的困難和潛在威脅日益增多，因此針對(duì)突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件需要保持憂患意識(shí)。

（1）應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。三級(jí)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在有些地區(qū)很難形成，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)負(fù)責(zé)的統(tǒng)一原則較難進(jìn)行，較為理想的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一般設(shè)定為：縣級(jí)政府主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)傳輸工作，村委會(huì)收集事件。但現(xiàn)實(shí)情況是，目前國(guó)內(nèi)的基層處理機(jī)構(gòu)只深入到縣級(jí)級(jí)別，比如衛(wèi)生局設(shè)立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，這種情況下，部門資源不能夠獨(dú)立，人員借調(diào)情況較普遍。

（2）應(yīng)急處理方法欠規(guī)范。在應(yīng)急管理當(dāng)中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部需要擔(dān)負(fù)防范及阻止危機(jī)發(fā)生的職責(zé)，保護(hù)一方的安全和穩(wěn)定，不斷推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。在應(yīng)急管理過程中，通常以地方集權(quán)的方式開展，而這種資源大多時(shí)候集聚于主要領(lǐng)導(dǎo)的手上，往往在越困難的時(shí)刻，公眾越需要主心骨的支撐。現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)急處理的不規(guī)范會(huì)導(dǎo)致事態(tài)更嚴(yán)重。相關(guān)應(yīng)急防護(hù)知識(shí)不能相匹配，甚至在相關(guān)的事件發(fā)生后，很多工作人員表現(xiàn)出無可奈何和求助無果，最終用逃避來解決問題，并不是通過其過硬的科學(xué)知識(shí)，結(jié)合農(nóng)民的民間智慧來應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，導(dǎo)致治理無效和治理出現(xiàn)偏差。