摘? 要：兒童福利供給和兒童權(quán)益保障是國家政治文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要體現(xiàn)。制定合適的兒童福利政策和模式，不但關(guān)乎兒童健康成長，更關(guān)乎社會穩(wěn)定和國家發(fā)展。兒童發(fā)展賬戶是一項兒童福利實踐模式，在國內(nèi)外很多地區(qū)都開展了試點，取得了很好的效果。該文從三個方面探討了我國在兒童福利體系中建立兒童發(fā)展賬戶制度：一是分析了兒童福利建設(shè)的現(xiàn)狀與需求;二是梳理了已有的兒童發(fā)展賬戶研究和實踐;三是探索性地建構(gòu)了我國兒童發(fā)展賬戶制度。該研究的目的在于轉(zhuǎn)變我國兒童福利體系的觀念，整合兒童福利服務(wù)模式，以兒童發(fā)展賬戶模式助力適度普惠型兒童福利制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：兒童;兒童福利;兒童發(fā)展賬戶

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-8502（2021）05-0067-08

作者簡介：郭旋，黔南民族師范學(xué)院歷史與民族學(xué)院副教授，主要研究方向為兒童社會工作、法律社會學(xué)。

兒童福利體系是國家、社會、家庭等多主體參與，以服務(wù)、保險、現(xiàn)金、政策等多形式運(yùn)行的制度體系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視兒童福利保障，針對不同情況兒童的需要，出臺了大量的政策，拓寬了兒童福利的覆蓋面，本著“適度普惠、分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”的理念將保障逐步推進(jìn)，適度普惠型兒童福利制度正逐步構(gòu)建。家庭和社會也越來越重視兒童福利供給，對兒童福利供給的方式和質(zhì)量等都有了更高向往。在三孩生育政策實施的背景下，兒童福利供給狀況再次被提上社會熱點議程。要實現(xiàn)促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)，需要降低生育、養(yǎng)育、教育成本，提升人口素質(zhì)，同時提升幼有所育服務(wù)水平，提高家庭發(fā)展能力，促進(jìn)人的全面發(fā)展[1]。因此，促進(jìn)兒童健康成長關(guān)系到我國未來經(jīng)濟(jì)的增長和社會的穩(wěn)定，要實現(xiàn)這些目標(biāo)和舉措都需加大對兒童福利服務(wù)的投入，提高兒童福利保障水平。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國0～15歲兒童數(shù)量為2.687億，這個數(shù)量不容小覷。龐大的兒童絕對數(shù)量意味著兒童福利投入需要龐大的資源：一方面意味著國家需要投入更多的資金和資源用于促進(jìn)兒童發(fā)展;另一方面意味著更多的家庭和社會力量可以被帶動參與到兒童福利體系運(yùn)行中。因此，選擇設(shè)計一套能夠整合更多主體參與、提高資源利用效率和準(zhǔn)確性、實現(xiàn)更高治理效能的福利運(yùn)作形式，是推動兒童福利體系高質(zhì)量發(fā)展的重要方法。

兒童發(fā)展賬戶是專為兒童開設(shè)的具有補(bǔ)貼性的儲蓄或投資賬戶。隨著發(fā)展型社會政策的興起，兒童發(fā)展賬戶受到越來越多地區(qū)的關(guān)注和探索，取得了很多良好的實踐效果，成為促進(jìn)兒童發(fā)展的一項重要途徑。兒童發(fā)展賬戶項目的實踐形式既集中回應(yīng)了兒童福利所需的普遍內(nèi)容，又植根于當(dāng)?shù)馗＠l(fā)展?fàn)顩r，在不同地區(qū)表現(xiàn)出了不同特點。本文簡要梳理了兒童發(fā)展賬戶的已有研究和實踐成果，并結(jié)合我國兒童福利制度建設(shè)的實際情況，粗探在我國建立兒童發(fā)展賬戶的制度設(shè)計。

一、我國兒童福利的建設(shè)與需求

兒童福利的概念一直有廣義和狹義兩個方面。廣義的兒童福利的覆蓋對象是所有兒童，涵蓋內(nèi)容是促進(jìn)兒童生理、心理、社會全面發(fā)展的所有服務(wù)和舉措，廣義的兒童福利強(qiáng)調(diào)普惠性。狹義的兒童福利概念是面向特定兒童的，這些兒童因為自身先天或家庭等原因，在發(fā)展過程中相對弱勢，需要面對更多風(fēng)險，如殘疾兒童、孤兒、流浪兒童、遭受暴力的兒童等，這些兒童往往需要被予以更多特別的保護(hù)和支持，因此狹義的兒童福利強(qiáng)調(diào)通過對弱勢兒童的照顧，促進(jìn)所有兒童的公平發(fā)展?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2011-2020年）》提出了“擴(kuò)大兒童福利范圍，推動兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”的我國兒童福利發(fā)展目標(biāo)[2]。我國兒童福利政策體系的覆蓋主體、保障內(nèi)容、服務(wù)方式變得更加多元化。兒童福利體系的服務(wù)對象分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個層次，每個層次對應(yīng)不同的保障內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，同時做到“分地立制”和“分標(biāo)施?！保锤鞯馗鶕?jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r建立保障標(biāo)準(zhǔn)，實施保障工作。

兒童福利不僅僅由國家承擔(dān)職責(zé)，家庭、市場和社會也都參與其中。兒童福利的建設(shè)，既要考慮兒童發(fā)展的各方面需要，也要考慮家庭、國家和社會參與兒童福利的內(nèi)容和方式。因此，在推進(jìn)建設(shè)兒童福利體系與模式的過程中，既要合理靈活地回應(yīng)兒童發(fā)展的權(quán)利和需要，也要調(diào)整好家庭、國家與社會在兒童福利供給過程中的關(guān)系模式與角色定位[3]。從這一視角分析當(dāng)下我國兒童福利建設(shè)的現(xiàn)狀，可以看到一些發(fā)展空間。

首先，紛繁的兒童發(fā)展需要與有限的兒童福利政策之間存在張力。兒童福利需求主要集中在生活保障、健康和醫(yī)療保障、受教育權(quán)、社會保護(hù)和支持體系四個方面。保障兒童適當(dāng)?shù)纳顮顩r，保證每一個兒童在任何發(fā)展階段都能獲得足夠且營養(yǎng)均衡的食物，保證兒童能夠擁有安全、穩(wěn)定和適合的居住場所。在健康和醫(yī)療保障方面，需要依據(jù)兒童年齡的特點為其提供專業(yè)服務(wù)，保證兒童能夠得到必要的保健、醫(yī)療和救助。兒童的受教育權(quán)表現(xiàn)在國家以立法的形式對兒童的義務(wù)教育予以保障;在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)為適齡兒童在不同階段提供多元化、多樣性、可選擇性的優(yōu)質(zhì)教育資源，通過校內(nèi)和校外教育擴(kuò)大和補(bǔ)充兒童受教育權(quán)的內(nèi)涵。兒童的社會保護(hù)和支持體系包括建立和健全資金來源、參與主體和管理模式多元化的社會保護(hù)和支持體系。要滿足這幾方面的需求，需要不同部門以不同形式進(jìn)行供給;同時，兒童福利政策的覆蓋需要具有一定的靈活性和針對性，需要在福利傳遞機(jī)制中讓兒童和家庭參與選擇，這就促成了需要與政策保障之間的張力。用資金的形式可以很好地解決這一問題，面對公共服務(wù)或市場、社會力量提供的服務(wù)，資金是用于支付享受絕大多數(shù)服務(wù)的重要方式，資金調(diào)動的準(zhǔn)市場機(jī)制可以激活兒童和家庭的選擇和參與，也可激活不同服務(wù)提供者之間的競爭和提升。因此，若要更好地保障兒童發(fā)展的需要，就應(yīng)為家庭提供一定的資金運(yùn)用空間。

其次，補(bǔ)缺型政策特征依然明顯，對兒童發(fā)展缺少規(guī)劃和保障。補(bǔ)缺型的政策責(zé)任模式是指當(dāng)自有的福利供給失效時，政府才通過社會福利的方式予以解決。例如，保障兒童受教育權(quán)的“兩免一補(bǔ)”政策、保障健康的醫(yī)療救助等，都是當(dāng)兒童及其家庭的貧困已經(jīng)發(fā)生，兒童面臨著可能失去受教育機(jī)會和健康的風(fēng)險時才開始進(jìn)行保障的，補(bǔ)缺型政策僅面向已發(fā)生風(fēng)險的兒童及其家庭，解決已經(jīng)存在的問題。而對困境兒童、家庭困境兒童等特殊兒童群體而言，他們就要面臨更高的風(fēng)險。因此，我們需要在政策運(yùn)行體系中推進(jìn)普惠制度性的政策保障，同時在政策實踐中更多面向未來可能的風(fēng)險，以政策工具減少風(fēng)險對兒童發(fā)展產(chǎn)生的影響。

再次，兒童福利建設(shè)需要引導(dǎo)家庭參與。家庭在兒童福利中具有重要的作用，家庭是兒童福利的供給主體，也是兒童福利政策和服務(wù)的影響因素。在兒童發(fā)展過程中，家庭是最核心的照護(hù)和監(jiān)護(hù)主體。新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》更加強(qiáng)化和細(xì)化了家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，同時突出了家庭、學(xué)校、社區(qū)和政府多元主體相應(yīng)的責(zé)任。在兒童監(jiān)護(hù)和保護(hù)上首要責(zé)任源于家庭，但不是唯一的責(zé)任主體。由于不同情況的家庭對兒童發(fā)展的理解和期待也不一致，這在一定程度上仍然影響著兒童發(fā)展的行為和態(tài)度。目前備受關(guān)注的困境兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童等情況，很大程度上是因為家庭沒有或無法發(fā)揮其監(jiān)護(hù)和照護(hù)職能而導(dǎo)致的。因此在兒童福利制度的建設(shè)上，需要盡可能地引導(dǎo)家庭參與，在決策、服務(wù)等全流程中強(qiáng)化家庭主體責(zé)任感，培養(yǎng)家庭保護(hù)能力。

最后，當(dāng)前兒童福利服務(wù)還存在一定程度的分散性。兒童福利服務(wù)有很多種形式，現(xiàn)金補(bǔ)貼、服務(wù)、保險等多種形式并存，市場、社會組織等各層各類主體也都在提供服務(wù)。兒童福利體系的建設(shè)需要進(jìn)一步整合已有的服務(wù)和形式，提升投入資金的效率，綜合發(fā)揮福利服務(wù)的效果。

以上這些兒童福利建設(shè)的需求不僅存在于我國，而且在世界各地也都普遍存在。在發(fā)展型社會政策的福利思想的引導(dǎo)下，兒童發(fā)展賬戶的政策實踐受到世界多地的關(guān)注，并積極進(jìn)行實踐。

二、兒童發(fā)展賬戶的實踐與研究

20世紀(jì)末，發(fā)展型社會政策的思想開始在社會政策領(lǐng)域拓展，以邁克爾·謝若登（Michael Sherraden）為代表的學(xué)者，詬病社會福利中傳統(tǒng)的消費取向，提倡資產(chǎn)積累在福利發(fā)展中的重要性，同時提出了兒童發(fā)展賬戶的政策設(shè)計[4]。作為一項針對兒童的發(fā)展型社會政策，兒童發(fā)展賬戶以資產(chǎn)建設(shè)為目標(biāo)，通過津貼資助型的投資賬戶或儲蓄賬戶，幫助和鼓勵家庭為孩子長期發(fā)展以及生命歷程中的重要需求積累經(jīng)濟(jì)和金融的資產(chǎn)財富[5]。兒童發(fā)展賬戶的資金來源于家庭的儲蓄和有關(guān)福利部門的津貼，僅可用于支付與兒童發(fā)展相關(guān)的物品及服務(wù)。兒童發(fā)展賬戶通過資產(chǎn)支撐兒童和家庭樹立對兒童發(fā)展的信心，引導(dǎo)兒童和家庭規(guī)劃未來的發(fā)展方向。

（一）國外兒童發(fā)展賬戶項目實踐之現(xiàn)狀

美國是實踐兒童發(fā)展賬戶具有代表性的國家。1997年，美國啟動服務(wù)低收入人群的“美國夢”個人發(fā)展賬戶示范工程 （American Dream Demonstration），之后又推出多個類似的項目實踐。美國的個人發(fā)展賬戶主張為每個新生兒創(chuàng)建“兒童賬戶”，并提供500美元存款以及金融教育的機(jī)會。生活在收入低于國家中位數(shù)家庭中的兒童將有資格獲得額外的捐款[5]。兒童賬戶對累積的資產(chǎn)，特別是由政府和社會補(bǔ)助的資產(chǎn)有專門用途的限制，比如用于兒童的教育、健康以及長大后的創(chuàng)業(yè)，不能被用于日常生活消費，當(dāng)賬戶持有人年滿18周歲時，可免費提取這些用于高等教育、首次購房及退休保障相關(guān)的費用[6]。美國的兒童發(fā)展賬戶實踐整合了眾多主體，金融公司也參與到運(yùn)作中，受政府委托對賬戶資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營和資金操作，其中還有稅務(wù)方面的抵扣優(yōu)惠。美國各州之間兒童發(fā)展賬戶政策的設(shè)計靈活且多元，包括許多系統(tǒng)性、制度性和技術(shù)性的決定[5]。

英國于2003年推出了兒童信托基金賬戶計劃，旨在確保英國所有兒童在成年時擁有自己的資產(chǎn)，并鼓勵存儲。兒童出生后，英國政府會以兒童信托基金券的形式向家長發(fā)放250英鎊（低收入家庭500英鎊），資助家長建立兒童信托基金賬戶，兒童年滿7歲后，政府再向賬戶發(fā)放250英鎊（低收入家庭500英鎊）[7]。英國的兒童儲蓄賬戶是一個長期免稅的兒童存款賬戶，父母可以定期為子女儲蓄一定數(shù)額的資金。兒童信托基金賬戶有兩種形式：一種是現(xiàn)金儲蓄賬戶，政府對該賬戶利息收入免征利息稅;另一種是股票投資類儲蓄賬戶，政府對投資收益和賬戶本金免征增值稅。16周歲后兒童可管理自己的賬戶，年滿18周歲時才可支取該賬戶中的現(xiàn)金。

新加坡政府于2001年推出了兒童發(fā)展賬戶，該賬戶是新加坡全民資產(chǎn)建設(shè)計劃的一部分，與高等教育賬戶和公積金賬戶相關(guān)聯(lián)。新加坡的兒童發(fā)展賬戶面向所有新加坡籍12歲及以下的兒童，賬戶設(shè)立和管理采用公私合作模式，由新加坡政府社會與家庭發(fā)展部委托銀行負(fù)責(zé)。在兒童滿13歲之前，家長存入的款項將獲得政府1：1的配套補(bǔ)貼，直至達(dá)到規(guī)定的存款上限[7] 。同時，新加坡重視對兒童的現(xiàn)金補(bǔ)貼，將育嬰補(bǔ)貼與新加坡目前的嬰兒獎金（Baby Bonus）疊加發(fā)放，符合條件的新加坡籍新生兒在完成出生登記后，現(xiàn)金獎勵將分階段存入父母賬戶。

世界各地的兒童發(fā)展賬戶實踐都收獲了良好的項目成效。基于美國的項目實踐評估，兒童發(fā)展賬戶的實踐有助于兒童建立和持有兒童發(fā)展賬戶。實驗組賬戶持有率是控制組的40多倍，在實驗組中，99.9%的家庭在兒童發(fā)展賬戶內(nèi)都積累了資產(chǎn)，相比之下，只有2.1%的控制組家庭為他們的孩子在兒童發(fā)展賬戶內(nèi)積累了資產(chǎn)[8]。因為兒童發(fā)展賬戶項目具有家庭參與的屬性，它不僅實現(xiàn)了資產(chǎn)促進(jìn)兒童發(fā)展，也實現(xiàn)了資產(chǎn)對家庭發(fā)展的積極影響，同時也被用作家庭反貧困的策略。

（二）國內(nèi)兒童發(fā)展賬戶項目之研究和實踐

近10年來，我國也開始了對兒童發(fā)展賬戶的試點探索。從2010年起，北京針對流動兒童開展了基于資產(chǎn)建設(shè)理念的服務(wù)項目。陜西從2017年起開始了兩個兒童發(fā)展賬戶項目的試點工作，社會工作機(jī)構(gòu)協(xié)助家庭開設(shè)兒童發(fā)展賬戶，賬戶由孩子本人持有 ，用于促進(jìn)家庭對子女教育發(fā)展的資產(chǎn)積累。項目由社會工作機(jī)構(gòu)實施，要求項目試點參與者在賬戶中進(jìn)行每月 50～100 元的儲蓄，機(jī)構(gòu)按照 1：1 的比例進(jìn)行匹配存儲，賬戶內(nèi)資金從參加項目開始一年內(nèi)不能支取，一年之后可以向社會工作者申請取出，用于支付孩子的學(xué)費、課后輔導(dǎo)等教育發(fā)展目標(biāo)。鄧鎖運(yùn)用參與式評估和案例研究的方法呈現(xiàn)了社會工作干預(yù)的特征、過程以及成效，探討了資產(chǎn)建設(shè)與跨代干預(yù)相結(jié)合對于促進(jìn)貧困兒童及家庭發(fā)展的積極意義，實現(xiàn)了“發(fā)展式的儲蓄”[9]。

香港地區(qū)于2008年成立兒童發(fā)展基金?；鹩杉彝?、商界和政府協(xié)同合作，面向全港兒童?；鹩媱澯赡繕?biāo)儲蓄、個人發(fā)展規(guī)劃和師友配對三個部分組成。目標(biāo)儲蓄是進(jìn)行為期兩年的儲蓄，兒童每月儲蓄200元港幣，慈善企業(yè)或個人、政府各進(jìn)行1：1的配比捐贈，最快可以在第三年將存款用于個人發(fā)展規(guī)劃。個人發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行，是在相應(yīng)的師友和服務(wù)機(jī)構(gòu)的帶領(lǐng)下進(jìn)行制定和執(zhí)行?；鸪闪⒌?0年內(nèi)，香港特區(qū)政府為基金注資9億港元，超過1.7萬兒童參與基金，還帶動了82家社會組織或?qū)W校參與。

近些年來，國內(nèi)學(xué)界同樣關(guān)注兒童發(fā)展賬戶政策的實踐，運(yùn)用多種評估和研究方法對兒童發(fā)展賬戶及我國兒童福利建設(shè)進(jìn)行討論。方舒和蘇苗苗撰文認(rèn)為，資產(chǎn)對兒童教育成果、兒童心理健康和行為問題都存在影響，教育儲蓄更是對兒童學(xué)業(yè)表現(xiàn)有促進(jìn)作用?！百Y產(chǎn)的增加會改善兒童發(fā)展的成就（包括成績、認(rèn)知及行為狀態(tài)等）”，文章主要從資產(chǎn)的視角說明教育儲蓄對兒童成長起到的有利作用[6]。有學(xué)者在河北易縣開展了兒童發(fā)展賬戶項目的實踐評估，結(jié)果顯示，項目一方面有助于提升家庭的教育信心，增加兒童接受高等教育的機(jī)會;另一方面，該項目可增加家庭資產(chǎn)積累，提升家庭抗風(fēng)險能力，最后項目也可以提高家庭的金融能力，改善親子關(guān)系與教養(yǎng)方式[10]。

（三）兒童發(fā)展賬戶的特點

回顧國內(nèi)外兒童發(fā)展賬戶的研究與實踐，都肯定了“兒童發(fā)展賬戶”特有的優(yōu)勢以及積極的促進(jìn)作用，面向兒童未來的資產(chǎn)建設(shè)對兒童發(fā)展和家庭建設(shè)都能產(chǎn)生積極影響。項目實踐也體現(xiàn)出了幾個突出的特征，對當(dāng)下的兒童福利制度建設(shè)有重要啟示。

一是以資產(chǎn)建設(shè)為基礎(chǔ)，促進(jìn)兒童發(fā)展的長期規(guī)劃。所有的兒童發(fā)展賬戶都是伴隨著兒童的資產(chǎn)建設(shè)進(jìn)行的，它不同于已有的補(bǔ)缺型模式。資產(chǎn)僅限用于與兒童發(fā)展相關(guān)，為兒童發(fā)展建立了物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。資產(chǎn)的撥付針對每個兒童和家庭的實際狀況，可以提供更有針對性的支持，這對特殊兒童或特殊家庭中的兒童而言具有重要的意義，即通過賬戶實現(xiàn)兒童福利的分層保障。

二是多元主體參與，夯實家庭和政府責(zé)任。福利多元主義是兒童福利政策的發(fā)展方向。兒童發(fā)展賬戶的實踐過程，也是政府、社會、家庭、市場多主體參與的過程，資金的主要投入依靠家庭和政府，過程的運(yùn)行依托金融機(jī)構(gòu)，為家庭提供能力建設(shè)和咨詢服務(wù)需要專業(yè)金融機(jī)構(gòu)和社會組織的參與。因此，通過項目運(yùn)作實現(xiàn)了整合國家-社會-家庭-市場等多方位一體化的資源建設(shè)，推動了兒童福利政策的動態(tài)發(fā)展;通過資金的投入和監(jiān)管，夯實了政府在兒童發(fā)展中的責(zé)任;資產(chǎn)的規(guī)劃和使用，讓家庭必須參與到兒童發(fā)展的規(guī)劃中來，以資產(chǎn)帶動家庭履行撫養(yǎng)的職責(zé)。家庭是兒童發(fā)展的重要參與者，兒童發(fā)展賬戶的設(shè)立和運(yùn)行與綜合性家庭支持服務(wù)相結(jié)合，其相關(guān)的資產(chǎn)建設(shè)、兒童發(fā)展的服務(wù)培訓(xùn)，為家庭賦能，將家庭建設(shè)、親子溝通和兒童發(fā)展有效整合。兒童發(fā)展賬戶的實施一方面有助于兒童和家庭協(xié)調(diào)規(guī)劃兒童的成長和發(fā)展計劃，增強(qiáng)兒童與父母之間的聯(lián)系，安排兒童關(guān)于學(xué)習(xí)、興趣愛好和生活方面的具體事務(wù)，另一方面促進(jìn)了父母提高自身的學(xué)習(xí)技能，比如理財技能、溝通、處理兒童情緒和矯正行為等一系列助其實現(xiàn)家庭-兒童發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容。

三是將兒童福利服務(wù)的方式進(jìn)行了統(tǒng)籌，形成了整合式的兒童福利服務(wù)。兒童發(fā)展賬戶在運(yùn)行過程中，整合了現(xiàn)金津貼和服務(wù)等多種實踐模式，避免了多重頭緒的兒童福利服務(wù);同時，它以資金撬動了兒童和家庭對福利具體內(nèi)容的選擇和運(yùn)行，使福利供給引入了準(zhǔn)市場機(jī)制，推動兒童福利質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級。以上這些兒童發(fā)展賬戶的特點，有效地回應(yīng)了當(dāng)下我國兒童福利制度建設(shè)中的空間問題，為我國在新的發(fā)展階段推進(jìn)兒童福利建設(shè)提供了支持。

三、我國兒童發(fā)展賬戶可行性體系建構(gòu)分析

把兒童福利津貼的現(xiàn)金補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為更加靈活的兒童發(fā)展賬戶，不是單一的給予現(xiàn)金，而是在經(jīng)濟(jì)層面實行資產(chǎn)建設(shè)。建立兒童發(fā)展賬戶可以讓現(xiàn)有兒童福利的支出更有效率、更有針對性，建立賬戶轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)確性，有效避免了一些兒童服務(wù)項目效率不高的情況。以下是根據(jù)我國兒童福利制度現(xiàn)狀，對普及性兒童發(fā)展賬戶的建構(gòu)嘗試。

（一）政策對象

兒童發(fā)展賬戶體系的設(shè)計面向全體兒童，重點是困境兒童和特殊情況下需救助的兒童。我國當(dāng)前現(xiàn)行的兒童津貼制度屬于選擇性兒童福利政策，現(xiàn)階段除了教育類的“兩免一補(bǔ)”等政策，對兒童的現(xiàn)金補(bǔ)助是有限的。隨著社會的不斷發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實力的逐步提升，適度普惠型兒童福利制度的建設(shè)是總體方向。建立兒童發(fā)展賬戶的目的在于，讓兒童朝向未來發(fā)展性目標(biāo)以及生命歷程需求進(jìn)行資金積累，提高家庭撫育孩子的成長質(zhì)量，實現(xiàn)更好的兒童及家庭服務(wù)成效。兒童發(fā)展賬戶的福利制度安排，其目標(biāo)是面向全體兒童，這種普惠制的兒童福利制度不需要進(jìn)行家庭條件的審查，不設(shè)置資格審查程序。但在運(yùn)行中需要對兒童及其家庭的狀況進(jìn)行評估，從中發(fā)現(xiàn)需要重點關(guān)注的兒童和家庭，這與后期政府對賬戶的支持力度直接相關(guān)。

（二）方案設(shè)計

在不同階段，兒童發(fā)展所需的資產(chǎn)數(shù)量是不同的。年齡的關(guān)鍵點設(shè)置較為重要，根據(jù)兒童的不同年齡段進(jìn)行不同的階段設(shè)置。在兒童年齡的選擇可依據(jù)的現(xiàn)有法律體系中，通常兒童是指0～18歲的個體。根據(jù)我國《民法典》的規(guī)定，年滿8周歲的未成年人是限制民事行為能力人;8周歲以下的未成年人為無民事行為能力，這是基于正常人的心理和生理發(fā)展程度來劃分的。由此可見，8歲為重要的時間節(jié)點，國家的配套和兒童發(fā)展所需的花費有所不同。根據(jù)這個時間點，研究者制定了如下方案（見表1）。

1.繳納標(biāo)準(zhǔn)及要求

為豐富財政資金來源途徑，在方案設(shè)計上分為了兩個階段：第一階段針對0～8歲兒童，每個家庭存入50元～100元人民幣到兒童發(fā)展賬戶;第二階段針對8～18歲兒童，每個家庭存入50元～150元人民幣到兒童發(fā)展賬戶，一直持續(xù)至18歲。兒童發(fā)展賬戶由家庭和國家共同參與，兒童發(fā)展賬戶一經(jīng)開設(shè)，各地政府可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和社會平均工資收入水平作為制定儲蓄標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。政府按照賬戶設(shè)立實際情況，按照每個家庭每月1：0.5或1：1比例進(jìn)行配套儲蓄，配套比例分為兩個選項，供不同地區(qū)進(jìn)行合理選擇，避免因配套儲蓄給當(dāng)?shù)卣畮斫?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時對困難家庭以1：1的比例進(jìn)行配比，以津貼的方式確保兒童發(fā)展。

目前，我國用于兒童福利的資金投入總量很大，包含了財政、福利彩票公益金等多種資金來源渠道，形式也綜合了現(xiàn)金和服務(wù)等形式。設(shè)立兒童發(fā)展賬戶后，可適當(dāng)調(diào)整各部分投入比例，將部分社會服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給市場承擔(dān)，通過兒童發(fā)展賬戶補(bǔ)貼的形式支持全部或部分兒童享有相應(yīng)的服務(wù)，這種比例調(diào)整也可以確保財政的良好運(yùn)行。同時，通過稅收優(yōu)惠等鼓勵社會力量資助整體或部分兒童發(fā)展賬戶，調(diào)動第三次分配在兒童福利中的作用。

2.賬戶性質(zhì)及用途

兒童發(fā)展賬戶須與兒童醫(yī)療保險賬戶相關(guān)聯(lián)，以推動其整合進(jìn)已有的兒童福利體系。兒童發(fā)展賬戶的資金須?？顚Ｓ?，不能隨意支取，滿一年按照實際所需提出時，也應(yīng)主要用于兒童的成長發(fā)展需求，諸如教育、醫(yī)療和創(chuàng)業(yè)三個方面，使用方式只能轉(zhuǎn)賬，不可提現(xiàn)，其目的在于便于監(jiān)督管理，方便查詢資金去向和用途。該賬戶的資金儲蓄在銀行或社保基金，儲蓄利率相比銀行普通利率適當(dāng)提高0.5%。賬戶的管理由專門成立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，類似于社會保障基金的管理機(jī)構(gòu)，資金運(yùn)營的總體目標(biāo)是保值增值。

3.申領(lǐng)條件和程序

兒童發(fā)展賬戶持續(xù)儲蓄滿一年以后，兒童的監(jiān)護(hù)人根據(jù)實際需要可向社區(qū)或兒童福利機(jī)構(gòu)提出具體申請，將用于教育或醫(yī)療或創(chuàng)業(yè)方面的證明材料提交到社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)工作人員接收申請后，進(jìn)行形式和實質(zhì)要件的審查，對于符合條件的申請，再由社區(qū)向當(dāng)?shù)孛裾块T提出申請，經(jīng)民政部門審查后，做好備案工作，辦理兒童發(fā)展賬戶轉(zhuǎn)賬手續(xù)。對于有特殊需求的困境兒童，也可通過直接一次性往其兒童發(fā)展賬戶中撥款的方式來提供現(xiàn)金津貼。

在參與兒童發(fā)展賬戶的建立和運(yùn)維過程中，兒童的主要監(jiān)護(hù)人必須定期參與社區(qū)家長學(xué)校的相關(guān)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括親職教育、資產(chǎn)管理、兒童發(fā)展等相關(guān)知識。主管兒童福利的民政部門需做好課程和培訓(xùn)的統(tǒng)籌和管理，社區(qū)家長學(xué)校、相關(guān)社會組織可按照政府購買服務(wù)的方式參與培訓(xùn)內(nèi)容的供給。

當(dāng)以下幾種情況出現(xiàn)時，兒童發(fā)展賬戶暫停運(yùn)行或終止發(fā)放資金：第一，兒童不幸夭折，賬戶中原有的資金返給家庭;第二，兒童所在家庭若中途停止儲蓄，待重新儲蓄后恢復(fù)賬戶的儲蓄配比和資金申領(lǐng);第三，家庭如不按要求私自降低儲蓄額，賬戶專門管理機(jī)構(gòu)有權(quán)要求家庭按照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行儲蓄，若仍不按照要求儲蓄的，政府將停止配比儲蓄，該賬戶只按照普通銀行儲蓄利率處理。家庭私自提高儲蓄額，政府也只按照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的儲蓄要求進(jìn)行配比，多余部分推定為下個月儲蓄額。

4.各主體的責(zé)任

在兒童發(fā)展賬戶制度中，作為責(zé)任主體的政府應(yīng)把兒童發(fā)展賬戶資金作為國家財政支出，可將其他相關(guān)的兒童津貼的發(fā)放全部轉(zhuǎn)移至該賬戶，每個兒童只有一個發(fā)展賬戶，政府履行好管理和監(jiān)管職責(zé)。同時，在兒童發(fā)展賬戶制度中，還應(yīng)有相關(guān)的組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的內(nèi)容，可由社區(qū)組織專業(yè)的社會工作人員提供相應(yīng)的培訓(xùn)服務(wù)，便于家庭提高對兒童發(fā)展賬戶的理解，以及更好地規(guī)劃兒童未來的學(xué)習(xí)和生活。政府做好整體制度設(shè)計，保障基礎(chǔ)資金來源，引導(dǎo)更多社會力量參與并支持。家庭作為最重要的參與主體，應(yīng)按照兒童發(fā)展賬戶的要求、實際所需和政策規(guī)定，配合相關(guān)部門做好工作，提高家庭自身促進(jìn)兒童成長和發(fā)展學(xué)習(xí)的能力，積極做好兒童發(fā)展的資本積累。金融機(jī)構(gòu)和兒童發(fā)展賬戶管理機(jī)構(gòu)須做好賬戶資產(chǎn)的增值保值運(yùn)行工作，并運(yùn)用金融方式支持兒童發(fā)展的個性化需求。社區(qū)家長學(xué)校、社會組織和社會工作者要發(fā)揮其專業(yè)能力，促進(jìn)整合式兒童服務(wù)的發(fā)展。企業(yè)、基金會等社會力量以及個人可通過資金或服務(wù)捐贈的形式參與兒童發(fā)展賬戶制度的運(yùn)行。

四、小結(jié)

本文在完善和提高我國兒童福利政策的基礎(chǔ)上，分析了已有的兒童發(fā)展賬戶的特點及優(yōu)勢，提出了兒童發(fā)展賬戶制度的設(shè)計既要考慮現(xiàn)有政策，也要考慮我國財政實際能力以及行政服務(wù)能力，政策若要可持續(xù)性實施還需國家立法的支持。兒童發(fā)展賬戶制度在美國、英國、新加坡等國家都有實踐，考察這些國家所發(fā)展的兒童發(fā)展賬戶制度的實際可看出，提高兒童的福利在兒童的成長和發(fā)展過程中發(fā)揮著非常重要的作用。因此，基于國內(nèi)外已有實踐框架，本文初步提出了我國發(fā)展兒童發(fā)展賬戶制度的設(shè)計。

我國要在大范圍內(nèi)落實兒童發(fā)展賬戶，還需要做很多的基礎(chǔ)工作。首先是明確保障標(biāo)準(zhǔn)，這是實現(xiàn)在兒童福利中提出的兒童財政預(yù)算制度。通過對兒童財政預(yù)算的測算，能更好地結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，明確兒童發(fā)展的基本需要，明確國家和家庭需要投入的基本責(zé)任。其次是要增加社區(qū)、兒童主任等一線兒童福利工作者隊伍的公信力和專業(yè)性。我國兒童主任正處于快速發(fā)展之中，但被公眾了解和信任還需要一定的時間?；鶎觾和ぷ髡哧犖橐残枰岣邔I(yè)性，增加個人狀況評估，提升對個案處理與管理的工作能力，以準(zhǔn)確地評估各家狀況，盡早發(fā)現(xiàn)有特殊需求的家庭，給予準(zhǔn)確的賬戶資助，多維度保障兒童福利的實現(xiàn)。同時，整合提供服務(wù)的社會組織也需提升專業(yè)性，能夠切實提高家庭在兒童發(fā)展中的能力，實現(xiàn)賬戶推動家庭建設(shè)的功能，推動兒童可持續(xù)發(fā)展。

本研究僅是一項粗探性的研究，如何讓我國的兒童發(fā)展賬戶制度適合我國國情，還有賴于對該制度的實踐探索。兒童的發(fā)展也絕不能只依靠家庭和國家的參與，社區(qū)和社會組織的參與依然十分重要。同時，針對困境兒童，社會組織或個人的捐款也可進(jìn)入到兒童發(fā)展賬戶中，中間的激勵引導(dǎo)機(jī)制也十分重要。在以后的兒童發(fā)展賬戶制度研究中，還需結(jié)合財政、稅收等實際情況，做出更實際且細(xì)致的測算分析。

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