仇桂且，華學(xué)成

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.淮陰工學(xué)院 蘇北發(fā)展研究院 江蘇 淮安 223001;3.淮陰工學(xué)院 黨委宣傳部，江蘇 淮安 223001)

黨的十九大作出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重大判斷，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作了重大部署，江蘇省委全會(huì)提出“六個(gè)高質(zhì)量”發(fā)展任務(wù)，最終的發(fā)展目標(biāo)就是以人民生活高質(zhì)量引領(lǐng)全面小康高水平。生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量是人民生活高質(zhì)量重要保障之一。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的戰(zhàn)略要求，十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，江蘇省第十三次黨代會(huì)提出的“兩聚一高”發(fā)展戰(zhàn)略。江蘇省委書記、省人大常委會(huì)主任婁勤儉在《求是》雜志2018年第7期刊發(fā)署名文章指出，高質(zhì)量發(fā)展是一場(chǎng)涉及發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)動(dòng)力等諸多方面的系統(tǒng)性重大變革。從“高速度”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量”體現(xiàn)的是發(fā)展規(guī)律，為江蘇經(jīng)濟(jì)標(biāo)明了發(fā)展航向；從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”體現(xiàn)的是發(fā)展追求，為江蘇發(fā)展明確了價(jià)值導(dǎo)向。生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量作為高質(zhì)量發(fā)展中的一部分其重要性日益凸顯。過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，我國(guó)迫于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展多于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)陷入“先污染、后治理”的怪圈中。十九大提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也日益得到重視。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，企業(yè)通過污染排放產(chǎn)生外部成本(External Cost)或者叫社會(huì)成本由社會(huì)負(fù)擔(dān)。庇古的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出，如果企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中給其他企業(yè)或者整個(gè)社會(huì)造成不需付出代價(jià)的損失，就是外部不經(jīng)濟(jì)[1]，而企業(yè)污染排放就是外部不經(jīng)濟(jì)的典型特征之一。庇古針對(duì)這種外部不經(jīng)濟(jì)提出的方法側(cè)重于政府干預(yù)的方式，對(duì)超過排放標(biāo)準(zhǔn)的污染征稅；或者由企業(yè)提高生產(chǎn)工藝，設(shè)置凈化裝置，減少污染排放。有觀點(diǎn)認(rèn)為由企業(yè)負(fù)擔(dān)減排費(fèi)用可能會(huì)提高企業(yè)成本[2]，降低企業(yè)生產(chǎn)效率[3]，但是通過斯坦福商學(xué)院Stefan Reichelstein教授測(cè)算減排的成本并不如想象那么高[4]。環(huán)境規(guī)劃對(duì)各類工業(yè)企業(yè)都產(chǎn)生了顯著的生產(chǎn)效率提升[5]，對(duì)可持續(xù)生產(chǎn)具有促進(jìn)作用[6]。江蘇秉承綠色發(fā)展理念，近幾年工業(yè)廢水排放量持續(xù)減少，為了最大限度減少工業(yè)企業(yè)排放的“鉈”“銻”污染物對(duì)水環(huán)境的影響，江蘇省2018年9月起實(shí)施《鋼鐵工業(yè)廢水中鉈污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《紡織染整工業(yè)廢水中銻污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。參考Key和Sneeringer的方法，將外生變量工業(yè)排放量引入生產(chǎn)函數(shù)。Key和Sneeringer認(rèn)為，將外生變量代入生產(chǎn)函數(shù)中，可以避免因多次回歸分析所產(chǎn)生的誤差 。本文在江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量背景下，重點(diǎn)分析工業(yè)廢水排放量減少對(duì)工業(yè)生產(chǎn)效率影響[7]。實(shí)證分析江蘇13市2006-2016年工業(yè)污染物排放量對(duì)工業(yè)產(chǎn)值影響，通過隨機(jī)前沿模型測(cè)度隨著工業(yè)污染物排放降低江蘇13市的工業(yè)生產(chǎn)效率變化情況。總體說來(lái)，隨著工業(yè)污染排放物減少，如果生產(chǎn)效率提高表示工業(yè)污染減少對(duì)生產(chǎn)效率起到促進(jìn)作用，反之表示工業(yè)污染減少降低生產(chǎn)效率。為了做更細(xì)化的比較，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況將江蘇分為蘇南、蘇中和蘇北，來(lái)分析工業(yè)污染物排放減少對(duì)江蘇不同地區(qū)生產(chǎn)效率影響。

1 江蘇環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

江蘇全省人均GDP在2016年已達(dá)到14 600美元，伴隨著經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)擴(kuò)大，江蘇省的工業(yè)污水排放總量在近幾年已呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)(見圖1)。

圖1 江蘇省GDP與工業(yè)污染排放量變化趨勢(shì)

盧愛桐等[8]提出，隨著江蘇經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，人民收入水平的不斷提高，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定的水平后，工業(yè)污水排放呈先升后降的發(fā)展態(tài)勢(shì)；人口增長(zhǎng)與工業(yè)污水排放、水資源消耗成正比，城市化對(duì)工業(yè)污水的排放有較大的影響。當(dāng)前，江蘇省工業(yè)正處于轉(zhuǎn)型期，污水排放量仍居高不下，特別是工業(yè)化水平相對(duì)較低的蘇北地區(qū)排污任務(wù)任重道遠(yuǎn)。

江蘇省境內(nèi)有104個(gè)斷面被列入《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，其中包括太湖流域、淮河流域和長(zhǎng)江流域，其在水污染治理方面的成效，在很大程度上影響了長(zhǎng)江下游流域水污染治理的進(jìn)度。隨著治污成本的不斷增加，江蘇治污工程需要系統(tǒng)化加以推進(jìn)，包括污水管網(wǎng)建設(shè)、污水處理廠改造、末端治污技術(shù)的推廣等，加快降低治污成本。

2 隨機(jī)前沿模型設(shè)定

本文主要目的是測(cè)度因污染物排放帶來(lái)的生產(chǎn)效率變化。測(cè)度生產(chǎn)效率主要有兩種方法，一種是隨機(jī)前沿分析法(Stochastic Frontier Analysis, SFA)；另一種是數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(Data Envelopment Analysis, DEA)。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法是非參數(shù)測(cè)度方法，隨機(jī)前沿分析法是參數(shù)測(cè)度方法。與DEA相比，SFA模型考慮到誤差對(duì)生產(chǎn)函數(shù)邊界產(chǎn)生的影響，而DEA模型并沒有過多考慮隨機(jī)噪點(diǎn)的影響。SFA模型被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際效率測(cè)定過程中。在環(huán)境對(duì)效率影響的相關(guān)研究中，Sneeringer等[7]測(cè)度了溫濕度指數(shù)(temperature-humidity index)對(duì)乳制品業(yè)生產(chǎn)效率影響，并對(duì)2010-2030年做了預(yù)測(cè)。

SFA從確定性的生產(chǎn)邊界(deterministic production frontier)中導(dǎo)出：

Y=f(X,t;β)·e-u

(1)

式(1)中,Y表示生產(chǎn)產(chǎn)出集合；f(X,t;β) 表示生產(chǎn)邊界；β是需要測(cè)度的參數(shù)值；X是生產(chǎn)要素集合；t表示時(shí)間變動(dòng)。

(2)

式(2)表示生產(chǎn)效率(technical efficiency, TE)。假如TE=1表示Y達(dá)到最佳生產(chǎn)效率，當(dāng)

0≤TE<1表示生產(chǎn)存在低效率的情況，TE越接近于0表示生產(chǎn)效率越低。

將式(1)兩邊取自然對(duì)數(shù)可得：

lnyi=f(lnxi;β)+vi-ui

(3)

模型假定產(chǎn)出yi∈R+；生產(chǎn)要素Xi=(x1i,x2i,…,xni)∈R+n；Sneeringer等[7]對(duì)生產(chǎn)函數(shù)引入了環(huán)境外生變量Ei=(e1i,e2i,…,emi)∈R+m。式(3)中，vi統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生的誤差，即隨機(jī)噪點(diǎn)(statistical noise)，其分布假定為vi～N(0,σv2),ui即為生產(chǎn)效率項(xiàng)，其分布假定為ui～iidN+(0,σu2)；且vi和ui互相獨(dú)立分布。

3 數(shù)據(jù)描述及實(shí)證分析

本文需要的數(shù)據(jù)來(lái)源于《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》，研究對(duì)象是江蘇省13個(gè)地級(jí)市[9]，包含蘇南地區(qū)5個(gè)城市(蘇州、南京、無(wú)錫、常州、鎮(zhèn)江) 、蘇中地區(qū)3個(gè)城市(南通、揚(yáng)州、泰州)以及蘇北地區(qū)5個(gè)城市(徐州、鹽城、淮安、連云港、宿遷)。選取了各個(gè)市的規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)值，規(guī)模以上工業(yè)資產(chǎn)，規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員以及外生變量工業(yè)污染物排放量。其中，規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)值和規(guī)模以上工業(yè)資產(chǎn)都利用2006年CPI轉(zhuǎn)換為價(jià)格實(shí)際值。將各變量除以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)，得到每單位規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)情況，并且根據(jù)式(3)中變量取自然對(duì)數(shù)。數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)如下(見表1)：

表1 數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)

根據(jù)推導(dǎo)結(jié)果式(3)以及選取的變量，回歸模型可得：

lnpit=c+βklnkit+βllnlit+βelneit+vi-uit

(4)

式(4)中，c表示常數(shù)項(xiàng)；βk、βl和βe表示各變量的回歸所得參數(shù)；vi表示誤差項(xiàng)，分布假定為vi～N(0,σv2)；uit是生產(chǎn)效率，其分布假定為ui～iidN+(0,σu2)。下角標(biāo)i表示江蘇省各個(gè)地級(jí)市；t表示時(shí)間。根據(jù)柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)理論，工業(yè)資產(chǎn)和勞動(dòng)力對(duì)工業(yè)生產(chǎn)都是正向促進(jìn)作用，但是有些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，制造業(yè)從過去傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)密集型制造業(yè)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)消失，而勞動(dòng)力成本上升對(duì)我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)生顯著的負(fù)影響。工業(yè)污染排放雖然不是生產(chǎn)所需的要素投入，但是普遍認(rèn)為工業(yè)污染物排放對(duì)工業(yè)生產(chǎn)是負(fù)相關(guān)影響，即工業(yè)污染物排放增加，將會(huì)降低工業(yè)生產(chǎn)。基于生產(chǎn)效率是隨著時(shí)間有著變化的趨勢(shì)的判斷，本文選取的是具有時(shí)間變化的面板數(shù)據(jù)，采用時(shí)變衰減(time-varying decay, TVD)的SFA回歸模型?；貧w結(jié)果如表2。

表2 隨機(jī)前沿模型回歸結(jié)果

按發(fā)展水平將江蘇分為蘇南、蘇中和蘇北分別做回歸，結(jié)果如表2。表中βk、βl和βe的回歸參數(shù)表示各投入要素的彈力系數(shù)。蘇南在江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于較高水平，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展由過去勞動(dòng)密集型已經(jīng)轉(zhuǎn)向新能源、新材料等新型產(chǎn)業(yè)。新型產(chǎn)業(yè)需要大量資本投入來(lái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從規(guī)模以上工業(yè)資產(chǎn)來(lái)看，蘇南、蘇中和蘇北在工業(yè)資產(chǎn)回歸系數(shù)都通過99%顯著性檢驗(yàn)，蘇南工業(yè)資產(chǎn)彈力系數(shù)(1.211)明顯高于蘇中(1.147)和蘇北(0.718)，表示工業(yè)資產(chǎn)每1%增量對(duì)工業(yè)產(chǎn)值貢獻(xiàn)，蘇南遠(yuǎn)高于江蘇其他地區(qū)，這顯示出蘇南在新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，依賴資本投入；而蘇南對(duì)于勞動(dòng)力依賴是降低的，勞動(dòng)力(-0.204)對(duì)江蘇整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)影響，蘇南勞動(dòng)力(-0.348)的負(fù)影響遠(yuǎn)高于蘇中和蘇北，這也從側(cè)面體現(xiàn)出蘇南在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，資本投入對(duì)工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)度較大，而勞動(dòng)力貢獻(xiàn)度明顯降低，已經(jīng)產(chǎn)生消極的影響[10]。而蘇北在江蘇整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于相對(duì)落后的位置，依然有一部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，從規(guī)模以上資產(chǎn)回歸系數(shù)(0.718)來(lái)看，與蘇南和蘇中相比，資產(chǎn)對(duì)生產(chǎn)貢獻(xiàn)較低。從勞動(dòng)力彈性系數(shù)(-0.126)來(lái)看，勞動(dòng)力對(duì)蘇北工業(yè)發(fā)展也產(chǎn)生負(fù)影響，但是相比于蘇南(-0.348)和蘇中(-0.159)負(fù)影響較小。工業(yè)污染排放量在統(tǒng)計(jì)顯著性上都相對(duì)比較低，但是從蘇南、蘇中和蘇北之間比較來(lái)看，也可以看出工業(yè)污染物排放對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的影響。根據(jù)回歸系數(shù)上看，工業(yè)污染物排放對(duì)江蘇整體以及蘇南、蘇中負(fù)影響較大，對(duì)蘇北影響為正。可以看出工業(yè)污染排放對(duì)蘇南以及蘇北的整體工業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)產(chǎn)生了消極作用，而現(xiàn)階段工業(yè)污染排放量對(duì)蘇北工業(yè)發(fā)展的作用是正向的，工業(yè)污染排放反映了蘇北工業(yè)發(fā)展處于較落后階段。工業(yè)一直是蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，通過對(duì)蘇南、蘇中和蘇北工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)測(cè)度發(fā)現(xiàn)，蘇南地區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展水平遠(yuǎn)高于蘇中和蘇北地區(qū)，因此過去傳統(tǒng)破壞式工業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)不利于蘇南工業(yè)生產(chǎn)[11]。相比較而言，蘇北依然以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)實(shí)力弱于蘇南，但是工業(yè)發(fā)展追趕勢(shì)頭明顯，在蘇北的工業(yè)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。

通過SFA模型回歸，得到江蘇13個(gè)市2006-2016年工業(yè)產(chǎn)生效率變化情況。

根據(jù)SFA回歸模型式(3)，測(cè)出13市2006-2016年工業(yè)生產(chǎn)效率(見表3)。根據(jù)式(2)，生產(chǎn)效率值在0到1之間，越接近1表明生產(chǎn)效率越高。從整體來(lái)看，隨著時(shí)間推移，江蘇工業(yè)生產(chǎn)效率穩(wěn)步提高。橫向?qū)Ρ龋K南工業(yè)生產(chǎn)效率高于蘇中和蘇北，蘇北在2006-2010年工業(yè)生產(chǎn)效率偏低，后期追趕效應(yīng)明顯。

隨著新加坡工業(yè)園區(qū)建成，蘇州成為江蘇重要的工業(yè)基地，在江蘇13市中，蘇州工業(yè)生產(chǎn)效率一直保持最高水平。無(wú)錫緊跟蘇州，工業(yè)生產(chǎn)效率較高。過去，無(wú)錫的工業(yè)企業(yè)多但是科技含量較低，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比例很高，如今無(wú)錫制造業(yè)轉(zhuǎn)向智能化、綠色化、高端化,生產(chǎn)效率也得到穩(wěn)步提高。蘇北地區(qū)長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)為主，在工業(yè)生產(chǎn)上一直處于江蘇比較落后位置，從結(jié)果來(lái)看，2006-2012年蘇北工業(yè)生產(chǎn)效率低于0.8，在江蘇推進(jìn)蘇北特色振興的背景下，蘇北工業(yè)生產(chǎn)效率迅速提高，尤其是淮安、宿遷、鹽城和連云港生產(chǎn)效率提升迅速，表明這些地區(qū)整體工業(yè)水平不斷上升，徐州作為蘇北重要工業(yè)城市，其生產(chǎn)效率一直處于蘇北領(lǐng)先位置。

圖2表示江蘇蘇南、蘇中、蘇北三個(gè)地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)效率變化。從圖2中很清楚顯示出蘇南、蘇中和蘇北在2006-2010年生產(chǎn)效率有變緩下降趨勢(shì)。江蘇2008年1月1日起執(zhí)行全國(guó)最嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)《太湖地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠及重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)主要水污染物排放極值》，同時(shí)，省政府通過執(zhí)行全面、足額征收排污費(fèi)，疏散大批高污染、高能耗、生產(chǎn)低效企業(yè)，這影響了江蘇整體工業(yè)生產(chǎn)，降低江蘇工業(yè)生產(chǎn)效率。隨著“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”理念貫徹落實(shí)，江蘇工業(yè)進(jìn)一步向高端、綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，反映出環(huán)境監(jiān)管進(jìn)一步推動(dòng)工業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高工業(yè)生產(chǎn)效率，2010-2016年江蘇整體工業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高，但是蘇北與蘇南、蘇中的差異依然明顯。

圖2 2006-2016年蘇南、蘇中、蘇北工業(yè)生產(chǎn)效率變化趨勢(shì)

4 江蘇環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

生態(tài)宜居是人民生活高質(zhì)量的重要保障。本文重點(diǎn)通過隨機(jī)前沿模型測(cè)度隨著工業(yè)污染物排放降低江蘇13市的工業(yè)生產(chǎn)效率變化情況。結(jié)果表明了：在工業(yè)污染物排放降低的背景下，蘇南生產(chǎn)效率最高，蘇中和蘇北追趕勢(shì)頭明顯。江蘇在2006-2016年因?yàn)閳?zhí)行嚴(yán)格的環(huán)境管理?xiàng)l例，使得一大批低效、高能耗的企業(yè)關(guān)閉，這在一定程度上影響了整個(gè)工業(yè)生產(chǎn)效率，但是這更一步促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)，向高端化、綠色化轉(zhuǎn)型升級(jí)。此外，從各生產(chǎn)要素對(duì)江蘇工業(yè)的影響的分析結(jié)果來(lái)看，資本對(duì)工業(yè)生產(chǎn)積極作用較大，隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本上升等因素，勞動(dòng)力對(duì)工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面作用，這也從側(cè)面體現(xiàn)了過去的勞動(dòng)密集型企業(yè)已經(jīng)不符合發(fā)展趨勢(shì)，企業(yè)需要從過去的勞動(dòng)密集轉(zhuǎn)向技術(shù)密集生產(chǎn)。

根據(jù)上述分析，考慮江蘇各地區(qū)發(fā)展情況，江蘇環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以推進(jìn)。

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)

4.1.1強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

各市市委、市政府要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)高質(zhì)量綠色發(fā)展的工作指導(dǎo)，市發(fā)改委統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)工作的組織協(xié)調(diào)、任務(wù)分解、督促檢查、項(xiàng)目推進(jìn)和評(píng)估考核等各項(xiàng)工作。建立健全工作網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化部門之間的橫向聯(lián)系、上下級(jí)之間的縱向聯(lián)系。各區(qū)縣黨委、政府對(duì)推動(dòng)本行政轄區(qū)內(nèi)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展負(fù)總責(zé)。行業(yè)主管部門按照“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)?！钡脑瓌t，對(duì)本行業(yè)、本領(lǐng)域的環(huán)保工作和環(huán)境監(jiān)督工作負(fù)責(zé)。建立環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域分級(jí)責(zé)任機(jī)制，分解落實(shí)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域污染減排指標(biāo)任務(wù)。

4.1.2創(chuàng)新體制機(jī)制

制定實(shí)施負(fù)面清單管理制度，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、空間管控和減排約束機(jī)制，健全環(huán)境質(zhì)量和污染排放標(biāo)準(zhǔn)體系，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)投資基金，支持綠色產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。建立健全環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和預(yù)警應(yīng)急體系，建立跨區(qū)域、跨部門、跨流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。研究制定生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展的指標(biāo)體系。構(gòu)建生態(tài)承載力引導(dǎo)機(jī)制，以生態(tài)承載力為依據(jù)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)“土地向規(guī)模集中、人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中”。嘗試開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整等節(jié)約集約用地“雙提升”改革試點(diǎn)[12]。實(shí)施節(jié)能減排指標(biāo)地區(qū)差別化管理，全省污染物排放總量指標(biāo)分配實(shí)行分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型騰出的總量指標(biāo)實(shí)行全省統(tǒng)籌、綜合平衡。優(yōu)化平臺(tái)整合機(jī)制，重點(diǎn)搭建基于區(qū)域協(xié)同的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)等功能性平臺(tái)，增強(qiáng)蘇北生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的要素集聚力、協(xié)同創(chuàng)新力和可持續(xù)發(fā)展能力。探索建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展京杭運(yùn)河等河流區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，實(shí)行分類分級(jí)的補(bǔ)償政策，更多實(shí)施造血型生態(tài)補(bǔ)償。加大排污有償使用和交易等政策創(chuàng)新，全面推行排污權(quán)有償使用和交易。實(shí)行企業(yè)碳匯抵扣碳排放指標(biāo)政策。

4.1.3嚴(yán)格監(jiān)督考核

完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)、評(píng)價(jià)、考核機(jī)制，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)權(quán)重，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問責(zé)制度。弱化對(duì)各市的GDP考核，注重發(fā)展的綠色化考核。按照“差別對(duì)待、突出重點(diǎn)、務(wù)實(shí)可行”的原則，設(shè)計(jì)分類考核評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)考核生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模質(zhì)量、生態(tài)空間管控和生態(tài)治理成效、生態(tài)富民等指標(biāo)。建立環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域分級(jí)責(zé)任機(jī)制，分解落實(shí)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)和各區(qū)縣污染減排指標(biāo)任務(wù)。創(chuàng)新監(jiān)測(cè)方式，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)管高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)有效整合統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，全面真實(shí)反映各市高質(zhì)量綠色發(fā)展情況。創(chuàng)新評(píng)估方式，引入第三方評(píng)估，增強(qiáng)生態(tài)評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性。強(qiáng)化社會(huì)參與監(jiān)督，全面落實(shí)排污單位、監(jiān)管部門、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息公開。建立環(huán)保責(zé)任離任審計(jì)、環(huán)境保護(hù)督察和履職約談等制度，實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害終身追求制度，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的全面落實(shí)。

4.2 加大資金支持，支持生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

4.2.1多渠道籌措綠色發(fā)展資金

完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資機(jī)制，綜合運(yùn)用土地、規(guī)劃、金融等多種政策引導(dǎo)資本投入，鼓勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成分和各類投資主體，以獨(dú)資、合資、承包、租賃等不同形式參與投資；加強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)環(huán)保投入相當(dāng)于各市地區(qū)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%左右。積極設(shè)立環(huán)保信托投資公司、風(fēng)險(xiǎn)投資公司，創(chuàng)新金融環(huán)境產(chǎn)品。

4.2.2完善財(cái)稅價(jià)格政策

在省級(jí)層面，對(duì)各市改革轉(zhuǎn)移支付制度，完善省、市事權(quán)與支出責(zé)任，加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策傾斜力度。建設(shè)與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)相掛鉤的稅收政策，根據(jù)生態(tài)管控成效和生態(tài)環(huán)境改善狀況確定升級(jí)稅收對(duì)蘇北各地的返還規(guī)模。完善城鎮(zhèn)治污費(fèi)用征收管理辦法，實(shí)施居民生活用水、用氣階梯價(jià)格改革。逐步開展揚(yáng)塵、揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)。執(zhí)行差別電價(jià)和超能耗懲罰性電價(jià)、燃煤電廠超低排放、可再生能源、脫硫脫硝除塵的電價(jià)補(bǔ)貼政策。不斷完善綠色信貸政策，支持開展排污權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)發(fā)行融資券、企業(yè)債等直接債務(wù)融資工具。推動(dòng)化工、印染、造紙、危廢處置等環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。

4.2.3積極發(fā)展綠色金融

各市要嘗試建設(shè)綠色金融創(chuàng)新示范區(qū)，設(shè)立綠色銀行。完善綠色信貸政策，加強(qiáng)環(huán)保部門與金融機(jī)構(gòu)企業(yè)環(huán)境信用信息共享，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先支持節(jié)約資源技術(shù)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，嚴(yán)格限制環(huán)境違法企業(yè)貸款。支持開展排污權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議質(zhì)(抵)押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)、污水處理、清潔及可再生能源利用、環(huán)保設(shè)備等領(lǐng)域企業(yè)發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、企業(yè)債、公司債等直接債務(wù)融資工具。推動(dòng)化工、印染、造紙、危廢處置等環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。

4.3 加大推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的力度，強(qiáng)化科技創(chuàng)新支撐

4.3.1加強(qiáng)先進(jìn)生態(tài)環(huán)保技術(shù)推廣應(yīng)用

積極推廣先進(jìn)適用技術(shù)治理蘇北地區(qū)工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染。在鋼鐵、鋁業(yè)等高污染行業(yè)，更新傳統(tǒng)的落后工藝，淘汰舊產(chǎn)能，堅(jiān)持一企一測(cè)、一廠一測(cè)；在移動(dòng)源廢棄排放方面，不斷促進(jìn)氯堿離子膜核心技術(shù)的提升和新材料的研發(fā)，大力推廣新能源車；在污水處理方面，突破中空纖維、納米、石墨烯等新材料的關(guān)鍵技術(shù)，快速、高效分離出水中的油和固體懸浮物。

4.3.2推進(jìn)區(qū)域特色性環(huán)?？萍紕?chuàng)新

不斷強(qiáng)化綠色產(chǎn)業(yè)科研機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提升研究人員的研究水平。加強(qiáng)環(huán)境治理的前瞻性研究，突破農(nóng)業(yè)面源污染防治、污水深度處理等關(guān)鍵領(lǐng)域的核心技術(shù)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境信息大數(shù)據(jù)應(yīng)用，完善環(huán)境政務(wù)云、公眾應(yīng)用云等一批生態(tài)環(huán)保云，建立統(tǒng)一編碼體系。

4.4 內(nèi)培外引，健全人才政策

4.4.1集聚優(yōu)秀人才

瞄準(zhǔn)江蘇高質(zhì)量綠色發(fā)展所急需的緊缺人才，加大稅收減免力度，完善緊缺人才在住房、子女上學(xué)等方面的配套政策，特別是蘇北各市各黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位要?jiǎng)?chuàng)新人才引進(jìn)模式，積極引進(jìn)高端化、國(guó)際化人才。支持高層次科技人才到蘇北創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)科研項(xiàng)目和成果轉(zhuǎn)化，改善營(yíng)商環(huán)境，維護(hù)各類人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)合法權(quán)益。

4.4.2培育優(yōu)秀人才

建立健全人才源頭培養(yǎng)工作機(jī)制，圍繞江蘇高質(zhì)量綠色發(fā)展重大需求，在高校、科研院所及領(lǐng)軍型科技企業(yè)建設(shè)一批青年專業(yè)人才培養(yǎng)基地，培養(yǎng)具有國(guó)際視野、創(chuàng)新活力、成長(zhǎng)潛力的青年技術(shù)骨干。推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等一二三產(chǎn)業(yè)的基地建設(shè)，提升一批綠色發(fā)展所需的高素質(zhì)人才隊(duì)伍。

4.5 法治保障

4.5.1健全環(huán)境監(jiān)管法治機(jī)制

深入推進(jìn)江蘇綠色發(fā)展的立法工作，重點(diǎn)制(修)訂環(huán)境保護(hù)、濕地湖泊保護(hù)、生態(tài)公益林保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)家公園、大氣污染防治、土壤污染防治、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)鹊胤叫哉叻ㄒ?guī)，健全相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章體系。

4.5.2實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法

全面落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，加大區(qū)域環(huán)境綜合整治、揮發(fā)性有機(jī)物排放治理等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)法力度，專項(xiàng)執(zhí)法與“雙隨機(jī)”執(zhí)法檢查并舉，強(qiáng)化聯(lián)合聯(lián)動(dòng)綜合執(zhí)法，推進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法相銜接，做到違法必究。落實(shí)環(huán)境生態(tài)損害賠償制度，通過訴訟等方式對(duì)造成環(huán)境污染或生態(tài)損害的單位追究環(huán)境生態(tài)損害賠償責(zé)任。強(qiáng)化執(zhí)法人員的法治意識(shí)和生態(tài)意識(shí)，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政成效。

4.6 文化保障

在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、人居等方面貫徹高質(zhì)量綠色發(fā)展理念，體制機(jī)制改革是重要支撐。此外，綠色精神和生態(tài)文化也不可或缺。正如盧梭、孟德斯鳩和托克維爾等思想家所述，正式制度得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提是要具備與之相匹配的民情基礎(chǔ)。文化就是民情得以塑成的重要力量，它可以潛移默化地影響民眾的認(rèn)知與行為模式。所以，生態(tài)文化就是促進(jìn)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展得以落實(shí)的重要民情基礎(chǔ)。它有利于使人們樹立人與自然和諧相處的價(jià)值觀，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，為生態(tài)文明建設(shè)提供觀念動(dòng)力。

具體來(lái)說，各市要按照國(guó)家、省市有關(guān)貫徹新發(fā)展理念的要求，加強(qiáng)高質(zhì)量綠色發(fā)展的文化氛圍營(yíng)造，這是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的民情條件和認(rèn)同基礎(chǔ)。文化氛圍的營(yíng)造主要分為制度文化、精神文化和物質(zhì)文化的塑造。應(yīng)充分利用各類新媒體，開展生態(tài)文明教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村活動(dòng)。要健全公眾參與機(jī)制，豐富公眾參與生態(tài)建設(shè)的途徑，提升公眾對(duì)各市綠色發(fā)展的認(rèn)知度。