◆劉海榮

一、政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)的內(nèi)涵及潛在價值

（一）內(nèi)涵

目前，國內(nèi)尚沒有對政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理的正式定義，關于“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”，中國信通院發(fā)布的《數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理實踐白皮書4.0》指出，數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指由企業(yè)擁有或者控制的，能夠為企業(yè)帶來未來經(jīng)濟利益的，以物理或電子的方式記錄的數(shù)據(jù)資源。關于“政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)”一般認為是指由政務服務實施機構建設、管理、使用的各類業(yè)務應用系統(tǒng)，以及利用業(yè)務應用系統(tǒng)依法依規(guī)直接或間接采集、使用、產(chǎn)生、管理的，具有經(jīng)濟、社會等方面價值，權屬明晰、可量化、可控制、可交換的非涉密政府數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)主要來源于主體和客體兩部分，主體包括政府、用戶等，客體包括數(shù)據(jù)管理平臺、管理和服務技術等。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)是在獲取、存儲、共享、開放和利用的過程中實現(xiàn)保值增值的，具有以下特征：一是政府部門產(chǎn)生并且所有；二是數(shù)據(jù)具有一定的生命周期；三是數(shù)據(jù)形成資產(chǎn)前必須進行歸集、清晰、整理、查驗等基礎加工程序；四是經(jīng)過分析，對社會運行或企業(yè)運轉具有一定價值。

（二）潛在價值

大數(shù)據(jù)時代，運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟、社會發(fā)展已成為共識，推動政府數(shù)據(jù)共享開放成為重要趨勢。目前，我國數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在政府手中。根據(jù)Data.gov 網(wǎng)站發(fā)布的《全球開放數(shù)據(jù)深度報告》，在包含大數(shù)據(jù)應用水平、執(zhí)行程度及影響力的綜合評分中，我國得分為11.8，而美國得分為93.4，我國政府數(shù)據(jù)開放共享水平較低。加快推動政府數(shù)據(jù)開放、共享、應用，變得尤為重要，開放共享創(chuàng)造的價值非常巨大，還存在較大的發(fā)展空間。

同時，我國把數(shù)據(jù)要素市場培育和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，推出一系列政策措施。2019年，我國首次將“數(shù)據(jù)”列為生產(chǎn)要素，提出了“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。2020年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出“著力加快培育數(shù)據(jù)要素市場，全面提升數(shù)據(jù)要素價值”。2021年3月，“十四五”規(guī)劃明確提出“開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。作為我國首部有關數(shù)據(jù)安全的專門法律，《數(shù)據(jù)安全法》明確指出，“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場”。數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營為大數(shù)據(jù)發(fā)展探索到了一條安全有效的路徑，政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營面臨重要發(fā)展機遇。

二、政府數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)開放是政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營的主要形式。近年來，我國地方政府上線的數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)量快速增長，2017-2020年年均復合增長率達到92.2%。截至2020年底，我國已有142個省級、副省級和地級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，數(shù)據(jù)開放步伐明顯加快，數(shù)據(jù)思維逐步形成，數(shù)據(jù)運營也有了初步探索，如，廣東出臺全國首份數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案，提出創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)[政府數(shù)據(jù)是政府在履行公共服務和管理職能過程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，由政府代社會對其控制；因政府管理和服務需要，政府代社會使用數(shù)據(jù)，社會取得收益。所以，政府數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)。]運營模式。但我國政府數(shù)據(jù)管理也面臨諸多痛點，如，信息孤島、權屬界定不清、數(shù)據(jù)運營難等問題。目前，我國政府數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下方面:

（一）頂層設計尚需完善，信息孤島依然存在

目前，管理職能部門尚未建立政府數(shù)據(jù)分類分級規(guī)范標準，各行業(yè)各部門數(shù)據(jù)特性各不相同，無法有效指導數(shù)據(jù)共享開放工作的開展。出于數(shù)據(jù)控制的“思維慣性”，因擔心數(shù)據(jù)安全而影響政府數(shù)據(jù)的共享開放，存在“不敢開放”“不會開放”現(xiàn)象。有些部門共享的只是一些非核心數(shù)據(jù)，封閉核心數(shù)據(jù)，因此，共享的政務數(shù)據(jù)還存在規(guī)模小、格式不統(tǒng)一、標準不一致等問題。

（二）數(shù)據(jù)權屬關系不明，阻礙數(shù)據(jù)開放共享

政府數(shù)據(jù)共享開放首要解決的是數(shù)據(jù)所有權和使用權歸屬，但目前法律對于數(shù)據(jù)權屬的界定尚未十分明晰，也缺乏對數(shù)據(jù)交易活動的完善規(guī)制與保障。政府數(shù)據(jù)很大一部分存在于國家、省級政府統(tǒng)一建設的垂直管理系統(tǒng)中，由基層部門進行數(shù)據(jù)采集填報。此類政府數(shù)據(jù)所有權沒有明確所屬數(shù)據(jù)采集部門還是業(yè)務主管部門，一定程度上限制了政府數(shù)據(jù)的開放和利用。

（三）估值定價等問題亟待解決，數(shù)據(jù)要素市場培育待加速

數(shù)據(jù)的所有者、使用者、運營者等市場主體的責任權利界定不清晰，數(shù)據(jù)的標準化、資產(chǎn)化和商品化體系尚未建立，難以形成數(shù)據(jù)開發(fā)利用的閉環(huán)和完善的產(chǎn)業(yè)鏈條。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的估值和定價機制缺失、數(shù)據(jù)易泄露或被未授權使用、數(shù)據(jù)共享后難以追蹤溯源、公平透明的數(shù)據(jù)利益分配機制尚未建立等問題，對數(shù)據(jù)要素的開放共享和交易流轉形成制約。數(shù)字信息基礎設施建設不平衡、不充分的問題較突出，造成城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間存在不同程度的“數(shù)字鴻溝”。

（四）核心人才缺口大，要素保障不到位

部分行政人員數(shù)字技能不高。一些領導者偏業(yè)務導向型，數(shù)據(jù)思維和能力較為欠缺，一些地區(qū)雖然已成立大數(shù)據(jù)管理機構，但由于缺乏技術力量支撐，相關數(shù)據(jù)共享、安全質量控制等工作進展緩慢。信息技術管理和服務人員力量薄弱，因缺乏專業(yè)的運營團隊，部門人員對系統(tǒng)的操作和維護能力較弱。

三、政府數(shù)據(jù)管理地方經(jīng)驗

隨著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的縱深推進，政府治理和社會公眾對數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營數(shù)量、質量多元需求的增大，政府數(shù)據(jù)開放的同時面臨著對數(shù)據(jù)如何進行管理的問題。為此，多地對數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營積極進行探索。

（一）完善制度保障

貴陽市率先在全國頒布了關于政府數(shù)據(jù)共享開放的地方性法規(guī)《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，配套制定發(fā)布《貴陽市政府數(shù)據(jù)資源管理辦法》等，印發(fā)了《市人民政府關于貴陽市加快推進政府數(shù)據(jù)共享開放的實施意見》等，對政府數(shù)據(jù)共享開放的責任、義務、路徑等都加以明確，初步形成了政府數(shù)據(jù)共享開放政策法規(guī)體系。廣東省印發(fā)《廣東省政務數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》《廣東省公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點實施方案》，編制完成《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》，起草《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》和《廣東省公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，在21 個單位開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點。重慶、天津、浙江、山東、上海等省市為推動政務數(shù)據(jù)開放，也出臺了若干政策。

（二）強化標準建設

貴陽堅持數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一標準原則，以數(shù)據(jù)標準化提升數(shù)據(jù)質量，加快構建數(shù)據(jù)開放標準體系。編制了《政府數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)分類分級指南》《政府數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)脫敏工作指南》《政府數(shù)據(jù)開放數(shù)據(jù)核心元數(shù)據(jù)描述》《政府數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)開放工作指南》《政府數(shù)據(jù)開放數(shù)據(jù)質量控制過程和要求》等地方標準，構建了數(shù)據(jù)在目錄、資源、架構、安全、管理等方面的開放數(shù)據(jù)標準及治理框架，應用國家和貴州省多項數(shù)據(jù)管理標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在分類分級、目錄編制、元數(shù)據(jù)描述、脫敏、質量控制等方面的標準化。重慶市啟動大數(shù)據(jù)標準體系建設，出臺《重慶市大數(shù)據(jù)標準化建設實施方案（2020-2022年）》，成為國內(nèi)首個出臺大數(shù)據(jù)標準化工作方案的省市。

（三）推動模式創(chuàng)新

貴陽一方面在數(shù)據(jù)開放中采取普遍與重點開放結合的方式，以國內(nèi)外已開放數(shù)據(jù)為基礎，將氣象、企業(yè)、工商以及教育等領域作為數(shù)據(jù)開放的重點研究對象，同時制定完善政府數(shù)據(jù)開放計劃，對部分數(shù)據(jù)的開放情況進行梳理。另一方面以“依申請開放”為基礎進行創(chuàng)新和開放，公民、法人以及社會組織都可以結合自身要求向平臺提出數(shù)據(jù)開放申請，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的供給側和需求側的統(tǒng)一，按需開放數(shù)據(jù)。廣東在全國首創(chuàng)首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度，印發(fā)《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點工作方案》，在全省選取6 個省直部門以及10 個地市，設立專屬職位與制度，負責各部門之間數(shù)據(jù)協(xié)調處理與共享開發(fā)利用。

（四）開展數(shù)據(jù)交易與運營

數(shù)據(jù)交易是推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵支撐，近年來，全國涌現(xiàn)不少數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)交易中心、數(shù)據(jù)運營公司。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，全國已設立了17 家數(shù)據(jù)交易平臺。2015年，貴陽大數(shù)據(jù)交易所正式掛牌運營，這是全國第一家大數(shù)據(jù)交易所。此后，武漢東湖大數(shù)據(jù)交易中心、上海數(shù)據(jù)交易中心、陜西省大數(shù)據(jù)交易所、北京國際大數(shù)據(jù)交易所等數(shù)據(jù)交易平臺出現(xiàn)。數(shù)據(jù)運營方面，早在2017年，成都就開始了公共數(shù)據(jù)市場化運營的探索，并形成了運營載體、運營平臺、解決方案和應用場景等方面體系化的成果，發(fā)布《成都市公共數(shù)據(jù)運營服務管理辦法》，從制度層面明確了政府數(shù)據(jù)授權運營的實現(xiàn)機制。目前，全國多省市，如成都、南京、重慶、海南、貴州等積極探索成立大數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營公司（如下表所示），開發(fā)運營政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)，盤活政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值。

四、政策建議

（一）進一步完善相關政策制度

研究制定有利于數(shù)據(jù)共享開放和高效流通的法律法規(guī)、標準規(guī)范，創(chuàng)新數(shù)據(jù)確權、安全與交易監(jiān)管等配套制度，細化明確政府數(shù)據(jù)的規(guī)劃建設、目錄管理、整合共享、開放應用、安全保障及法律責任等內(nèi)容。制定出臺政府數(shù)據(jù)開放工作指南和考核實施細則等配套文件，科學設置考核指標。健全責任倒逼機制，提高各級各部門數(shù)據(jù)開放的積極主動性。

（二）加快推進數(shù)據(jù)開放共享

深入調研數(shù)據(jù)及應用場景的需求，梳理形成數(shù)據(jù)清單和數(shù)據(jù)應用場景清單，破除政府部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，建設統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺。構建數(shù)字生活、智慧城市和產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用的應用場景，吸引多元化數(shù)據(jù)交易主體參與，引導數(shù)據(jù)交易從線下、獨立交易轉向線上、平臺化交易。推動重點行業(yè)、重點領域的數(shù)據(jù)共享試點示范。

（三）建立健全數(shù)據(jù)要素市場體系

序號企業(yè)名稱成立時間股權結構主營內(nèi)容1成都市大數(shù)據(jù)集團股份有限公司2013年成都產(chǎn)業(yè)集團與成都技術轉移（集團）有限公司。成都產(chǎn)業(yè)集團由成都市國資委全額出資設立。成都市政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營商，開展政務數(shù)據(jù)市場化增值服務2南京大數(shù)據(jù)集團有限公司2020年南京市國資委、南京新工投資集團有限責任公司、南京紫金投資集團有限責任公司、南京市交通建設投資控股（集團）有限責任公司、南京市城市建設投資控股（集團）有限責任公司。負責全市數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和運營，促進各類數(shù)字資源歸集、管理利用和再開發(fā)3 數(shù)字重慶大數(shù)據(jù)應用發(fā)展有限公司2019年重慶發(fā)展投資有限公司獨資設立（由重慶市財政局履行出資責任）。數(shù)據(jù)采集、匯聚、存儲及處理服務以及數(shù)據(jù)開發(fā)、分析、應用及相關增值服務4數(shù)字海南有限公司2019年海南省大數(shù)據(jù)管理局、阿里巴巴（中國）網(wǎng)絡技術有限公司、天翼資本控股有限公司和太極計算機股份有限公司。電子政務基礎設施、公共平臺和共性平臺的建設運維工作5云上貴州大數(shù)據(jù)（集團）有限公司2018年貴州省國資委、中國貴州茅臺酒廠（集團）有限責任公司、貴州金融控股（集團）有限責任公司、貴陽市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)（集團）有限公司和貴州雙龍航空港開發(fā)投資（集團）有限公司。數(shù)據(jù)采集、存儲、開發(fā)、處理、服務和應用以及大數(shù)據(jù)軟件研發(fā)及服務6貴陽市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集團有限公司2019年貴陽市國資委出資組建的國有獨資企業(yè)。大數(shù)據(jù)關鍵基礎設施建設及運營；政府數(shù)據(jù)開放共享；數(shù)據(jù)交易及成果轉換；網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全體系；智慧社會建設等7 云上（江西）大數(shù)據(jù)發(fā)展有限公司2019年江西省創(chuàng)業(yè)投資管理有限公司和江西省鐵路投資集團有限公司。江西創(chuàng)投是由江西省信息中心出資5000 萬元設立。以“一主體五平臺”為業(yè)務布局，即打造全省政務信息化建設市場運營主體，建設成為全省政務云建設運營平臺、全省信息系統(tǒng)代建運維平臺、全省政務大數(shù)據(jù)開發(fā)應用平臺、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對外合作平臺、“數(shù)字江西”研究及成果展示平臺。8陜西省大數(shù)據(jù)集團2017年陜西大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)、西安未來實業(yè)有限責任公司、咸陽市財政投資控股有限責任公司、陜西省西咸新區(qū)灃西新城開發(fā)建設（集團）有限公司、陜西廣電網(wǎng)絡傳媒（集團）股份有限公司。政務大數(shù)據(jù)開發(fā)利用為核心，以大數(shù)據(jù)綜合服務為主營方向，加速數(shù)據(jù)匯集，引流行業(yè)及跨界衍生數(shù)據(jù)9合肥市大數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營有限公司2017年合肥興泰金融控股（集團）有限公司、合肥市建設投資控股（集團）有限公司、合肥市產(chǎn)業(yè)投資控股（集團）有限公司。合肥興泰金融控股（集團）有限公司由合肥市國資委出資設立。通過數(shù)據(jù)的匯聚整理共享開放，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，加快構建市級數(shù)據(jù)資產(chǎn)平臺

加強數(shù)據(jù)產(chǎn)權、交易流通、安全保護等數(shù)據(jù)要素市場理論、制度和模式的創(chuàng)新研究和落地應用，制定數(shù)據(jù)采集、交易流通、開放共享的標準規(guī)范，創(chuàng)新數(shù)據(jù)確權、安全與交易監(jiān)管體系，細化技術標準和交易規(guī)則，豐富完善數(shù)據(jù)交易生態(tài)。實施關鍵核心技術攻關計劃，鼓勵和支持數(shù)據(jù)沙箱、聯(lián)邦學習、多方安全計算、可信區(qū)塊鏈等數(shù)據(jù)流通技術加速落地和應用，通過區(qū)塊鏈和智能合約對數(shù)據(jù)分類目錄以及數(shù)據(jù)確權、授權、使用、流通等操作記錄進行存證和全程追溯，提高數(shù)字資產(chǎn)交易市場的透明度和可信度。構建多元共治的數(shù)據(jù)要素市場治理體系，明晰數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性和產(chǎn)權屬性，明確數(shù)據(jù)市場主體的責權利，強化個人信息保護與數(shù)據(jù)安全管理。

（四）促進政府數(shù)據(jù)利用和應用孵化

根據(jù)地方戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，高標準規(guī)劃兼具區(qū)域協(xié)同和本地特色的數(shù)據(jù)交易所，明確數(shù)據(jù)交易所的運營模式。建立由政府主導、社會協(xié)助、公眾參與、企業(yè)合作的全面數(shù)據(jù)治理思維，鼓勵和支持地方本土數(shù)字經(jīng)濟龍頭企業(yè)參與數(shù)據(jù)要素市場的建設和運營，明確平臺運作模式。同時根據(jù)政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理流程，建立多元數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理與合作機制，不斷激活政府資產(chǎn)數(shù)據(jù)的上下游市場，保持數(shù)據(jù)資產(chǎn)體系整體的規(guī)范有序、開放共享與價值實現(xiàn)。

（五）建設專業(yè)人才隊伍

積極引入數(shù)字化專業(yè)人才，面向社會招聘一批熟悉數(shù)據(jù)管理、數(shù)字技術應用的數(shù)字化人才，全面充實各地各部門的數(shù)字化專業(yè)人才隊伍；開展數(shù)字化專題培訓，普及數(shù)字化政策、推廣數(shù)字化技術應用，提高工作人員運用新技術開展工作、解決問題的能力和水平；支持各地建立覆蓋政府、企業(yè)、科研等社會各界的專家資源庫，探索建立全方位、寬領域、多層次的專家工作平臺，最大限度地發(fā)揮社會力量在政務數(shù)據(jù)共享頂層設計、規(guī)劃編制、政策研究、制度建設中的作用。