陳麗納

（廣州圖書館 廣州 510623）

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，公共圖書館事業(yè)發(fā)展取得矚目成就，國(guó)際知名度和影響力持續(xù)提升。隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》于2018年1月1日實(shí)施，為我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展提供了法治保障，也為地方性圖書館立法提供了上位法參照?！顿F州省公共圖書館條例》已于2021年1月1日起正式施行，深圳正在推進(jìn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例（試行）》修訂工作，陜西、佛山等省市正在推進(jìn)公共圖書館立法。但隨之而來的問題是各地如何更好地貫徹落實(shí)立法規(guī)定?；诖?，筆者認(rèn)為有必要對(duì)地方性圖書館立法的實(shí)施效果進(jìn)行研究，以期進(jìn)行更好地革新并推進(jìn)實(shí)踐，并為新的地方圖書館立法提供參考借鑒。

1 學(xué)術(shù)回顧與研究設(shè)計(jì)

我國(guó)地方性圖書館立法研究成果主要集中在對(duì)地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章進(jìn)行綜合性比較研究，就其中某一方面內(nèi)容進(jìn)行比較研究、立法述評(píng)、立法問題研究、實(shí)施效果研究等。從時(shí)間跨度來看，以上研究成果主要聚焦在地方性圖書館立法制定過程中或者發(fā)布實(shí)施之初，對(duì)于立法實(shí)施后的效果研究則較為匱乏。朱荀等[1]和劉亮[2]對(duì)我國(guó)地方性圖書館立法實(shí)施進(jìn)行比較研究，均認(rèn)為地方性圖書館立法對(duì)地方公共圖書館事業(yè)發(fā)展起到促進(jìn)作用，提出地方性圖書館立法經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其存在的問題。何韻對(duì)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例》實(shí)施效果進(jìn)行研究，認(rèn)為該條例未能跳出傳統(tǒng)圖書館立法的藩籬，關(guān)于圖書館事業(yè)發(fā)展存亡的經(jīng)費(fèi)投入和管理體制等問題上難有突破，未能與時(shí)俱進(jìn)，滯后于當(dāng)時(shí)圖書館事業(yè)的發(fā)展，實(shí)施效果未盡人意，并提出建議[3]。綜上所述，我國(guó)關(guān)于地方性圖書館立法實(shí)施效果的研究成果幾近空白。

在2019年廣東公共文化研討會(huì)上，文化和旅游部國(guó)家文化和旅游公共服務(wù)專家委員會(huì)首席專家李國(guó)新認(rèn)為：“廣州的圖書館制度體系建設(shè)為全國(guó)樹立了樣板。廣州圖書館之城建設(shè)，是目前中國(guó)最好的圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系之一，也是全世界一流的城市圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之一?！盵4]這既是對(duì)廣州市“圖書館之城”建設(shè)成績(jī)的高度評(píng)價(jià)，也是對(duì)《廣州市公共圖書館條例》（下稱《條例》）實(shí)施效果的認(rèn)可和肯定。《條例》于2015年5月1日正式實(shí)施，當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是我國(guó)第一部省會(huì)城市公共圖書館立法，代表了我國(guó)地方性公共圖書館立法的最新進(jìn)展和最新成果[5]。廣州圖書館自2015年以來連續(xù)5年編寫廣州市“圖書館之城”建設(shè)年度報(bào)告，并連續(xù)3年出版成書，擁有全面、翔實(shí)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。前述成果成為研究的實(shí)踐與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。經(jīng)過6年的立法實(shí)施，筆者認(rèn)為有條件也有必要通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來客觀地衡量立法質(zhì)量以及實(shí)施效果，這不僅有利于優(yōu)化調(diào)整地方公共圖書館事業(yè)發(fā)展，也能為國(guó)家及地方圖書館立法實(shí)施提供參考和借鑒。

2 《條例》立法實(shí)施效果

2.1 政府主導(dǎo)，社會(huì)力量重要參與

2.1.1 制度保障基本健全

地方性圖書館立法是各方力量不斷博弈的過程，其關(guān)于權(quán)利和利益的再分配[6]是各方均可接受的，卻未必是業(yè)界認(rèn)為最優(yōu)或者最理想的結(jié)果。地方性圖書館立法具有一般性立法的特點(diǎn)，條款規(guī)定以抽象概括為主，以便為之后的立法實(shí)施提供可操作空間，但操作空間如何把握，又需要標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范予以明確和指引。因此，立法配套制度的制定是地方性圖書館立法實(shí)施過程中的重要一環(huán)，立法配套制度是否健全直接影響立法實(shí)施效果。自《條例》實(shí)施以來，廣州市先后發(fā)布配套制度11項(xiàng)（見表1）。其中最為重要的是《廣州市“圖書館之城”建設(shè)規(guī)劃（2015—2020）》（下稱《規(guī)劃》）和《關(guān)于全面推進(jìn)我市公共圖書館總分館制建設(shè)的實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》）?！兑?guī)劃》進(jìn)一步明確了街鎮(zhèn)圖書館建筑面積、基本藏量、年新增藏量和人員配備等量化指標(biāo)，為各區(qū)建設(shè)街鎮(zhèn)分館提供了政策指引，支持各分館以閱覽室為依托，通過舉辦活動(dòng)來利用綜合文化中心或者文化站的公共空間，將閑置的空間利用起來；建立區(qū)域內(nèi)的物流體系，加快總分館文獻(xiàn)資源更新和流轉(zhuǎn)速度，提高分館文獻(xiàn)資源保障水平?！秾?shí)施意見》秉持《條例》的立法精神，在《規(guī)劃》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確街鎮(zhèn)分館的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)方式，并提出全市公共圖書館注冊(cè)讀者率、人均外借量、人均訪問次數(shù)、舉辦活動(dòng)量和數(shù)字信息資源利用率等五項(xiàng)服務(wù)效益指標(biāo)，同時(shí)提出市級(jí)館和區(qū)級(jí)館在前四項(xiàng)指標(biāo)中的占比，為政府和社會(huì)各界衡量公共圖書館的效能產(chǎn)出提供參照對(duì)比，體現(xiàn)了業(yè)界通過自我加壓來實(shí)現(xiàn)區(qū)域總分館體系科學(xué)健康發(fā)展的主動(dòng)性和自主性。

表1 《廣州市公共圖書館條例》配套制度

各區(qū)政府在頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)層面與《條例》及其配套制度銜接，將公共圖書館事業(yè)建設(shè)納入國(guó)民和社會(huì)發(fā)展、文化事業(yè)以及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等地方規(guī)劃，明確區(qū)域公共圖書館發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)；對(duì)接全市各項(xiàng)配套政策，根據(jù)各區(qū)區(qū)情，進(jìn)一步完善區(qū)域公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)制度保障；9個(gè)區(qū)成立以區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的區(qū)域公共圖書館總分館體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)區(qū)域總分館體系建設(shè)工作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)等，不同層面的組織和制度保障為區(qū)域總分館體系建設(shè)提供了支撐。

2.1.2 政府主導(dǎo)建設(shè)公共圖書館事業(yè)

各級(jí)政府是公共圖書館事業(yè)的建設(shè)主體，政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公共圖書館事業(yè)及其立法的認(rèn)知，將會(huì)直接影響該地區(qū)公共圖書館的發(fā)展和立法水平。在廣東圖書館學(xué)專家和業(yè)界領(lǐng)頭人的努力下，廣州市委和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度認(rèn)可公共圖書館事業(yè)在城市建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和市民精神文化生活中的作用，同時(shí)認(rèn)識(shí)到公共圖書館事業(yè)的發(fā)展必須要有政策的支持和立法的保障[7]15-25。2006年廣州市委宣傳部委托中山大學(xué)程煥文教授主持開展“《廣州市圖書館條例》立法研究”項(xiàng)目和《廣州市圖書館條例》起草工作[8]；在市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)下，2012年廣州市再次啟動(dòng)公共圖書館立法進(jìn)程，以法律的力量和權(quán)威來引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)確立現(xiàn)代圖書館觀念，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代圖書館觀念的法律制度化[9]。政府主導(dǎo)[7]15-25不僅是新世紀(jì)以來廣州市公共圖書館事業(yè)的發(fā)展模式，也是《條例》順利制定并得以較好地貫徹落實(shí)的根本原因。

總體看來，廣州市政府具有較強(qiáng)的依法行政意識(shí)，依照法規(guī)政策規(guī)定，分階段穩(wěn)步落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，較好地履行了法定責(zé)任。在《條例》頒布實(shí)施之際，市政府專門召開《條例》實(shí)施工作會(huì)議，市財(cái)政局、市編辦、市發(fā)改委等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、各區(qū)分管負(fù)責(zé)人、文廣旅局局長(zhǎng)、各級(jí)圖書館館長(zhǎng)等參加會(huì)議，通過從上而下的行政拉力[10]86-90促使市政府相關(guān)部門、各區(qū)政府樹立法制觀念和法治思維，依法協(xié)同推進(jìn)《條例》貫徹實(shí)施，打造“圖書館之城”。一方面，全市投入持續(xù)提升。2019年，全市公共圖書館總經(jīng)費(fèi)和建筑面積比2015年增長(zhǎng)7成以上，文獻(xiàn)購置費(fèi)和年新增藏量比2015年增長(zhǎng)1.4倍，工作人員比2015年增長(zhǎng)近5成（詳見表2）。其中總經(jīng)費(fèi)和文獻(xiàn)信息資源均達(dá)到歷年最高，年人均新增藏量首次達(dá)到《條例》規(guī)定的0.2冊(cè)（件）標(biāo)準(zhǔn)，為0.204冊(cè)（件）。市級(jí)財(cái)政的高投入保障了兩個(gè)市級(jí)圖書館的新建（或改建）以及高效運(yùn)行，近年來兩館均保持強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，服務(wù)效能位居國(guó)內(nèi)同類圖書館前列，同時(shí)市政府立項(xiàng)建設(shè)廣州科技圖書館。另一方面，打破現(xiàn)有財(cái)政體制的局限性，由市財(cái)政出資支持各區(qū)區(qū)域總分館體系建設(shè)，以達(dá)到各區(qū)配套投入并提高常規(guī)投入的目的。2015至2016年，鑒于部分區(qū)在建設(shè)新館以及基層分館專業(yè)化改造中存在經(jīng)費(fèi)不足問題，廣州市財(cái)政安排建設(shè)資金4 600萬元；考慮到廣州市公共圖書館館藏建設(shè)底子薄、欠賬多，市財(cái)政撥付購書經(jīng)費(fèi)5 500萬元。為確保經(jīng)費(fèi)有效使用，市文廣旅局開展公共圖書館區(qū)域總館、總分館服務(wù)體系、街鎮(zhèn)分館試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，為全市范圍內(nèi)全面鋪開總分館體系建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。2016至2019年，為解決街鎮(zhèn)分館發(fā)展不充分不平衡問題，市財(cái)政累計(jì)投入1 690萬元專項(xiàng)資金，扶持64個(gè)街鎮(zhèn)分館和23個(gè)市民書房新建或進(jìn)行專業(yè)化改造。

表2 2015—2019年廣州市公共圖書館投入保障情況

各區(qū)緊抓立法實(shí)施的契機(jī)，加大配套投入，積極推進(jìn)區(qū)域總館建設(shè)，不僅改變了區(qū)級(jí)圖書館面積小、館舍陳舊的狀況，還通過資源提升、人員配備等項(xiàng)目做大做強(qiáng)了區(qū)域總館，增強(qiáng)其統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域總分館體系建設(shè)的能力。自2015年以來，黃埔、從化、海珠和越秀、南沙5個(gè)區(qū)先后有新館建成或者完成改造，另有4個(gè)區(qū)級(jí)圖書館新館正在建設(shè)中。2.1.3 社會(huì)力量成為圖書館事業(yè)發(fā)展的重要力量

廣州作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，公眾慈善意識(shí)較強(qiáng)，長(zhǎng)期以來積極參與廣州市公共圖書館事業(yè)建設(shè)。隨著廣州圖書館新館建成開放以及《條例》的頒布實(shí)施，廣州市公共圖書館與社會(huì)力量的合作日益深化，從志愿者、業(yè)務(wù)外包、理事會(huì)等進(jìn)一步拓展到購買服務(wù)、合作舉辦活動(dòng)、合建分館、第三方評(píng)估等。其中，合建分館和第三方評(píng)估具有廣州特色?！稐l例》對(duì)舉辦公益性圖書館、提供公益性閱讀服務(wù)等進(jìn)行規(guī)定，為社會(huì)力量參與公共圖書館事業(yè)建設(shè)提供法規(guī)支持和政策指引。以2016年萬科城市體驗(yàn)中心分館對(duì)外開放為標(biāo)志，廣州市、區(qū)級(jí)公共圖書館與學(xué)校、企業(yè)、園區(qū)、事業(yè)單位等合建分館數(shù)量逐年提升，面向公眾免費(fèi)開放且實(shí)現(xiàn)通借通還的合建分館從2016年的19個(gè)增加到2019年的75個(gè)，增長(zhǎng)了近三倍，廣州市社會(huì)力量與公共圖書館合建分館已形成一定規(guī)模，加之具有規(guī)范指引，服務(wù)效能大幅提升，合建分館已從廣州市公共圖書館服務(wù)體系的重要補(bǔ)充上升為重要力量?？傮w看來，合建分館的主要模式為社會(huì)力量提供場(chǎng)地、裝修設(shè)計(jì)、設(shè)施設(shè)備、人員等，圖書館提供文獻(xiàn)信息資源、部分設(shè)施設(shè)備、人員培訓(xùn)、技術(shù)支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，雙方簽訂合作協(xié)議，期限不少于五年。合建分館投入成本較高，而建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)一般由社會(huì)力量合作方承擔(dān)，這就要求社會(huì)力量合作方具有良好的資質(zhì)，且具有較強(qiáng)的提供公共圖書館服務(wù)的意愿。在《條例》關(guān)于第三方評(píng)估規(guī)定的指引下，廣州市文廣旅局制定了《廣州市公共圖書館第三方評(píng)估管理辦法》及其指標(biāo)體系，并委托廣州零點(diǎn)有數(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司開展區(qū)域總分館體系建設(shè)的第三方評(píng)估工作，客觀、公正地反映出各區(qū)總分館體系的建設(shè)成果與不足，為下一步發(fā)展提供指導(dǎo)和建議，可以說，這是我國(guó)政府部門引入第三方開展公共圖書館評(píng)估工作的初步探索與實(shí)踐。

2.2 公共圖書館管理體制不斷健全

“整體化”程度是衡量一個(gè)地區(qū)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的一個(gè)重要參數(shù)[11]194。廣州市各級(jí)公共圖書館職能清晰、整體化程度較高，中心館牽頭建立行業(yè)協(xié)商協(xié)作機(jī)制，市和區(qū)級(jí)圖書館之間的業(yè)務(wù)溝通緊密，資源共享度高；區(qū)域總館作為承上啟下的樞紐，解決分館資源建設(shè)乃至人員管理，區(qū)域總分館體系作為一個(gè)整體，實(shí)現(xiàn)了完全統(tǒng)一和部分集中。2.2.1 中心館擔(dān)當(dāng)有為，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用

市圖書館作為一個(gè)地區(qū)的中心圖書館，在全市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮著統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的重要作用。《條例》規(guī)定了廣州圖書館的中心館地位，并明確其各項(xiàng)法定責(zé)任。為貫徹落實(shí)《條例》規(guī)定，廣州圖書館向市編辦申請(qǐng)?jiān)O(shè)立中心圖書館辦公室，配備專業(yè)化的人才隊(duì)伍，集中力量對(duì)接落實(shí)中心館各項(xiàng)法定責(zé)任。一是實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與專業(yè)化。廣州圖書館協(xié)助制定《條例》各項(xiàng)配套制度，統(tǒng)一全市公共圖書館業(yè)務(wù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。二是充分利用市級(jí)圖書館的資源優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)區(qū)級(jí)圖書館的不足。在數(shù)字信息資源建設(shè)方面，兩個(gè)市級(jí)館的37個(gè)數(shù)據(jù)庫面向全市開放，各區(qū)圖書館則集中力量建設(shè)特色數(shù)字資源，有利于提高整體資金利用率；在紙質(zhì)信息資源建設(shè)方面，兩個(gè)市級(jí)館對(duì)于北部山區(qū)、發(fā)展基礎(chǔ)較差的區(qū)給予大力支持，通過協(xié)議明確市級(jí)館、區(qū)文化行政主管部門、區(qū)級(jí)館應(yīng)履行的責(zé)任，并在協(xié)議中列明服務(wù)效益指標(biāo)，督促各區(qū)充分利用所支持的文獻(xiàn)資源，扎實(shí)開展總分館體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市級(jí)館優(yōu)質(zhì)資源向基層延伸。三是建立順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過廣州市公共圖書館館長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和總分館體系建設(shè)協(xié)調(diào)小組，建立行業(yè)與專業(yè)相結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制，既可協(xié)商解決“圖書館之城”建設(shè)中的重要問題，又能及時(shí)了解各區(qū)總分館體系建設(shè)情況并給予專業(yè)指導(dǎo)，加快 “圖書館之城”建設(shè)步伐。四是建立直屬示范性服務(wù)體系。廣州圖書館充分發(fā)揮中心館的引領(lǐng)作用，建立由街鎮(zhèn)分館、社會(huì)力量合建分館、流動(dòng)圖書車、自助圖書館等多種形式組成的服務(wù)效益突出的直屬示范性服務(wù)體系，為各區(qū)分館建設(shè)提供實(shí)踐案例參考。五是建立健全全市公共圖書館業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)機(jī)制，通過編制系列年報(bào)和季報(bào)，及時(shí)客觀反映立法實(shí)施進(jìn)展，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要參考，并通過實(shí)踐印證了規(guī)范的統(tǒng)計(jì)工作在公共圖書館事業(yè)建設(shè)中的促進(jìn)作用[12]，引領(lǐng)和推動(dòng)業(yè)界形成《圖書館統(tǒng)計(jì)工作共識(shí)》[13]，有利于規(guī)范和指引我國(guó)圖書館統(tǒng)計(jì)工作。六是根據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)需求，構(gòu)建全方位、立體化、分層次的人員培訓(xùn)機(jī)制，不斷提升公共圖書館從業(yè)人員專業(yè)化素養(yǎng)。

2.2.2 區(qū)域總館因地制宜，建立健全總分館制

廣州市區(qū)域總分館體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)了完全統(tǒng)一和部分集中。完全統(tǒng)一主要體現(xiàn)在各區(qū)均實(shí)現(xiàn)由區(qū)域總館負(fù)責(zé)總分館體系文獻(xiàn)信息資源的采購、編目和物流配備。部分集中主要體現(xiàn)在各區(qū)區(qū)域總館均由專門部門承擔(dān)區(qū)域總分館體系建設(shè)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)分館建設(shè)、管理和服務(wù)，此外，已有8個(gè)區(qū)設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，5個(gè)區(qū)實(shí)現(xiàn)由區(qū)域總館向分館派駐工作人員。因此，部分區(qū)域總館具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌管理能力，依托總分館體系建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)和人員，全力推動(dòng)區(qū)域總分館體系建設(shè)，成效顯著。如：黃埔區(qū)形成高投入對(duì)應(yīng)產(chǎn)出高績(jī)效的良性循環(huán)，創(chuàng)新性地推出“政府主導(dǎo)資源補(bǔ)給+企業(yè)園區(qū)自主運(yùn)營(yíng)+社會(huì)力量參與”的企業(yè)園區(qū)分館建設(shè)新模式[14]，形成了較為完備的總分館服務(wù)體系，并在全國(guó)范圍內(nèi)示范推廣。從化區(qū)位于廣州北部山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，但從化區(qū)圖書館積極爭(zhēng)取市區(qū)兩級(jí)財(cái)政和相關(guān)機(jī)構(gòu)支持圖書館體系建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)做好陣地建設(shè)和履行區(qū)域總館職責(zé)，重點(diǎn)滿足中小學(xué)生的閱讀需求，投入產(chǎn)出效益顯著，均等化水平較高。越秀區(qū)作為廣州市老城區(qū)，人口密集、寸土寸金，越秀區(qū)圖書館充分利用文化資源集中的優(yōu)勢(shì)，與其他公共文化設(shè)施、學(xué)校、書店等合作打造主題分館，在越秀區(qū)圖書館及其少兒館改造期間，分館充當(dāng)了提供服務(wù)的中堅(jiān)力量。此外，各區(qū)域總館制定與全市一致的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，有針對(duì)性地開展分館工作人員培訓(xùn)等。

2.3 公共圖書館事業(yè)快速發(fā)展

2.3.1 體系建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋

覆蓋率是衡量全社會(huì)的公共圖書館服務(wù)體系覆蓋范圍的另一個(gè)重要參數(shù)，即一個(gè)地區(qū)能夠就近便捷使用公共圖書館服務(wù)的人數(shù)越多，這個(gè)地區(qū)越接近于建成覆蓋全社會(huì)的公共圖書館服務(wù)體系的目標(biāo)[11]194。利用圖書館數(shù)量可以體現(xiàn)覆蓋率。截至2019年底，廣州市共有實(shí)現(xiàn)通借通還的公共圖書館（分館）、服務(wù)點(diǎn)、自助圖書館433個(gè)。其中，面向所有公眾免費(fèi)開放的公共圖書館（分館）246個(gè)（比2015年增加159個(gè)），另有服務(wù)點(diǎn)、自助圖書館53個(gè)；面向特定群體開放的分館等134個(gè)。在廣州市174個(gè)街鎮(zhèn)中，153個(gè)街鎮(zhèn)范圍內(nèi)有實(shí)現(xiàn)通借通還且向所有公眾免費(fèi)開放的公共圖書館（分館）、服務(wù)點(diǎn)、自助圖書館，圖書館服務(wù)覆蓋率為87.93%[15]。除省、市、區(qū)圖書館所在的街鎮(zhèn)不用建設(shè)分館，中心城區(qū)轄區(qū)面積少于1平方公里且常住人口少于3萬人的街道可與鄰近1個(gè)街道建設(shè)分館外，在全市其他有街鎮(zhèn)分館建設(shè)任務(wù)的街鎮(zhèn)中，設(shè)有街鎮(zhèn)級(jí)分館的街鎮(zhèn)數(shù)為128個(gè)，街鎮(zhèn)級(jí)分館覆蓋率為84.21%。截至2019年底，廣州市已實(shí)現(xiàn)約每6.2萬人擁有一座公共圖書館（分館）?？傮w看來，廣州市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，公眾能夠更加便捷地獲得標(biāo)準(zhǔn)化的公共圖書館服務(wù)。

2.3.2 服務(wù)效能顯著提升

服務(wù)效能是衡量公共圖書館在多大程度上滿足公眾文化信息需求的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)政府投入保障產(chǎn)出的一個(gè)反映，并決定了政府后續(xù)投入保障的力度。2019年，廣州市公共圖書館外借文獻(xiàn)量首次突破3 000萬冊(cè)次，人均外借文獻(xiàn)量首次突破2冊(cè)次；舉辦讀者活動(dòng)場(chǎng)次、參加讀者活動(dòng)人次比2015年分別增長(zhǎng)4倍和3倍，注冊(cè)讀者量比2015年增長(zhǎng)91.66%（見表3），注冊(cè)讀者率為23.37%。其中，廣州圖書館各項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)穩(wěn)居全國(guó)公共圖書館前列，被譽(yù)為“世界上最繁忙的公共圖書館”。與國(guó)家層面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要關(guān)注縣級(jí)以上圖書館不同，自2015年以來，廣州市將統(tǒng)計(jì)范圍覆蓋到街鎮(zhèn)、村（社區(qū)）分館以及實(shí)現(xiàn)通借通還的服務(wù)點(diǎn)。通過觀察分析統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：分館服務(wù)效益大幅增長(zhǎng)，在全市公共圖書館服務(wù)效能總量中的占比持續(xù)攀升；各區(qū)域總分館服務(wù)效能不斷提升，增幅均超過市級(jí)圖書館，其讀者到館人次、舉辦活動(dòng)場(chǎng)次總量已超過市級(jí)圖書館。廣州市公共圖書館服務(wù)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，各分館持續(xù)發(fā)力，在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中的作用初步顯現(xiàn)。

表3 2015—2019年廣州市公共圖書館服務(wù)效能情況

3 《條例》實(shí)施中存在的問題

3.1 部分區(qū)、鎮(zhèn)政府依法行政意識(shí)不強(qiáng)

《條例》明確規(guī)定區(qū)政府為區(qū)域總分館體系的建設(shè)主體，負(fù)責(zé)建設(shè)以區(qū)圖書館為總館、街鎮(zhèn)圖書館為分館的總分館體系，并依照法定量化標(biāo)準(zhǔn)投入各項(xiàng)保障資源。但個(gè)別區(qū)政府依法行政意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)公共圖書館事業(yè)建設(shè)的重視程度不夠，導(dǎo)致《條例》雖已實(shí)施5年，但部分區(qū)域總分館體系建設(shè)仍進(jìn)展緩慢。截至2020年5月，除了因行政區(qū)劃調(diào)整增加的4個(gè)街鎮(zhèn)未設(shè)立街鎮(zhèn)分館以外，仍有11個(gè)街鎮(zhèn)分館未納入全市通借通還服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。究其原因：一方面，部分區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人思想認(rèn)識(shí)和重視程度滯后，片面追求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，嚴(yán)重忽視公共文化建設(shè)；另一方面，個(gè)別區(qū)圖書館館長(zhǎng)作為區(qū)域總分館體系建設(shè)的掌舵者，在說服政府接受甚至是內(nèi)化公共圖書館的理念、精神與價(jià)值上有所欠缺，行業(yè)的自主性與影響力未能顯現(xiàn)。政府與業(yè)界的雙缺位必然造成部分區(qū)立法實(shí)施效果欠佳。

街鎮(zhèn)是分館、服務(wù)點(diǎn)建設(shè)的主要參與者，為調(diào)動(dòng)各方力量參與的積極性，同時(shí)考慮避免建設(shè)壓力過于集中而給街鎮(zhèn)造成負(fù)擔(dān)，《條例》第十三條第二款規(guī)定：“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況為圖書室或者服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)在場(chǎng)地、配套設(shè)施設(shè)備等方面提供必要支持?！盵16]此處有關(guān)單位包括但不限于街鎮(zhèn)，但由于沒有明確有關(guān)單位的具體指向，這一規(guī)定卻成為部分鎮(zhèn)政府不履行分館建設(shè)任務(wù)的理由。場(chǎng)地設(shè)施是街鎮(zhèn)分館建設(shè)面臨的首要問題亦是重要問題，需要街鎮(zhèn)嚴(yán)格履責(zé)、支持配合，若街鎮(zhèn)政府以此為由推脫、轉(zhuǎn)嫁分館建設(shè)的責(zé)任，分館建設(shè)的壓力只能由區(qū)圖書館承擔(dān)，事實(shí)上人為增加了分館建設(shè)難度，阻礙了立法實(shí)施。

3.2 公共圖書館事業(yè)發(fā)展中存在的問題

3.2.1 各區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展不平衡

總體看來，廣州市各區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展不平衡。其中，經(jīng)費(fèi)投入差距越來越大：2015年，經(jīng)費(fèi)投入最高的區(qū)是最低區(qū)的5.7倍，2019年則達(dá)到13.2倍；2015年，購書經(jīng)費(fèi)最高的區(qū)是最低區(qū)的10.5倍，2018年達(dá)到22.6倍，2019年因?yàn)橛械膮^(qū)大幅提高購書經(jīng)費(fèi)、有的區(qū)則縮減購書經(jīng)費(fèi)，致使差距擴(kuò)大至68倍之多。令人欣慰的是，各區(qū)在藏書總量和人員配備方面的差距不斷縮小，均從2015年的近6倍縮小到3倍左右。究其原因：首先，廣州雖為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但各區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，且這種狀況一段時(shí)間內(nèi)仍將持續(xù)，勢(shì)必影響各區(qū)公共圖書館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展；其次，部分區(qū)政府投入保障不足，區(qū)域公共圖書館事業(yè)發(fā)展速度停滯不前或者進(jìn)展緩慢；最后，部分區(qū)配套政策健全，但落實(shí)不到位，只是流于形式，公共圖書館服務(wù)保障水平仍然低下，區(qū)域總分館體系建設(shè)沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的改變。

3.2.2 基層分館發(fā)展不充分不均衡

基層分館是公共圖書館服務(wù)體系的基礎(chǔ)，數(shù)量多、覆蓋面廣，貼近市民需求?；鶎臃逐^的發(fā)展?fàn)顩r可以從數(shù)量和效能兩個(gè)方面衡量：在數(shù)量上，近年廣州市公共圖書館基層分館數(shù)量大幅提升，2019年廣州市共有基層分館226個(gè)，比2015年的68個(gè)增加158個(gè)；在效能上，廣州市分館各項(xiàng)服務(wù)效能指標(biāo)近年均有較大幅度增長(zhǎng)，但外借文獻(xiàn)量、新增注冊(cè)讀者量、舉辦活動(dòng)場(chǎng)次僅約占全市總量的10%至15%。由此，廣州市基層分館已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但發(fā)展不充分、整體效能不高。今后一段時(shí)間廣州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)仍是基層分館，在實(shí)現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，做好市區(qū)級(jí)圖書館資源與服務(wù)下沉，對(duì)接市民需求提供針對(duì)性、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化服務(wù)，真正發(fā)揮神經(jīng)末梢作用，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的意識(shí)和能力，提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)體驗(yàn)，持續(xù)積聚人氣、彰顯價(jià)值，有效分流兩個(gè)市級(jí)館的“過旺人氣”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)均衡、可持續(xù)發(fā)展。

基層分館發(fā)展不均衡，分館服務(wù)效益差距顯著，三分之一分館的外借文獻(xiàn)量占分館外借文獻(xiàn)量總額的近九成，亦即三分之二分館服務(wù)效益潛力尚未激發(fā)。尤其是社會(huì)力量參與建設(shè)分館因人員流動(dòng)性大、專業(yè)性不強(qiáng)，影響其管理和服務(wù)工作正常開展，導(dǎo)致部分分館服務(wù)效能偏低。

3.3 人才隊(duì)伍建設(shè)整體滯后

人才隊(duì)伍建設(shè)仍是制約廣州市公共圖書館事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。人才是第一資源，是公共圖書館事業(yè)建設(shè)中最為活躍的因素，也是公共圖書館事業(yè)建設(shè)的生力軍。伴隨著廣州市公共圖書館服務(wù)體系持續(xù)向縱深發(fā)展，廣州市公共圖書館人力資源配備水平也在不斷提升，但仍然存在數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題。如：各區(qū)實(shí)現(xiàn)約每1.73萬常住人口配備1名工作人員，未達(dá)到《條例》規(guī)定的最低人員配備標(biāo)準(zhǔn)，部分區(qū)與最低標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距；區(qū)館編制人員不足三分之一，核心團(tuán)隊(duì)建設(shè)偏弱，分館人員素質(zhì)不高，專業(yè)性不強(qiáng)[17]。因各區(qū)空余編制由政府部門統(tǒng)一管理，圖書館在專業(yè)人才招聘上缺乏自主性和決定權(quán)，同時(shí)還受到政策上要求安置人員的限制，部分區(qū)館面臨專業(yè)人才匱乏和編制空余雙重窘境，核心專業(yè)化人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)形勢(shì)不容樂觀。此外，部分區(qū)館向分館派駐業(yè)務(wù)館長(zhǎng)，但因繼續(xù)教育培訓(xùn)缺乏針對(duì)性和持續(xù)性，同時(shí)無法提供職業(yè)晉升渠道，人才流失嚴(yán)重。

4 地方圖書館立法實(shí)施建議

4.1 強(qiáng)化政府保障責(zé)任和意識(shí)

政府是公共圖書館事業(yè)建設(shè)主體、立法實(shí)施主體，可通過多種方式強(qiáng)化政府保障責(zé)任和意識(shí)。首先，充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能。各級(jí)人大不僅是立法機(jī)構(gòu)，還是立法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以通過聽取、審議法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題問詢、滿意度測(cè)評(píng)、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等[18]了解立法實(shí)施情況，而執(zhí)法檢查是其中一種重要的監(jiān)督方式，通過對(duì)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，檢查行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，有利于督促其依法行政，此外，通過執(zhí)法檢查也能發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身是否存在問題[19]。各級(jí)人大還積極開展立法后評(píng)估，旨在評(píng)估立法質(zhì)量，為立法修訂或廢止提供依據(jù)，同時(shí)也能客觀反映立法實(shí)施效果。監(jiān)督立法實(shí)施是各級(jí)人大的重要職責(zé)之一，業(yè)界應(yīng)當(dāng)呼吁人大代表重視并保障公眾的基本文化權(quán)益，按照規(guī)定認(rèn)真履行監(jiān)督職能，這是督促各級(jí)政府重視公共圖書館事業(yè)建設(shè)的有效方式。其次，文化行政主管部門作為立法實(shí)施的重要參與者，一方面爭(zhēng)取發(fā)展改革、財(cái)政、人力資源等同級(jí)部門支持，共同謀劃全市公共圖書館事業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；另一方面定期通報(bào)立法實(shí)施效果，展現(xiàn)各區(qū)公共圖書館事業(yè)建設(shè)進(jìn)展，明確各自優(yōu)勢(shì)和不足，促使其重點(diǎn)突破，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。再次，各級(jí)政府可以將公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)納入年度民生實(shí)事，不僅能夠體現(xiàn)政府致力于解決關(guān)系民眾切身利益現(xiàn)實(shí)問題的決心，也有利于接受公眾監(jiān)督。最后，為避免基層政府工作人員懶政、怠政，不配合解決分館建設(shè)中的場(chǎng)地、人員等問題，可將基層分館建設(shè)和服務(wù)指標(biāo)納入基層政府領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核目錄，強(qiáng)化剛性約束。

4.2 建立健全專業(yè)高效的中心館總分館運(yùn)作模式

我國(guó)公共圖書館按照行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置，按照慣例，上一級(jí)圖書館主要對(duì)下一級(jí)圖書館的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。隨著總分館制建設(shè)實(shí)踐在全國(guó)鋪展開來，各級(jí)圖書館之間傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系被打破，下一級(jí)圖書館對(duì)上一級(jí)圖書館的專業(yè)化訴求越來越多，省、市級(jí)圖書館作為區(qū)域中心圖書館，承擔(dān)起文獻(xiàn)、技術(shù)、業(yè)務(wù)中心責(zé)任，其覆蓋范圍由下一級(jí)圖書館切實(shí)延伸到基層。例如，廣州市已形成中心館與總分館相結(jié)合的管理機(jī)制，其順暢運(yùn)行是“十三五”時(shí)期廣州市公共圖書館事業(yè)取得快速發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，但是隨著公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段，勢(shì)必要求相應(yīng)提升中心館與總分館運(yùn)作模式的專業(yè)性和高效性。就中心館而言：在技術(shù)層面整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，搭建共享平臺(tái)，便于區(qū)域內(nèi)圖書館之間進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和服務(wù)共享，提高工作效率，并將特色服務(wù)和活動(dòng)下沉基層，提升基層分館服務(wù)質(zhì)量；在業(yè)務(wù)層面轉(zhuǎn)變理念，從中心館能提供什么轉(zhuǎn)向區(qū)縣館需要什么，牽頭建立區(qū)域范圍內(nèi)的文獻(xiàn)資源建設(shè)、閱讀推廣、體系建設(shè)、人才培訓(xùn)等協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)合各區(qū)縣總分館服務(wù)體系的發(fā)展需求和訴求，提供針對(duì)性的指導(dǎo)和支持。就分館而言，對(duì)接市民需求提供針對(duì)性、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化服務(wù)，真正發(fā)揮“神經(jīng)末梢。作用，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)意識(shí)和能力，提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)體驗(yàn)，持續(xù)積聚人氣、彰顯價(jià)值，實(shí)現(xiàn)均衡、可持續(xù)發(fā)展。

4.3 修訂完善立法及其配套制度

目前我國(guó)僅有深圳正在推進(jìn)地方性圖書館立法修訂工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，地方性圖書館立法所調(diào)整的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系必然隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、信息技術(shù)、公共圖書館事業(yè)的發(fā)展而變化，立法終將不能完全適用于公共圖書館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展，還有可能成為其發(fā)展桎梏。因此，地方應(yīng)當(dāng)提早推動(dòng)修訂相關(guān)事項(xiàng)。隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，我國(guó)各級(jí)政府依法行政意識(shí)不斷增強(qiáng)。總體看來，行政層級(jí)越高，依法行政意識(shí)越強(qiáng)，地方性圖書館立法各項(xiàng)規(guī)定也能夠較好落地實(shí)施；行政層級(jí)往下，地方性圖書館立法的實(shí)施在更大程度上則依靠基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)的“理想信念型內(nèi)驅(qū)力”[10]86-90，具有較強(qiáng)的主觀性、隨意性，個(gè)人特質(zhì)明顯。在今后的立法修訂或者其他地方圖書館立法制定中，還應(yīng)當(dāng)完善法律責(zé)任，將政府履職效果納入政府績(jī)效管理，強(qiáng)化對(duì)政府依法行政的剛性約束。

立法配套制度能夠細(xì)化法律法規(guī)的條文規(guī)定，彌補(bǔ)法律法規(guī)的空白與不足，且相對(duì)立法穩(wěn)定性要求而言，配套制度可以根據(jù)已取得的實(shí)施效果和下一步目標(biāo)更新修訂。“十四五”時(shí)期，貫徹落實(shí)國(guó)家法律政策，持續(xù)爭(zhēng)取政府保障投入；探索建立公共圖書館工作人員職業(yè)化發(fā)展路徑，提高專業(yè)化水平；實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量參與的規(guī)范化、多樣化和常態(tài)化[20]等是業(yè)界亟需研究并推進(jìn)解決的問題，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改和調(diào)整相關(guān)制度，確保政策的科學(xué)性和有效性，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，為公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供指引和依據(jù)。