國土調(diào)查是重大國情國力調(diào)查，黨中央、國務(wù)院對此高度重視。2018年9月，國務(wù)院統(tǒng)一部署開展第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）。3年來，在各地、各有關(guān)部門的大力支持和協(xié)同配合下，在全國各級調(diào)查機構(gòu)和調(diào)查人員的共同努力下，“三調(diào)”工作克服地方各級機構(gòu)改革和新冠疫情帶來的困難，圓滿完成了調(diào)查任務(wù)，取得了重大成果。簡要通報一下有關(guān)情況：

一、“三調(diào)”工作背景及總體情況

全面及時準確掌握國土利用狀況和資源家底，對落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，保障國家糧食安全，推進生態(tài)文明建設(shè)，科學規(guī)劃、合理利用和有效保護自然資源，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）查清了以2009年12月31日為標準時點的全國土地利用狀況，并于2013年12月23日正式對外發(fā)布?！岸{(diào)”以來，我國國土利用狀況發(fā)生了很大變化，按照《土地調(diào)查條例》“每10年進行一次全國土地調(diào)查”的規(guī)定，2018年9月，國務(wù)院召開全國電視電話會議，全面啟動調(diào)查工作。

“三調(diào)”歷時3年，全國有21.9萬調(diào)查人員參與，經(jīng)過“國家內(nèi)業(yè)預(yù)判、地方實地調(diào)查、國家內(nèi)業(yè)核查、地方實地舉證、國家‘互聯(lián)網(wǎng)+在線核查和實地核查”等多輪次上下互動，匯集了2.95億個調(diào)查圖斑，以2019年12月31日為標準時點，全面查清了我國陸地國土利用現(xiàn)狀等情況，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫?！叭{(diào)”全面落實全過程質(zhì)量控制要求，國家統(tǒng)計局組織開展的第三方數(shù)據(jù)質(zhì)量綜合評估結(jié)果顯示，調(diào)查誤差均滿足設(shè)計控制標準，認為“三調(diào)”數(shù)據(jù)結(jié)果可靠。

調(diào)查結(jié)果經(jīng)黨中央、國務(wù)院審議并原則同意后，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合自然資源部、國家統(tǒng)計局印發(fā)了《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》。

二、“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果及相關(guān)情況

（一）關(guān)于如何確?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)真實準確的問題

調(diào)查數(shù)據(jù)真實準確是“三調(diào)”的生命線。首先，黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為確?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)真實準確提供了根本保障。國務(wù)院“三調(diào)”領(lǐng)導(dǎo)小組多次研究部署，強調(diào)“盡可能采用先進技術(shù)手段，減少可能出現(xiàn)的人為干擾，千方百計提高數(shù)據(jù)質(zhì)量”。自然資源部精心組織實施，先后召開上百次會議部署落實，幾十次赴地方調(diào)研指導(dǎo)，反復(fù)強調(diào)要先反映現(xiàn)狀真實性、再分析現(xiàn)狀合理性，“對調(diào)查真實性毫不動搖，寸步不讓，虛報嚴懲，對變化情況講清原因”?！叭{(diào)”主要情況先后經(jīng)國務(wù)院“三調(diào)”領(lǐng)導(dǎo)小組會議、國務(wù)院常務(wù)會議、中央政治局常委會會議、中央政治局會議審議，原則通過并提出了重大工作要求。

二是，層層壓實地方政府調(diào)查主體責任。嚴格執(zhí)行分階段、分層級檢查驗收制度。將省級、國家級核查的關(guān)口前移，及早發(fā)現(xiàn)典型質(zhì)量問題，及時糾正工作偏差，消除問題隱患?？h級初始調(diào)查成果平均經(jīng)過了7輪“檢查—反饋—整改—再檢查”的反復(fù)核查整改。

三是，充分利用先進技術(shù)減少人為干預(yù)。在遙感、衛(wèi)星定位和地理信息系統(tǒng)等調(diào)查技術(shù)基礎(chǔ)上，整合移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、無人機等新技術(shù)，全面建立應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”新機制。

四是，強化培訓指導(dǎo)，嚴格持證上崗。先后開展國家級培訓6800余人次，省級培訓11萬人次，提升調(diào)查一線骨干、核查和監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)能力水平。

五是，開展多輪次“三調(diào)”專項督察，發(fā)揮督察制衡作用。國家自然資源督察機構(gòu)在調(diào)查關(guān)鍵節(jié)點，先后開展4輪專項督察，覆蓋了394個縣級調(diào)查單元。自然資源部公開通報了5起弄虛作假和152起調(diào)查不認真不到位、審核把關(guān)不嚴等典型案例。

（二）關(guān)于把“濕地”列為一級地類的問題

基于生態(tài)文明建設(shè)需要，考慮到濕地的生態(tài)功能與林地、草地、水域等有很大不同，“三調(diào)”將“濕地”調(diào)整為與耕地、園地、林地、草地、水域等并列的一級地類。我們從國情出發(fā)，基于社會公眾的一般認知和管理需要，綜合大多數(shù)專家意見，將“二調(diào)”分類中分別歸屬于林地、草地、水域及水利設(shè)施用地的“紅樹林地”“森林沼澤”“灌叢沼澤”“沼澤草地”“沿海灘涂”“內(nèi)陸灘涂”和“沼澤地”等7個二級地類歸入“濕地”一級地類。同時，按照各地類不重不漏的原則，相應(yīng)調(diào)整了林地、草地、水域等一級地類和有關(guān)二級地類的含義。所以，大家在對比的時候，就可能會出現(xiàn)“二調(diào)”的林地和“三調(diào)”的林地概念上有一點差別，把屬于濕地的內(nèi)容調(diào)整出來之后，要根據(jù)實際情況來進行對比分析，這種情況也涉及到林地、草地和水域三個地類。

（三）關(guān)于嚴格區(qū)分耕地與園地地類的問題

“三調(diào)”成果顯示，10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝，在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化。從過去10年間的地類轉(zhuǎn)換情況看，既有耕地流向林地、園地等地類的情況，也有林地、園地等流向耕地的情況，總的來看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝?？赡苡腥藭J為耕地上種果樹、茶樹等變?yōu)閳@地，耕作層沒被破壞，仍然可以當作“耕地”來對待，不必對“耕地”“園地”做區(qū)分。

在管理上，從“一調(diào)”到“三調(diào)”，耕地和園地一直是兩個并行的一級地類。這兩個地類，在種植作物、種植方式、種植收益、對耕作層和耕作條件的影響等方面，都存在很大差異。耕地種植的多為一年一季或多季收獲的糧棉油糖菜等農(nóng)作物，園地則以一次種植多年收獲的方式種植果樹、茶樹等經(jīng)濟作物;耕地上產(chǎn)出的主要滿足居民對糧食的基本需求，而園地上產(chǎn)出的主要滿足居民飲食結(jié)構(gòu)多樣化的需求;耕地流向園地、林地等農(nóng)用地，有的不破壞耕作層，有的破壞耕作層，再恢復(fù)為耕地還要考慮經(jīng)濟成本和社會成本。因此，從耕地保護來看，嚴格區(qū)分“耕地”和“園地”地類，可以有效支撐對耕地“非糧化”的管控，更好地落實新修訂的《土地管理法實施條例》關(guān)于“嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。

我們注意到這個情況，在“三調(diào)”中對“二調(diào)”時是耕地、“三調(diào)”時已不是耕地的農(nóng)用地進行了專門標注。全國共有8700多萬畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地和1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地。如果需要，這兩類農(nóng)用地可通過相應(yīng)措施恢復(fù)為耕地，但要付出必要的成本。

三、下一步工作考慮

下一步，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，針對“三調(diào)”反映出的問題，采取有效措施加以改進解決。

（一）嚴格耕地保護

“三調(diào)”結(jié)果顯示，2019年末全國耕地19.18億畝。國務(wù)院2017年印發(fā)公布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030）》確定到2020年的全國耕地保有量目標為18.65億畝，2030年的全國耕地保有量目標為18.25億畝。從全國層面看，目前的耕地數(shù)量控制在國家規(guī)劃確定的耕地保有量目標任務(wù)內(nèi)。但綜合考慮生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求等因素，在耕地保護方面，我們絕不能掉以輕心，必須堅持最嚴格的耕地保護制度。一是結(jié)合各級國土空間規(guī)劃編制，以“三調(diào)”成果為基數(shù)和底圖，按照應(yīng)保盡保原則，合理確定各地耕地保有量，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保完成國家規(guī)劃確定的耕地保護目標。二是壓實地方各級黨委和政府耕地保護目標責任，實行黨政同責。把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務(wù)帶位置逐級分解下達，作為剛性指標嚴格考核。三是對耕地特別是永久基本農(nóng)田實行特殊保護，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田按糧田管理。嚴格用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控“非糧化”，從嚴控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。四是規(guī)范完善耕地占補平衡，確保補充耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當。

（二）統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)

“三調(diào)”結(jié)果顯示，我國生態(tài)建設(shè)取得了積極成效，但生態(tài)建設(shè)格局在局部地區(qū)還不穩(wěn)定，必須堅持最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。一是堅持系統(tǒng)觀念，在“三調(diào)”形成的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，科學劃定生態(tài)保護紅線，合理安排生態(tài)建設(shè)布局，納入各級國土空間規(guī)劃并嚴格實施。二是尊重自然規(guī)律，對“三調(diào)”發(fā)現(xiàn)的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進行調(diào)整。三是通盤安排未來生態(tài)退耕、國土綠化等生態(tài)建設(shè)，依據(jù)“三調(diào)”形成的統(tǒng)一底圖，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草”的原則，科學確定并帶位置下達新的綠化任務(wù)。

（三）節(jié)約集約用地

“三調(diào)”結(jié)果顯示，建設(shè)用地的增加與經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需求基本適應(yīng)，但粗放利用的問題依然突出，必須堅持最嚴格的節(jié)約用地制度。一是合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，將城鎮(zhèn)建設(shè)嚴格限定在開發(fā)邊界之內(nèi)。二是完善政府引導(dǎo)市場參與的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系，著力推動城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地開發(fā)利用，積極盤活農(nóng)村存量用地，持續(xù)提高土地利用效率。三是強化節(jié)約集約用地評價，新上項目用地節(jié)約集約化程度應(yīng)努力達到國內(nèi)同行業(yè)先進水平。四是大力推廣節(jié)地技術(shù)，培育節(jié)地模式和節(jié)地典型。（本刊編輯 林鳳鳴整理）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.002

王廣華

自然資源部黨組成員、副部長，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任