岳 琴，王月龍

（大連工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，遼寧大連116034）

一、引言

作為決定區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障，營商環(huán)境越來越被各個國家和地區(qū)所重視。良好的營商環(huán)境可以增強區(qū)域發(fā)展的核心競爭力，進而推動經(jīng)濟高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。近年來，我國各級政府都十分重視營商環(huán)境的改善，并采取了一系列優(yōu)化措施，同時也取得了一定的成效。2019年10月，國務(wù)院首次頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，這為各地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境實踐提供了指導(dǎo)方向與制度保障。在世界銀行公布的《2020年營商環(huán)境報告》中，中國名列第31位，較上一年上升了15位。然而，在我國整體營商環(huán)境改善的背景下，營商環(huán)境便利度地區(qū)差異仍然較大，部分地區(qū)的營商環(huán)境便利度仍較低。其中，就包括我國東北地區(qū)的遼寧省，其營商環(huán)境不佳被認為是近年來經(jīng)濟發(fā)展乏力的一個重要原因。

二、營商環(huán)境文獻綜述

世界銀行將營商環(huán)境定義為：企業(yè)活動從開辦到結(jié)束的各個環(huán)節(jié)中所面臨的外部環(huán)境狀況（World Bank，2020）。近年來，國內(nèi)學(xué)者對于營商環(huán)境做了大量的研究，其中主要包括評價指標體系的構(gòu)建、優(yōu)化措施的提出及其對企業(yè)或經(jīng)濟發(fā)展的影響等。

營商環(huán)境作為一種衡量地區(qū)經(jīng)濟軟實力的評價方式，其合理的評價體系構(gòu)成變得越來越重要。目前國際上采用較多的且具有一定影響力的營商環(huán)境評價體系主要包括：世界銀行連續(xù)17年所公布的《營商環(huán)境報告》、世界經(jīng)濟論壇每年發(fā)布的《全球競爭力報告》以及經(jīng)濟學(xué)人智庫（EIU）的營商環(huán)境評價指標體系等；而國內(nèi)主要的評價指標體系則主要包括：中國分省份市場化指數(shù)報告（王小魯、樊綱等，2018）、粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布的《2018年中國城市營商環(huán)境報告》、中國城市營商環(huán)境評價（李志軍，2019）以及中國省份營商環(huán)境評價指標體系（張三保等，2020）等。

同時也有研究表明，良好的營商環(huán)境可以促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新（馮濤等，2020）、提高全要素生產(chǎn)率（薄文廣等，2019）、推動綠色經(jīng)濟增長（趙德森等，2021）以及助力經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展（賀大興等，2020）。結(jié)合我國近年來在營商環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)所取得的成就來看，營商環(huán)境的優(yōu)化對于一個地區(qū)乃至整個國家的發(fā)展都會起到不可忽視的作用。在振興東北老工業(yè)基地背景下，也有越來越多的專家學(xué)者就遼寧省以及遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境問題展開了廣泛的研究。如馮茹（2019）就遼寧省營商環(huán)境優(yōu)化路徑、沈毅（2018）以大連市優(yōu)化營商環(huán)境為例以及梁洪源（2018）對自貿(mào)區(qū)建立與遼寧優(yōu)化營商環(huán)境制度建設(shè)展開研究等。

進入新時代新階段，從深入探究遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境所存在的問題出發(fā)，為優(yōu)化其營商環(huán)境提出建議措施，不僅可以為遼寧自貿(mào)區(qū)的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，還將有助于釋放其發(fā)展引領(lǐng)作用，進一步推動遼寧省的經(jīng)濟發(fā)展。

三、遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀分析

隨著全面深化改革的不斷深入，國務(wù)院為加快東北老工業(yè)基地全面振興，在2016年批準建立中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“遼寧自貿(mào)區(qū)”）。然而受新冠疫情、貿(mào)易摩擦和逆全球化思潮的影響，2020年遼寧的GDP增速僅為0.6%，除受疫情影響最為嚴重的湖北省外在31個省份中排名倒數(shù)第二。與我國其他地區(qū)相比，遼寧整體營商環(huán)境欠佳是遼寧經(jīng)濟增長乏力的根本因素之一。根據(jù)王小魯（2018）等編制的中國分省份市場指數(shù)報告，可以發(fā)現(xiàn)遼寧省營商環(huán)境排名在逐年下降（如表1）。同時，參考張三保等（2020）對中國省份營商環(huán)境研究中的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)遼寧省的政務(wù)和法律政策環(huán)境得分較低（如表2）。

表1 2008-2016年遼寧省市場化指數(shù)及排名

表2 遼寧省營商環(huán)境評價結(jié)果

由上述的研究數(shù)據(jù)可知，在全國范圍內(nèi)遼寧省的整體營商環(huán)境欠佳，這也在一定程度上反映了遼寧自貿(mào)區(qū)的營商環(huán)境存在相應(yīng)問題。作為推動遼寧省經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)振興的“排頭兵”，遼寧自貿(mào)區(qū)雖然在近年來就營商環(huán)境問題也采取了機制改革、簡政放權(quán)、制度優(yōu)化等一系列措施，促進營商環(huán)境有所改善，但與其他自貿(mào)區(qū)相比仍具有一定差距。

（二）遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境存在問題分析

2017年4月1日，遼寧自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立。成立四年來，遼寧自貿(mào)區(qū)始終堅持“大膽試、大膽闖、自主改”的指導(dǎo)原則，不斷改革創(chuàng)新，取得了一定的成績。然而在進入新時代，遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境的問題探析和持續(xù)優(yōu)化一直是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重中之重。因此，本文借鑒王小魯?shù)龋?018）和張三保等（2020）對中國省份營商環(huán)境的評價方法，并以《遼寧省十四五規(guī)劃綱要》和《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的文件精神為主要參照，從市場環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境及人文環(huán)境五個維度對自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境所存在的問題展開分析，主要概括為以下幾點：

1.市場活力不足，缺乏以市場為導(dǎo)向的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機制

與東南沿海城市相比，遼寧自貿(mào)區(qū)市場活力不足的原因主要包括幾點：一是遼寧曾是老工業(yè)基地，國有企業(yè)體量龐大。自貿(mào)區(qū)三個城市中國有經(jīng)濟占比均較高，而民營、私企數(shù)量較少，導(dǎo)致市場自主力量薄弱、市場活力較低。二是因為遼寧長期受計劃經(jīng)濟體制的影響，導(dǎo)致政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的觀念依舊存在，使得遼寧自貿(mào)區(qū)長期以來缺乏以市場為導(dǎo)向的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機制。

2.生產(chǎn)要素成本高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，對外招商引資能力弱

水、電、人力等是企業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本要素。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，遼寧省工業(yè)用電的成本達到0.7元/KW·h，遠高于全國平均水平。另一方面，由于東北地區(qū)寒冷冬季漫長，導(dǎo)致企業(yè)支付的供暖成本高，由此看出自貿(mào)區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)要素成本較高。此外，遼寧自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，配套產(chǎn)業(yè)政策不健全，很難吸引企業(yè)前來投資。以大連片區(qū)為例，在其七大產(chǎn)業(yè)體系中，除了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新能源外，其余產(chǎn)業(yè)均存在初始投資高、投資回報期長、審批門檻高等問題。

3.“放管服”改革落實不到位，制度性交易成本仍然較高

遼寧自貿(mào)區(qū)仍然存在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上“放管服”改革落實不到位的問題，各級政府部門尚未真正做到審批權(quán)力的“簡化”和“瘦身”，也沒有徹底完成從“審批型政府”或“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的過渡。在一些領(lǐng)域中仍然存在“行政審批前置中介服務(wù)事項”，在招商引資、人才引進、稅收和技術(shù)創(chuàng)新等方面尚未完全按照《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》落實。這些都導(dǎo)致遼寧自貿(mào)區(qū)仍然存在制度性交易成本較高的問題。

4.政府透明度、司法文明水平較低，法治建設(shè)水平有待提高

根據(jù)中國社會科學(xué)院國家法治指數(shù)研究中心公布的《中國政府透明度指數(shù)報告（2019）》顯示，遼寧省在31個省級單位中排名第25位，遠低于全國平均水平。2020年10月，國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心對外公布了《中國司法文明指數(shù)報告2019》，報告顯示遼寧司法文明指數(shù)僅為68.2，低于全國平均水平，在31個省級單位中排名第29位。上述兩個評價指標反映了遼寧省政府透明度以及司法文明水平均比較低，這也表明遼寧自貿(mào)區(qū)的法治環(huán)境建設(shè)仍然任重道遠。

5.人才流動的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，人才短缺問題仍然嚴峻

近年來，遼寧人才外流問題引起了廣泛關(guān)注。雖然沈陽和大連兩個片區(qū)高校云集，但是仍然出現(xiàn)了人才流動的結(jié)構(gòu)性矛盾，高層次人才流失嚴重。有數(shù)據(jù)顯示，近十年來遼寧博士研究員出站流失比率在15%左右，這一流失率是比較高的。同時在高技能人才和頂尖的科學(xué)技術(shù)人才方面，遼寧自貿(mào)區(qū)均存在人才流失的現(xiàn)象。上述情況反映了遼寧自貿(mào)區(qū)的人才環(huán)境短板，因此這也是其營商環(huán)境優(yōu)化的一個重要方面。

四、進一步優(yōu)化遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境的建議

（一）優(yōu)化市場準入機制、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，營造富有活力的市場環(huán)境

面對市場活力不足，自貿(mào)區(qū)需要進一步放寬市場準入、不斷完善市場準入機制，并在全區(qū)內(nèi)實行市場準入負面清單制度，從而打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘。其次，自貿(mào)區(qū)應(yīng)支持民營和小微企業(yè)發(fā)展，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新、增強民營企業(yè)的創(chuàng)新能力，進一步釋放企業(yè)市場活力。同時，自貿(mào)區(qū)各級政府需要優(yōu)化政府職能、平等對待一切市場主體，通過政策引導(dǎo)激發(fā)各類企業(yè)創(chuàng)新活力。此外，自貿(mào)區(qū)還應(yīng)遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，借此協(xié)調(diào)好企業(yè)、政府和市場三者之間的關(guān)系，營造一個富有活力的市場環(huán)境。

（二）降低要素成本、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境

首先，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該進一步推進能源領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進一步降低企業(yè)生產(chǎn)要素成本，打造成本洼地、投資高地。以企業(yè)用電成本為例，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該降低政府性基金及附加，在我國政府性基金及附加本質(zhì)上就是一種附著在電價上、向電力用戶征收的稅。同時，自貿(mào)區(qū)也可以通過在供電側(cè)進行試點改革、優(yōu)化電力市場資源配置，以降低企業(yè)的用電成本。此外，自貿(mào)區(qū)還應(yīng)大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟來為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級賦能，堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，吸引符合自貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的企業(yè)前來投資，堅定不移地走高質(zhì)量發(fā)展之路。

（三）深化“放管服”改革、降低制度性成本，構(gòu)建高效廉潔的政務(wù)環(huán)境

深化“放管服”改革，則需要自貿(mào)區(qū)政府不斷推進政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，依法明晰部門間權(quán)責關(guān)系，推動相對集中行政許可權(quán)改革，將分散的審批職權(quán)和審批事項向“一門、一窗、一網(wǎng)”集中靠攏。此外，自貿(mào)區(qū)政府還應(yīng)抓住數(shù)字時代機遇，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推動政務(wù)環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、平臺化建設(shè)。另一方面，自貿(mào)區(qū)政府還需進一步落實好《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，在一些突出問題上提高政務(wù)處理效率、降低制度性成本，從而營造一個高效廉潔的政務(wù)環(huán)境。

（四）提升政府透明度、司法文明水平，打造公正透明的法律政策環(huán)境

面對政府透明度較低的問題，自貿(mào)區(qū)應(yīng)對法定主動公開內(nèi)容進行整合，設(shè)置政府信息公開指南、政府信息公開制度、政府信息公開年報等欄目，并建設(shè)多元政府公開平臺，對一些重大決策、管理服務(wù)以及執(zhí)行和結(jié)果及時公開。為了提升遼寧自貿(mào)區(qū)的司法文明水平，自貿(mào)區(qū)各級司法機關(guān)應(yīng)更新司法觀念、強化對司法活動的監(jiān)督、加強便民司法建設(shè)。此外，還可以借助大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)，進一步提升司法協(xié)同效率。借此，使得自貿(mào)區(qū)在遼寧全省范圍內(nèi)率先打造一個公正透明的法律政策環(huán)境，進而發(fā)揮引領(lǐng)作用。

（五）提升人才服務(wù)保障水平、留住人才，創(chuàng)造宜居宜業(yè)的人文環(huán)境

遼寧自貿(mào)區(qū)區(qū)域附近高校云集，尤其是沈陽和大連兩個片區(qū)。在應(yīng)對高層次人才流失的問題上，自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)注重推進人才政策創(chuàng)新，為吸引不同類型和層次的人才制定不同的人才政策。并且應(yīng)進一步提高福利待遇、提升人才服務(wù)保障水平，使得更多高層次、高技能人才流入自貿(mào)區(qū)。另一方面，自貿(mào)區(qū)還需注重人才的培養(yǎng)工作、制定完善具體的培養(yǎng)計劃并建立多渠道的激勵機制，為培養(yǎng)高層次人才提供制度保障，真正地為自貿(mào)區(qū)人才創(chuàng)造一個宜居宜業(yè)的人文環(huán)境。

五、結(jié)論

中國財政科學(xué)研究院武靖州先生曾說過，“振興東北應(yīng)從優(yōu)化營商環(huán)境做起”。而遼寧自貿(mào)區(qū)作為點燃遼寧省改革開放、實現(xiàn)振興的“新引擎”，則應(yīng)更加重視營商環(huán)境的優(yōu)化。為了實現(xiàn)遼寧自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境評價指標與優(yōu)化措施的精準匹配，本文借鑒國內(nèi)幾個具有影響力的區(qū)域營商環(huán)境評價方法，并以《遼寧省十四五規(guī)劃綱要》和《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》為主要參照，從市場、經(jīng)濟、政務(wù)、法律政策及人文環(huán)境五個維度分析了自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境所存在的問題，即市場活力不足、要素成本高、“放改服”改革落實不到位、法治建設(shè)不完善以及高層次人才流失等問題。然而，自貿(mào)區(qū)可以通過優(yōu)化市場準入機制、降低要素成本、深化“放改服”改革、加強法治環(huán)境建設(shè)以及提升人才服務(wù)保障水平等措施予以改善。此外，在“十四五”發(fā)展時期，遼寧自貿(mào)區(qū)還應(yīng)進一步補齊營商環(huán)境的“短板”、強化其“長板”，協(xié)調(diào)推進構(gòu)建新發(fā)展格局，進而推動自貿(mào)區(qū)乃至遼寧全省實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。