文/程允允

引言

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，戶籍制度改革推動了農(nóng)村集體土地制度改革，進城落戶農(nóng)民如何退出集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等權(quán)益，相關(guān)機制在新時代農(nóng)村集體土地改革“三權(quán)分置”的背景下值得深入思考。隨著大量農(nóng)民進城發(fā)展，我國的集體土地大量閑置。國土資源部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，農(nóng)村宅基地和土地閑置用地達到3000萬畝左右，低效用地達9000萬畝以上，因此，國家一直高度重視農(nóng)村集體土地改革。2012年出臺《閑置土地處理辦法》主要解決城市建設(shè)用地開發(fā)問題，并未涉及閑置的農(nóng)村集體土地。2013年對農(nóng)村宅基地進行物權(quán)改革嘗試，允許設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，并于2015年在浙江進行試點。2018年在新政策的指引下，進一步提出農(nóng)民宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)“三權(quán)”，這一政策引起了學(xué)者們的“熱議”。2018年的《土地承包經(jīng)營法》和2019 版的《土地管理法》提出，允許宅基地有償退出與盤活利用，雖有局限性，但對集體土地財產(chǎn)價值的強調(diào)仍具有積極意義。我國農(nóng)村集體土地改革，經(jīng)歷了從突出保障功能到強調(diào)財產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)變，不斷探索解決集體土地閑置問題，通過制度設(shè)計盤活農(nóng)村資產(chǎn)。“三權(quán)分置”背景下如何設(shè)計高效的退出機制進而鼓勵進城農(nóng)民有償退出集體土地是新政要達到的目的。本文著重分析農(nóng)民“三權(quán)”的退出問題。

一、“三權(quán)”的雙重屬性

探究進城落戶農(nóng)民有償退出機制應(yīng)從其本質(zhì)出發(fā)。根據(jù)2018年新修訂的《土地承包經(jīng)營法》第二十七條的規(guī)定和2019年新版《土地管理法》第六十二條第6款可知，“三權(quán)分置”的目的是為了盤活農(nóng)村集體土地，激活農(nóng)村經(jīng)濟活力，對受讓主體的限制體現(xiàn)明顯的身份屬性，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)則體現(xiàn)很強的財產(chǎn)屬性。此二者是一個矛盾體，財產(chǎn)屬性要求最大程度地突破身份屬性，而身份屬性的限制卻固定了財產(chǎn)屬性實現(xiàn)的空間。

（一）“三權(quán)”的身份屬性——成員權(quán)

根據(jù)《土地管理法》和《土地承包經(jīng)營法》的規(guī)定可知，“三權(quán)”基于農(nóng)民的集體成員身份而產(chǎn)生，具有高度的身份屬性，而且，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的產(chǎn)物，具有平等性、獨立性、社會歷史性等三大特性，所以其本質(zhì)上是屬于成員權(quán)，“三權(quán)”只是成員權(quán)的一種表現(xiàn)形式和結(jié)果呈現(xiàn)。首先，家庭承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)具有排他效力，這種排他效力對外表現(xiàn)為這種權(quán)利只能在集體內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)，對內(nèi)表現(xiàn)為集體成員獲得承包經(jīng)營權(quán)以后，任何集體成員不得損害其權(quán)益，不管是對內(nèi)對外，這種權(quán)利的效力均基于成員權(quán)而產(chǎn)生，是成員權(quán)在集體經(jīng)濟制度框架之下的表現(xiàn)形式；其次，宅基地使用權(quán)的得失基于成員權(quán)，法律救濟的依據(jù)是成員權(quán)，所以獲得成員權(quán)就擁有宅基地使用權(quán)，反之則喪失；最后，具有財產(chǎn)屬性的集體收益分配權(quán)是成員權(quán)的經(jīng)濟外化形式，只要擁有集體成員的資格，就有權(quán)享有集體收益，所以集體收益分配權(quán)是一種建立在成員權(quán)基礎(chǔ)之上的財產(chǎn)權(quán)利。簡言之，成員權(quán)具有有因性，“三權(quán)”的變動得失依賴于成員權(quán)。我國《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定的“進城落戶不得以喪失集體成員權(quán)利為條件”正是體現(xiàn)了對成員權(quán)的法律保護。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化的推進，進城落戶的農(nóng)民在2020年達到一個億，此時應(yīng)科學(xué)認識“三權(quán)”的本質(zhì)，但是近幾年來成員權(quán)卻面臨挑戰(zhàn)。第一，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是以家庭為單位進行確權(quán)分配的，但是部分家庭因人口增多而分戶，而集體土地資源有限，導(dǎo)致新增家庭由于與原家庭相脫離而不能獲得“三權(quán)”利益，使成員權(quán)的財產(chǎn)屬性不能得到表現(xiàn)；第二，成員權(quán)和戶籍制度關(guān)系密切，所以很多家庭進城落戶后仍然保留其集體成員權(quán)，使“三權(quán)”的財產(chǎn)屬性難以發(fā)揮，讓成員權(quán)的價值發(fā)揮受到質(zhì)疑；第三，城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，使農(nóng)村的宅基地減少，部分符合立戶條件的家庭無法獲得集體土地，甚至實現(xiàn)“戶有所居”都面臨障礙。所以，應(yīng)該依“三權(quán)”的本質(zhì)去認識其作為成員權(quán)所面臨的障礙，以及對其財產(chǎn)屬性造成的影響。

（二）“三權(quán)”的財產(chǎn)屬性——財產(chǎn)權(quán)

基于以上論證，“三權(quán)”的財產(chǎn)屬性的基礎(chǔ)是成員權(quán)，其財產(chǎn)價值的實現(xiàn)依賴于成員權(quán)，所以二者是相輔相成的關(guān)系。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定可知，“三權(quán)”屬于集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，所以屬于財產(chǎn)權(quán)，即私權(quán)利，區(qū)別于市民權(quán)利，所以除非進城落戶的農(nóng)民自愿放棄，否則不能隨意將之剝奪，將市民權(quán)利與之進行置換的說法也欠缺成立基礎(chǔ)。此外，2018年的《土地承包經(jīng)營法》和2019版的《土地管理法》使“三權(quán)”財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)難度加大。財產(chǎn)屬性的發(fā)揮需要在現(xiàn)有法律框架之下探索更加靈活的運作方式。財產(chǎn)屬性使我國的農(nóng)村集體土地由公權(quán)主導(dǎo)為主向私權(quán)主導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變，凸顯財產(chǎn)屬性是“三權(quán)”的目的。從2007年頒布的《物權(quán)法》確定了用益物權(quán)開始，我國的法律制度一直在對農(nóng)村集體土地權(quán)能進行探究和調(diào)整，解決農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)利問題，以期提高農(nóng)村集體土地財產(chǎn)價值。

“三權(quán)”的財產(chǎn)屬性是引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民退出集體土地的重要因素。近幾年，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，由于拆遷和補償?shù)?，農(nóng)民意識到“三權(quán)”所體現(xiàn)出來的資產(chǎn)價值。雖然城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療水平差距縮小，但是城市的吸引力一直沒有減弱，所以很多進城落戶農(nóng)民想要實現(xiàn)自己集體土地權(quán)利的意愿愈加強烈。因此，必須抓住財產(chǎn)屬性的吸引力，合理引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民退出集體土地，防止出現(xiàn)進城落戶農(nóng)民由于集體土地財產(chǎn)價值難以實現(xiàn)而“流回農(nóng)村”等社會問題。另外，“三權(quán)”的財產(chǎn)屬性需要通過對權(quán)利的占有、使用、獲取收益來體現(xiàn)，由于占有權(quán)和使用權(quán)的實現(xiàn)要求人身依附性，所以進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”財產(chǎn)屬性的體現(xiàn)需要借助多元化的收益權(quán)，包括一次性退出后獲得合理收益的權(quán)利。

二、農(nóng)民進城落戶退出集體土地行為的權(quán)利屬性

“三權(quán)”是從集體所有權(quán)中分離出來的用益物權(quán)，是集體成員權(quán)利實現(xiàn)的一種表現(xiàn)，研究退出機制的前提是要把握這一退出行為的權(quán)利屬性。

（一）退出行為是一種退出權(quán)

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民對集體土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，這三種權(quán)利是退出機制設(shè)計所要考慮的主線，而《土地管理法》鼓勵農(nóng)民進城落戶后退出集體土地的規(guī)定，則是通過法律從這三種權(quán)利之中衍生出一種新的權(quán)利——退出權(quán)。進城落戶農(nóng)民退出集體土地即一次性處分這三種權(quán)力，退出權(quán)是實現(xiàn)這一處分行為的權(quán)利基礎(chǔ)，擁有了退出權(quán)，才能在退出時獲得法律保障。退出權(quán)的重要性還體現(xiàn)在兩個方面：一是進城落戶農(nóng)民通過行使退出權(quán)獲得財產(chǎn)價值，為進城生活提供保障；二是通過集體土地的盤活，不僅使集體經(jīng)濟組織的收入增加，而且使集體可分配的集體土地增多，可更好地保障農(nóng)民權(quán)益。

（二）退出行為體現(xiàn)了一種自由選擇權(quán)

對進城落戶農(nóng)民退出集體土地，國家采取尊重與鼓勵的態(tài)度，所以賦予了進城落戶農(nóng)民自主決定權(quán)，即由其三種權(quán)力衍生出了自由選擇權(quán)。農(nóng)民進城落戶的根本原因是城市的經(jīng)濟條件優(yōu)于農(nóng)村，部分有條件的進城落戶農(nóng)民可以組織集體成員進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，其進城落戶并不必然導(dǎo)致集體土地的閑置，所以如果不給予進城落戶農(nóng)民以自由選擇權(quán)，將會使其集體土地權(quán)利被剝奪。此外，由中國社科院的調(diào)研數(shù)據(jù)可知，66%的受訪農(nóng)民工有在一定年齡后返回農(nóng)村的計劃，34%的受訪農(nóng)民工表示不會再回歸農(nóng)村，正是基于這種社會現(xiàn)象衍生出自由選擇權(quán)，從而在一定程度上減少農(nóng)村集體土地的閑置。

退出權(quán)使農(nóng)民可以讓渡其基于成員權(quán)而享有的權(quán)利，獲得財產(chǎn)利益。部分不愿進城落戶的農(nóng)民不愿進城的原因是城市消費水平高于農(nóng)村，并且城市和土地之間的聯(lián)系減弱，農(nóng)村中很多中老年人一般會選擇繼續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而家里的年輕人更多地選擇進城務(wù)工，家庭收入由務(wù)工和務(wù)農(nóng)組成，經(jīng)濟效益優(yōu)于進城落戶，這能更好地促進集體經(jīng)濟的繁榮。同樣地，很多進城落戶的家庭經(jīng)濟能力強，對于集體發(fā)的補償款和集體土地所涉及的權(quán)利關(guān)心程度低，退出集體土地的意愿較強烈，其退出后將會提高集體土地的利用效率。自由選擇權(quán)很好地平衡了不同的進城落戶群體和其他集體成員之間的需求。

三、農(nóng)民進城落戶后退出集體土地的政策意蘊

農(nóng)民進城落戶后如何退出集體土地的問題不僅僅與農(nóng)民的切身利益相關(guān)，而且還與我國整體城鎮(zhèn)化發(fā)展進程息息相關(guān)。因此，中央政府對此類問題的關(guān)注度較高，出臺了相關(guān)的政策。正確理解政策意蘊有利于為正確處理農(nóng)民進城落戶后集體土地退出問題提供指導(dǎo)并確定方向，對相關(guān)政策意蘊的理解主要需要考慮農(nóng)民群體利益和落實農(nóng)民集體所有權(quán)制度。

（一）維護農(nóng)民利益是相關(guān)政策的意蘊所在

從維護進城落戶農(nóng)民的利益出發(fā)，中央層面出臺的政策一方面要給予進城落戶農(nóng)民退路保障，因為農(nóng)民進城落戶具有自發(fā)性而缺乏規(guī)劃性，處理不好和進城落戶相關(guān)的集體土地，會產(chǎn)生復(fù)雜的社會問題，另一方面要增加進城落戶農(nóng)民退出后的收入，農(nóng)民進城落戶后易遭遇經(jīng)濟問題。

一方面要保障進城落戶農(nóng)民的退路。2019年中央一號文件重點強調(diào)農(nóng)民進城落戶后的退出機制要尊重農(nóng)民意愿，堅持自愿原則。我國農(nóng)村宅基地制度的設(shè)立初衷是保障農(nóng)民的基本生存利益。城鎮(zhèn)的經(jīng)濟比農(nóng)村要發(fā)達，城鎮(zhèn)的消費水平相對農(nóng)村來說較高，所以農(nóng)民進城落戶之后在教育、醫(yī)療、生活消費方面的支出會增多，增加的支出對于進城落戶的農(nóng)民來說是沉重的負擔(dān)。強調(diào)不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶條件，是要保留進城落戶農(nóng)民的退路。因為部分農(nóng)民進城落戶后可能會因為文化、經(jīng)濟、傳統(tǒng)等原因不適應(yīng)城市生活，若可回到農(nóng)村繼續(xù)生活，便能防止出現(xiàn)流離失所的情況。

另一方面要增加進城落戶農(nóng)民的收入?！叭龣?quán)”是農(nóng)民基于成員權(quán)享有的用益物權(quán)，農(nóng)民可以基于成員權(quán)獲得財產(chǎn)性收入，而農(nóng)民退出“三權(quán)”亦是農(nóng)民行使用益物權(quán)的表現(xiàn)形式。農(nóng)民進城落戶后生活成本增加，生活負擔(dān)加重，通過多樣化的補償方式讓進城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”來獲得相應(yīng)的財產(chǎn)利益，增加經(jīng)濟收入，拓寬其創(chuàng)收渠道。只有通過這種方式保障農(nóng)民的收入，才能為進城落戶農(nóng)民維持生存條件提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）落實集體所有權(quán)是相關(guān)政策的本質(zhì)所在

農(nóng)村集體所有權(quán)不僅具有維護農(nóng)村政治穩(wěn)定的政治功能，而且還具有促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟功能，同時還有向農(nóng)民提供生存保障的社會功能。但是當(dāng)前實踐中出現(xiàn)集體所有權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等問題，導(dǎo)致集體所有權(quán)權(quán)能極度收縮和嚴重虛化。農(nóng)民進城落戶，退出集體所有權(quán)，有利于提升農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟效益，推動集體所有權(quán)的落實，促進“三權(quán)分置”改革進程。

農(nóng)民進城落戶退出集體土地后，農(nóng)村集體可以對集體土地進行統(tǒng)一支配。隨著城鎮(zhèn)化的加快，我國的土地資源緊缺，但是農(nóng)村集體土地的利用率卻不高，存在土地資源浪費的現(xiàn)象。農(nóng)村集體可以將進城落戶的農(nóng)民所退出的集體土地進行統(tǒng)一的規(guī)?；?，例如引進外來資本、進行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體投資建廠等，不僅可以向進城落戶失敗的農(nóng)民提供回農(nóng)村就業(yè)的機會，而且還可以對部分具有繼續(xù)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的進城落戶農(nóng)民形成吸引力。因此，積極引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民退出集體土地，使閑置集體土地回歸農(nóng)村集體所有權(quán)主體，有利于農(nóng)村集體土地整體規(guī)劃，可防止集體土地閑置。

四、保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”會產(chǎn)生的權(quán)利沖突

《土地管理法》和《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定的鼓勵進城落戶農(nóng)民自愿有償退出集體土地有利于經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，但由于涉及不同群體的利益，存在不同的權(quán)利沖突，具體表現(xiàn)如下。

（一）“一物一權(quán)”下財產(chǎn)屬性效能發(fā)揮會引發(fā)利益沖突

基于成員權(quán)獲得的“三權(quán)”屬于物權(quán)，所以其用益物權(quán)具有排他效力，因此在集體成員享有用益物權(quán)的土地之上不能同時并存二個以上內(nèi)容及性質(zhì)互不相容的物權(quán)，“一物一權(quán)”原則使集體內(nèi)部產(chǎn)生了利益沖突，主要包括與集體內(nèi)未進城落戶農(nóng)民的利益沖突以及與已經(jīng)進城落戶農(nóng)民的利益沖突。

與未進城落戶的集體成員之間的利益沖突。進城落戶農(nóng)民若不退出集體土地，不放棄其用益物權(quán)，將會與未進城農(nóng)民存在兩方面的利益沖突：一是由于進城落戶農(nóng)民未放棄其用益物權(quán)，集體不能基于所有權(quán)而重獲其用益物權(quán)以進行重新分配，未進城農(nóng)民將會由于土地份額較少而難以進行規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且只能通過向進城落戶農(nóng)民支付對價的補償金來獲得用益物權(quán)，因而難以激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；二是基于成員權(quán)的集體收益分配權(quán)具有平等性，進城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)并不會受到影響，所以會使未進城農(nóng)民的分配額減少。

與已進城落戶農(nóng)民之間的利益沖突。由于在相關(guān)法律出臺之間，我國為了推動城鎮(zhèn)化進程，鼓勵農(nóng)民放棄其在集體中享有的權(quán)利而進城落戶。在“三權(quán)分置”背景之下，若保留進城落戶農(nóng)民的成員權(quán)及其附屬權(quán)利，不僅會使政府的行政能力受到質(zhì)疑，而且會出現(xiàn)已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民為了獲得平等的權(quán)利而提起行政訴訟的風(fēng)險。

（二）市民權(quán)與成員權(quán)的交鋒

進城落戶農(nóng)民的權(quán)利可以通過“成員權(quán)置換市民權(quán)”而得到保障，這一論述如前文所述不具有成立的法理基礎(chǔ)。因為接受教育、享受醫(yī)療保險和社會保險是公民權(quán)利，不會因為戶籍和地域的變動而被剝奪。若進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”得到保留，會使其與其他市民相比多享受了在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的“三權(quán)”，會引發(fā)原有市民的不滿，市民權(quán)和成員權(quán)在同一經(jīng)濟制度之下的沖突由此凸顯。

五、農(nóng)民進城落戶后退出集體土地的制度缺陷

《土地管理法》第六十二條第6款雖然規(guī)定了允許進城落戶農(nóng)民自愿有償退出集體土地，并且鼓勵對閑置集體土地的盤活，但是在制度設(shè)計上還存在一定的缺陷，具體如下。

（一）成員權(quán)的喪失缺乏具體明確的規(guī)則

我國目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員成員權(quán)喪失的法律基礎(chǔ)規(guī)定在《土地承包經(jīng)營法》和《土地管理法》，兩部法律規(guī)定的成員權(quán)喪失屬于進城落戶農(nóng)民退出集體土地。由此看來，我國法定的退出方式是自愿退出，是暫時性退出還是永久性退出并未具體規(guī)定，并且永久性退出的實現(xiàn)難度大于暫時性退出，也無明確規(guī)定通過何種程序可以永久性退出。暫時性退出可在進城落戶后達到一定的時間或者通過一定的程序后實施，但是目前沒有對這一機制的運行進行具體規(guī)定，使成員權(quán)實施喪失了缺乏具體的法律細則作為指引。

（二）缺乏對進城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”的引導(dǎo)機制

目前我國對進城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”缺乏引導(dǎo)機制主要表現(xiàn)在兩個方面：一是未設(shè)置合理的鼓勵機制來激發(fā)進城落戶農(nóng)民退出的積極性；二是未制定具體的法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件對“三權(quán)”退出進行具體引導(dǎo)。

我國并未對暫時性退出和永久性退出進行具體規(guī)定，不僅導(dǎo)致退出政策難以貫徹實施，而且導(dǎo)致相關(guān)部門的補償方案缺乏針對性，甚至出現(xiàn)永久性退出和暫時性退出補償方案一致的情形。另外，實踐中補償方式單一，以金錢補償為主，缺乏長遠性的保障性補貼，并且補償?shù)慕痤~較小，不能有效激發(fā)進城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”的積極性，未起到真正的鼓勵作用。

引導(dǎo)機制的構(gòu)建需要規(guī)則的指導(dǎo)，但是我國目前并未出臺具體的規(guī)則對進城落戶農(nóng)民退出集體土地進行引導(dǎo)，只有抽象的法律條文。例如：未明確說明資金補償?shù)膩碓?，?dǎo)致實踐中操作難度很大；各地?zé)o固定的補償金額標(biāo)準，缺乏參考標(biāo)準；補償方式不夠多元化，不能保障進城落戶農(nóng)民的權(quán)益。此外，進城落戶農(nóng)民對新的土地政策的期待在一定程度上削弱了他們退出的積極性。從1952年開始，我國加大了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的力度，農(nóng)民獲得的權(quán)益不斷增加，所以很多進城落戶農(nóng)民對未出臺的具體規(guī)則和政策有著較高的期待，這會削弱其退出“三權(quán)”的意愿。

（三）現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏對現(xiàn)實問題的回應(yīng)

首先，目前我國的法律、司法解釋、行政法規(guī)僅規(guī)定了農(nóng)民進城落戶以后的退出機制，而對于在失去成員權(quán)之后的農(nóng)民，并未規(guī)定其不愿退出的情形。其次，根據(jù)《土地承包經(jīng)營法》第六十二條第2款的規(guī)定，原有的進城落戶農(nóng)民只是轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并未退出集體土地，而且這部分家庭所占的集體土地份額較大，對農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展具有重要影響，這不利于集體土地的規(guī)模化經(jīng)營，而且由于集體土地所有權(quán)，難以直接收回，出現(xiàn)了農(nóng)民進城后大量集體土地閑置。國家并未對此出臺具體的規(guī)范性文件，不能解決原有制度下出現(xiàn)的問題。最后，部分地方已經(jīng)出臺的規(guī)范性文件由于沒有具體的法律法規(guī)的指導(dǎo)，易出現(xiàn)與上位法相抵觸的情形，對這一情況，目前并無具體的政策予以回應(yīng)。

（四）退出后的集體土地歸屬缺少法律規(guī)制

根據(jù)《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營法》以及《物權(quán)法》等規(guī)定，我國集體土地所有權(quán)的權(quán)利人是村集體，但是權(quán)利的行使人是農(nóng)村自治組織——村委會、村民小組等，但這類組織在實踐中一般不直接行使其權(quán)利，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的虛化，所以進城落戶農(nóng)民退出集體土地以后其用益物權(quán)的歸屬成為一個值得思考的問題。

隨著對進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出政策的不斷完善，更多的進城落戶農(nóng)民的權(quán)益得到保護，大量的農(nóng)民會選擇進城落戶，集體土地分配問題值得探究。首先，農(nóng)村集體里未進城的農(nóng)民與已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民之間的利益是否平衡？例如陜西省部分地區(qū)采取30年分期補償?shù)恼撸芏噙M城落戶農(nóng)民將戶口轉(zhuǎn)為城市戶口后，仍行使其集體土地的用益物權(quán)，這對于未進城農(nóng)民來說是不公平的。其次，由相關(guān)數(shù)據(jù)可知，我國目前的村莊數(shù)量在不斷減少，就會出現(xiàn)整個集體喪失成員權(quán)的情況，那么其“三權(quán)”該由誰繼承與管理？最后，退出集體土地而喪失成員權(quán)的成員在以上情況下能否基于投資、經(jīng)營等對“三權(quán)”進行承包？如果能的話，其法理基礎(chǔ)何在？

六、農(nóng)民進城落戶后退出集體土地的制度構(gòu)建

農(nóng)民進城落戶對于推動新型城鎮(zhèn)化、緩解我國的人地矛盾、充分發(fā)揮物權(quán)效用、完善我國農(nóng)村經(jīng)濟制度等具有重要意義，所以必須圍繞現(xiàn)有制度弊端對農(nóng)民進城落戶后退出集體土地進行制度完善。

（一）明確喪失成員權(quán)標(biāo)準，完善確認退出程序

明確喪失成員權(quán)的標(biāo)準應(yīng)該重點考慮保障功能，增強確認標(biāo)準的針對性。一方面，針對暫時性退出的農(nóng)民，根據(jù)其在城市里的社保對其退出時間進行規(guī)定，若難以建立完善的保障體系，則保有其成員資格，等滿足條件以后可直接轉(zhuǎn)為永久性退出；另一方面，針對愿意永久性退出的農(nóng)民，不僅要考慮其生活保障，而且要考慮其在城里的收入是否穩(wěn)定等。綜上明確成員權(quán)的喪失應(yīng)有具體標(biāo)準，包括社會保障和可支配收入水平，這樣不僅可以避免進城落戶農(nóng)民享受兩次社保，有利于維護城鄉(xiāng)社會保障體系的公平性，而且有利于進城落戶農(nóng)民順利地進城落戶，盤活更多的集體土地資源。

進城落戶農(nóng)民成員權(quán)的喪失應(yīng)發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，可利用表決程序取消成員資格。由村委會、村民小組、村民代表等參照集體成員資格確認的程序和表決比例進行退出的確認。由于成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的重要權(quán)利，所以退出程序和表決比例要求應(yīng)該嚴于獲得成員權(quán)，可將表決比例規(guī)定為四分之三，應(yīng)該嚴格按照標(biāo)準進行審查與表決，并且要給予進城落戶農(nóng)民救濟途徑，具體包括行政訴訟或者復(fù)議等，防止出現(xiàn)惡意損害其權(quán)益的情形。

針對永久性退出的進城落戶農(nóng)民，要防止出現(xiàn)戶內(nèi)新增出生人口重新獲得農(nóng)村集體成員權(quán)而與原集體成員利益相沖突的情況，對進城落戶農(nóng)民后代不應(yīng)獲得成員權(quán)。

（二）構(gòu)建多元化補償方式，發(fā)揮股權(quán)激勵作用

我國補償方式應(yīng)多元化，最大程度地保護進城落戶農(nóng)民的利益。進城落戶的農(nóng)民經(jīng)濟能力差異大，所以應(yīng)該提供有針對性的補償，豐富補償?shù)男问?。首先，針對?jīng)濟條件差的農(nóng)民，不僅要解決其住的問題，還要解決就業(yè)問題，不能只給予一筆補償金了事，這樣容易增加其生活的不穩(wěn)定性風(fēng)險。應(yīng)根據(jù)家庭人口情況提供安置房，即以“三權(quán)”換“房屋使用權(quán)”，另外還應(yīng)提高其社保標(biāo)準，并且提供相應(yīng)的就業(yè)崗位，保證其擁有穩(wěn)定的收入，在城市安家落戶能有保障。其次，對于經(jīng)濟條件好且有意從事商業(yè)活動的，可以提供標(biāo)準廠房，這樣可以吸收部分進城勞動力，解決其就業(yè)問題。

對于暫時退出集體土地的農(nóng)民，不應(yīng)一下子切斷其與集體組織的聯(lián)系，可以給予其重新返回農(nóng)村的機會。鑒于很多永久性退出的進城落戶農(nóng)民不愿意接受一次性補償，對國家政策抱有期待或者擔(dān)心漲價等因素，可以采取“股權(quán)補償”方式，將其補償置換成股權(quán)，但是不能讓進城落戶者基于股權(quán)而享受參與經(jīng)營的權(quán)利，可參照《公司法》設(shè)置優(yōu)先股，只分配一定比例的收益，但是其收益比例應(yīng)低于未進城落戶農(nóng)民的比例。此舉可以減輕政府的補償金負擔(dān)，并且可以給進城落戶農(nóng)民的養(yǎng)老提供保障。對于全體成員都進城落戶的情況，可以由享受集體土地用益物權(quán)的權(quán)利人根據(jù)比例進行分配，盡量不影響進城落戶農(nóng)民的利益分配。

（三）重視對現(xiàn)實問題的回應(yīng)，限制失去資格卻不退出成員的權(quán)利

對于之前的歷史遺留問題與現(xiàn)有制度之間的矛盾，應(yīng)該用法律、法規(guī)進行回應(yīng)與解決。針對進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后不愿意退出集體土地，使農(nóng)村集體土地荒廢的情況，應(yīng)該嚴格限制其行使成員權(quán)，尤其是和集體管理有關(guān)的權(quán)利，但是若將集體土地承包出去，可以以股權(quán)激勵的方式引導(dǎo)其退出，不過其股權(quán)只有收益的權(quán)利。

可將進城落戶而不愿退出集體土地的群體的城市建設(shè)用地使用權(quán)與集體成員權(quán)聯(lián)系起來，如果其退出農(nóng)村集體土地，則可以相應(yīng)增加其建設(shè)用地。同時，針對閑置、荒廢土地的情形應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的懲罰措施，例如收歸集體或國家所有。

（四）科學(xué)推進集體土地國有化，集體盤活集體土地經(jīng)濟價值

進城落戶農(nóng)民退出集體土地后留在農(nóng)村的集體土地具有復(fù)雜性，鑒于我國經(jīng)濟制度的特點，收歸國有面臨的挑戰(zhàn)多，所以要分步推進。對于所有集體成員均進城落戶的，集體土地應(yīng)收歸國有，將其分配給較近的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以盡快盤活集體土地，但不能變動其上設(shè)置的進城落戶農(nóng)民的股權(quán)；針對局部退出集體土地的情形，可設(shè)定國有化的條件，如設(shè)定未進城落戶農(nóng)民的比例，未進城落戶農(nóng)民比例低于20%會限制其規(guī)?；?jīng)營，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的盤活，此時可加以國有化，但是應(yīng)進行有償?shù)膰谢?/p>

對于國有化的集體土地應(yīng)進行集體經(jīng)營，最大化地實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。可以參考我國東北地區(qū)國有農(nóng)場的經(jīng)營模式，對集體土地進行國有化經(jīng)營，這樣不僅可以實現(xiàn)規(guī)?；\營，而且可以實現(xiàn)集約化經(jīng)營?？梢砸M市場機制，由企業(yè)進行承包經(jīng)營，充分利用農(nóng)業(yè)企業(yè)的技術(shù)和資金優(yōu)勢。

七、結(jié)語

農(nóng)民進城落戶后退出集體土地對我國農(nóng)村經(jīng)濟具有重要意義，在“三權(quán)分置”的背景之下，本文為進城落戶農(nóng)民的退出行為找到權(quán)利基礎(chǔ)，分析其權(quán)利屬性，以中央文件相關(guān)政策意蘊和精神為指導(dǎo)，深入認識其背后存在的權(quán)利沖突，全面認識實踐中存在的制度缺失問題，并提出相關(guān)建議。但是農(nóng)民進城落戶后退出集體土地的可操作性仍有限，必須在宏觀制度的指導(dǎo)下根據(jù)區(qū)域情況進行具體細化，有序引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民退出集體土地，全面盤活集體閑置土地，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，從根本上全方位地保護農(nóng)民進城落戶后的權(quán)益，盤活農(nóng)村土地生產(chǎn)力，提升我國農(nóng)村集體經(jīng)濟水平。