●陳云良

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)已經(jīng)一年半了，它不僅沒(méi)有如一些人預(yù)料的那樣在2020年夏天消失，反而在全世界流行開來(lái)，甚至在印度等國(guó)家愈演愈烈，病毒不斷變異升級(jí)，加大了防控難度。全世界科學(xué)家正在開足馬力研發(fā)治療新冠肺炎的藥品、治療技術(shù)和預(yù)防新冠肺炎的疫苗。但前景并不樂(lè)觀，至今尚未發(fā)現(xiàn)有效的治療手段，有研究表明，新冠病毒有可能將與人類長(zhǎng)期共存。許多國(guó)家修訂法律，以期對(duì)新冠肺炎采取更嚴(yán)厲的防控手段。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶薪病假和個(gè)人及家庭護(hù)理法案》《2020年新冠肺炎病毒準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)補(bǔ)充法案》《新冠肺炎病毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員保護(hù)法案》；日本頒布修訂了《應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別措施法》《傳染病法》《檢疫法》等；英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情緊急法案》；我國(guó)則通過(guò)了《強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃》，計(jì)劃在2021年完成《傳染病防治法》及相關(guān)的16件法律的制定修改工作，對(duì)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《藥品管理法》《疫苗管理法》等13件相關(guān)法律經(jīng)評(píng)估后決定安排修改。

新冠肺炎暴發(fā)初期，人們對(duì)武漢市在法律上有沒(méi)有權(quán)力公布新冠肺炎疫情充滿了爭(zhēng)議，學(xué)者們就此總結(jié)發(fā)現(xiàn)了我國(guó)公共衛(wèi)生法律制度存在的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)了《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的沖突。學(xué)者們提出的立法修法計(jì)劃，得到了國(guó)家的高度重視，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)公共衛(wèi)生法治保障，直接導(dǎo)致了《強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃》的出臺(tái)。梳理公共衛(wèi)生法律法規(guī)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)疫情初期暴露出的疫情信息傳播不暢通、應(yīng)對(duì)措施不及時(shí)、應(yīng)急準(zhǔn)備不到位等突出問(wèn)題曾經(jīng)在2003年非典暴發(fā)時(shí)就被警醒過(guò)。2003年非典暴發(fā)不久，針對(duì)上述突出問(wèn)題及有關(guān)部門對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取緊急措施于法無(wú)據(jù)、責(zé)任不明，國(guó)務(wù)院在一個(gè)月內(nèi)就緊急制定頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制，為政府抗擊非典行為提供法律依據(jù)，初步構(gòu)建緊急狀態(tài)行政權(quán)力規(guī)范?！?〕參見付子堂：《非典危機(jī)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第4期，第5頁(yè)。2004年全國(guó)人大進(jìn)一步修訂了《傳染病防治法》，2007年制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。因此，應(yīng)對(duì)非典、新冠肺炎這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)有較為完備的法律應(yīng)對(duì)體系。盡管《傳染病防治法》確實(shí)存在疫情信息預(yù)警權(quán)和公布權(quán)、緊急措施決定權(quán)過(guò)于集中的問(wèn)題，但是充分理解和實(shí)施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》足以及時(shí)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情。可見新冠肺炎疫情初期出現(xiàn)的和非典暴發(fā)初期如出一轍的信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、控制不力等問(wèn)題，主要原因并不是公共衛(wèi)生法律不完備、存在漏洞，更多是因?yàn)楣残l(wèi)生法律得不到全面有效的實(shí)施、公共衛(wèi)生執(zhí)法不力、公共衛(wèi)生法治水平不高。強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，不僅要系統(tǒng)修訂完善現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律法規(guī)，更要完善公共衛(wèi)生法律實(shí)施、公共衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。本文試圖從公共衛(wèi)生法追根溯源開始，探尋公共衛(wèi)生法律體系向公共衛(wèi)生法治體系轉(zhuǎn)化之道。

一、準(zhǔn)確界定公共衛(wèi)生法的內(nèi)涵

明確何為公共衛(wèi)生法，是構(gòu)建公共衛(wèi)生法治體系的前提。現(xiàn)有文獻(xiàn)言及公共衛(wèi)生法，多集中于對(duì)“公共衛(wèi)生”概念的探討，對(duì)于何為“公共衛(wèi)生法”卻鮮有討論，似乎在明晰何為“公共衛(wèi)生”后，依照傳統(tǒng)對(duì)于某一領(lǐng)域法律定義之慣有模式，公共衛(wèi)生法即可順理成章地定義為“調(diào)整因公共衛(wèi)生事務(wù)而產(chǎn)生的各類社會(huì)關(guān)系之法律規(guī)范之總和”?！?〕關(guān)于公共衛(wèi)生法的概念，參見楊彤丹：《公共衛(wèi)生法之現(xiàn)代闡釋》，載《學(xué)習(xí)與探索》2012年第12期，第77-80頁(yè)；汪勁：《公共衛(wèi)生法概述》，載《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》1990年第1期，第59-62頁(yè)。這樣的界定不能說(shuō)不準(zhǔn)確，但不精確。亦有學(xué)者認(rèn)為對(duì)于公共衛(wèi)生法這一概念無(wú)法被精確定義，只能通過(guò)對(duì)“公共衛(wèi)生法”的某種“整體性解釋”來(lái)析出其共性特征?！?〕參見李廣德：《我國(guó)公共衛(wèi)生法治的理論坐標(biāo)與制度構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第5期，第25-43頁(yè)。為了奠定公共衛(wèi)生法研究基礎(chǔ)，本文試圖從公共衛(wèi)生法的歷史起源、公共衛(wèi)生的理念發(fā)展及現(xiàn)代衛(wèi)生法學(xué)的體系劃分中來(lái)解讀公共衛(wèi)生法的基本內(nèi)涵。

（一）從歷史視角溯源公共衛(wèi)生法的本原意義

現(xiàn)代公共衛(wèi)生法發(fā)軔于19世紀(jì)中葉維多利亞時(shí)期的英國(guó)，雖然工業(yè)革命帶來(lái)了英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但這一時(shí)期英國(guó)民眾的健康情況并沒(méi)有隨著日益發(fā)達(dá)的物質(zhì)生活水平而提高，在一些新興的工業(yè)城市甚至出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象?！?〕參見田孝明：《19世紀(jì)英國(guó)的公共衛(wèi)生觀念》，載《浙江學(xué)刊》2017年第6期，第215-221頁(yè)。1842年，查德威克發(fā)表了世界公共衛(wèi)生史上最重要的一份文件—《大不列顛勞動(dòng)人口衛(wèi)生狀況的調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。該報(bào)告以翔實(shí)的數(shù)據(jù)資料論證了各類疾病尤其是霍亂、傷寒等傳染性疾病的頻發(fā)與住所周遭供水不足、排污缺陷、垃圾堆砌、住房擁擠等環(huán)境衛(wèi)生有關(guān)，查德威克認(rèn)為這些問(wèn)題的治理主要在于城市工程師而非醫(yī)師，其主張從改善城市環(huán)境衛(wèi)生狀況入手來(lái)預(yù)防疾病。同時(shí)，查德威克強(qiáng)調(diào)忽視疾病的預(yù)防將給政府和社會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，疾病的治療耗費(fèi)大量的社會(huì)資源，同時(shí)也導(dǎo)致了勞動(dòng)人口的非自然死亡，這不僅縮短了個(gè)體勞動(dòng)力的勞動(dòng)時(shí)間，減少了社會(huì)勞動(dòng)力，同時(shí)也造成了更多需要政府救濟(jì)的寡婦和孤兒，進(jìn)一步增加政府的財(cái)政壓力?！?〕See Edwin Chadwick, Report on the Sanitary Condition of the Labouring Population of Great Britain,Edinburgh University Press, 1965.《報(bào)告》喚醒了政府當(dāng)局對(duì)于公共健康的重視，借此掀起了英國(guó)的衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)，并推動(dòng)了人類歷史上第一部現(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生法——《公共衛(wèi)生法案（1848）》（以下簡(jiǎn)稱《法案》）的誕生?！?〕參見王宇等：《中國(guó)公共衛(wèi)生》，中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社2013年版，第38-70頁(yè)?！斗ò浮肥状我詫ｍ?xiàng)立法的形式設(shè)立衛(wèi)生總局（General Board of Health），衛(wèi)生總局可依職權(quán)或地方居民請(qǐng)?jiān)冈O(shè)立地方衛(wèi)生局（Local Board of Health），地方衛(wèi)生局則負(fù)責(zé)地方的衛(wèi)生監(jiān)督及下水道、街道、公共廁所、屠宰場(chǎng)、殯葬場(chǎng)、供水等方面的衛(wèi)生管理。可以說(shuō)，《法案》首次確定了政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域治理的組織結(jié)構(gòu)和管理職責(zé)，開啟了政府主導(dǎo)現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理的先河。雖然此后基于中央與地方政府權(quán)力的博弈，《法案》并未進(jìn)一步更新，衛(wèi)生總局的命運(yùn)最終也被樞密院吞并，但是對(duì)于國(guó)家或政府主導(dǎo)公共衛(wèi)生治理的理念被傳承下來(lái)，隨后1866年和1875年頒布的同名《公共衛(wèi)生法案》亦是基于此展開，即通過(guò)強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)和管理來(lái)改善城市生活和居住環(huán)境，預(yù)防傳染病。〔7〕See Porter D, Porter R, The ghost of Edwin Chadwick. Bmj, 1990, 301（6746）: 252.

英國(guó)的衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)及立法運(yùn)動(dòng)伴隨著工業(yè)化進(jìn)程及海外殖民擴(kuò)張迅速輻射到西歐大陸及美國(guó)。在之后的一個(gè)多世紀(jì)里各國(guó)有關(guān)公共衛(wèi)生的立法亦接連涌現(xiàn)。早在1822年，法國(guó)便成立了最高衛(wèi)生委員會(huì)?！?〕參見江永紅：《中國(guó)疫苗百年紀(jì)實(shí)》（上卷），人民出版社2019年版，第21-30頁(yè)。1860年，法國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生官員馬克西姆·維爾諾斯撰寫了第一份工業(yè)衛(wèi)生條約，推動(dòng)了法國(guó)工人職業(yè)健康與安全體系的建立?！?〕Maxime Vernois, Traité pratique d’hygiène industrielle et administrative, comprenant l’étude des établissements insalubres,dangereux et incommodes,J.B. Ballière et Fils, Paris, 1860.1880年，法國(guó)巴黎糞便和垃圾處理問(wèn)題引起世紀(jì)聞名的“大惡臭”，隨即1883—1884年暴發(fā)霍亂，時(shí)任塞納省省長(zhǎng)的普貝勒連續(xù)頒布了11條省長(zhǎng)令，要求市民對(duì)垃圾進(jìn)行分類并規(guī)定了由政府回收垃圾的制度；1894年政府面對(duì)傳染病再次頒布條例規(guī)定了下水道排污制度?！?0〕大森弘喜「19世紀(jì)パリの水まわり事情と衛(wèi)生」成城·經(jīng)濟(jì)研究第196號(hào)（2012）1-58頁(yè)；大森弘喜「19世紀(jì)パリの水まわり事情と衛(wèi)生（続·完）」成城·經(jīng)濟(jì)研究第197號(hào)（2012）1-67頁(yè)。1953年，法國(guó)將各有關(guān)公共衛(wèi)生的法律及法令進(jìn)行了大規(guī)模的匯編并頒布了《公共衛(wèi)生法典》，由于思想和技術(shù)的進(jìn)步，以及公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律的不斷發(fā)展，后續(xù)的一些法律或法令如1976年的《面沙法》（La loi Veil）及1991年的《埃文法》（La loi évin）中有關(guān)限制香煙廣告、打擊公共場(chǎng)所吸煙的條文均被納入其中，現(xiàn)總共已超過(guò)10000條規(guī)定。《公共衛(wèi)生法典》總共分為六部分，包括健康保護(hù)的一般規(guī)定；性與生殖健康、婦女及兒童的健康權(quán)利保護(hù)；抵抗疾病與毒癮；公共衛(wèi)生職業(yè)；健康產(chǎn)品；公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與部門。以上述六部分為基本框架，法國(guó)形成了開放式的公共衛(wèi)生法典化體系，通過(guò)法律將公共衛(wèi)生領(lǐng)域的政府職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，并設(shè)立公共衛(wèi)生監(jiān)督研究所（INVS），國(guó)家藥品與健康產(chǎn)品安全局（ANSM），國(guó)家食品、環(huán)境與工作衛(wèi)生安全署（ANSES），輻射防護(hù)與核安全研究所（IRSN），預(yù)防與健康教育研究所（INPES），公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)備與回應(yīng)機(jī)構(gòu)（EPRUS）等公共行政機(jī)構(gòu)，〔11〕參見楊杰等：《部分國(guó)家衛(wèi)生基本法研究》，法律出版社2017年版，第50-66頁(yè)。形成法律—機(jī)構(gòu)—職責(zé)的一體化公共衛(wèi)生運(yùn)行管理模式。

同樣，為應(yīng)對(duì)天花等傳染病的威脅，德國(guó)于1874年4月8日通過(guò)了要求全民接種天花疫苗的《德國(guó)疫苗接種法》，〔12〕Vgl. Martin Rath, Im Wendekreis der Aufopfe rung,URL:https://www.lto.de/recht/feuilleton/f/bgh-rechtsgeschichteschadensersatz-impfung-arzthaftungsrecht/.（abgerufen am 10. juillet 2020）.1900年又制定了應(yīng)對(duì)麻風(fēng)、霍亂、斑疹傷寒、黃熱病、鼠疫和天花等傳染病流行的《帝國(guó)疾病法》，〔13〕Vgl. B?rbel-JuttaHess, Seuchengesetzgebung in den deutschen Staaten und im Kaiserreich vom ausgehenden 18. Jahrhundert bis zum Reichsseuchengesetz 1900, Heidelberg, Univ.-Diss. 2009, S. 292.1961年德國(guó)再次制定了《聯(lián)邦疾病法》，該法最終被2001年新制定的《人類傳染病預(yù)防和控制法》所取代。除了傳染病防治，德國(guó)在預(yù)防保健和環(huán)境衛(wèi)生立法方面也制定了相應(yīng)的法律，如《加強(qiáng)健康促進(jìn)與預(yù)防法》《聯(lián)邦非吸煙者保護(hù)法》等，作為一個(gè)成文法國(guó)家，德國(guó)目前已制定了近200部醫(yī)療衛(wèi)生法律和單行條例。《德國(guó)基本法》第20條中明確規(guī)定了德國(guó)是一個(gè)社會(huì)福利國(guó)家。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)作為社會(huì)福利的重要組成部分，在德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度中得到了充分的保障。1883年世界首部《疾病保險(xiǎn)法》于德國(guó)問(wèn)世，1884年和1889年德國(guó)又相繼頒布了《工傷保險(xiǎn)法》和《養(yǎng)老、殘疾、死亡保險(xiǎn)法》，成為世界上第一個(gè)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，自19世紀(jì)70年代以后，德國(guó)開始編纂《社會(huì)法典》，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)救濟(jì)三大部分為社會(huì)福利制度奠定了基本條件，也為國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給提供了保障。〔14〕See Dieter Hart. Recent Developments in German Health Law, European Journal of Health Law, Vol. 13:2, p. 100-106（2006）.

與西歐眾多國(guó)家一樣，在美國(guó)，黃熱病、霍亂、天花、傷寒和斑疹傷寒的反復(fù)流行使得進(jìn)行緊急有效公共衛(wèi)生管理成為必要?！?5〕See Fairchild AL, Oppenheimer GM, Public health nihilism vs pragmatism:history, politics, and the control of tuberculosis, Am J Public Health, 1105-1117（1998）.馬薩諸塞州衛(wèi)生委員會(huì)于1850年發(fā)布的《沙特克報(bào)告》回顧了該州嚴(yán)重的健康問(wèn)題和生活條件極不令人滿意的情況。它的建議包括基于每個(gè)鎮(zhèn)的州衛(wèi)生部門和地方衛(wèi)生委員會(huì)建立健全的公共衛(wèi)生組織。1944年，美國(guó)聯(lián)邦通過(guò)了《公共衛(wèi)生服務(wù)法》（The Public Health Service Act），〔16〕該法案現(xiàn)已編入《美國(guó)法典》中，完整的法案見于《美國(guó)法典》第42章（公共衛(wèi)生與福利）第6A部分（公共衛(wèi)生服務(wù)）。該法案首次建立了聯(lián)邦政府的檢疫機(jī)構(gòu)，確立了國(guó)家防止傳染病傳播的基本職責(zé)，而隨著公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容的范圍不斷擴(kuò)大，該法案的內(nèi)容也不斷增加?，F(xiàn)該法案囊括了28個(gè)子模塊，可進(jìn)一步分為基本性規(guī)定（包括基本概念和定義、公共衛(wèi)生服務(wù)一般權(quán)力和職責(zé)）、專門性規(guī)定（如藥物濫用及精神服務(wù)行政管理、健康職業(yè)教育、基因病、血友病計(jì)劃和突發(fā)嬰兒死亡綜合征、獲得性免疫缺陷病研究、健康信息和健康促進(jìn)、乳腺癌和子宮頸癌預(yù)防計(jì)劃、疫苗接種等）、經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定、人力資源規(guī)定等。隨后，該法案亦歷經(jīng)多次修訂，通過(guò)了多次修正案，包括《計(jì)劃生育服務(wù)和人口研究法》《患者保護(hù)和平價(jià)醫(yī)療法案》等。作為判例法國(guó)家，美國(guó)亦有眾多的公共衛(wèi)生法律案例，如因抵制疫苗接種而產(chǎn)生的雅各布森訴馬薩諸塞州案、故意傳播艾滋病的路易斯安那州政府訴蓋姆波雷拉案、有關(guān)食品健康信息披露的未成年消費(fèi)者群體訴麥當(dāng)勞案等?！?7〕參見汪建榮：《用法律保護(hù)公眾健康》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社2008年版，第38-67頁(yè)。這些判例與成文法一同組成了美國(guó)的公共衛(wèi)生法律體系。

日本公共衛(wèi)生法律體系的形成和發(fā)展亦深受美國(guó)影響。在明治時(shí)期，國(guó)家公共衛(wèi)生最大的任務(wù)亦是傳染病防治。1875年起，國(guó)家開始設(shè)立“衛(wèi)生局”，主管醫(yī)療業(yè)、藥品業(yè)和公共衛(wèi)生治理。由于霍亂等傳染病的盛行，國(guó)家從1877年起陸續(xù)制定了《霍亂預(yù)防暫行規(guī)則》《傳染病預(yù)防規(guī)則》《傳染病預(yù)防法》等法律法規(guī)以應(yīng)對(duì)急性傳染病的流行。〔18〕參見權(quán)彤、石濤：《近代日本的疫病與防治管理制度探析》，載《史學(xué)集刊》2020年第4期，第65-78頁(yè)?！岸?zhàn)”后，受到以美國(guó)為首的戰(zhàn)勝國(guó)“占領(lǐng)政策”的影響，美國(guó)式的公共衛(wèi)生理念被導(dǎo)入日本，間接地促進(jìn)了日本公共衛(wèi)生理念和法律體系的完善。1946年，作為國(guó)家根本大法的《日本國(guó)憲法》頒布，其第25條明確規(guī)定：“全體國(guó)民都享有健康和文化的最低限度的生活的權(quán)利。國(guó)家必須在生活的一切方面為提高和增進(jìn)社會(huì)福利、社會(huì)保障以及公共衛(wèi)生而努力?！痹趹椃▽用娲_立了國(guó)民的基本健康權(quán)和國(guó)家的公共衛(wèi)生治理職責(zé)后，從1947年開始，日本相繼頒布了《學(xué)校保健法》《勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)則》《食品衛(wèi)生法》《精神衛(wèi)生法》《身體障害者福祉法》《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》等多部法律法規(guī)，內(nèi)容上涵蓋環(huán)境衛(wèi)生、疾病預(yù)防、健康教育與健康管理、精神衛(wèi)生、社會(huì)保障等，這些初步構(gòu)筑了日本的現(xiàn)代公共衛(wèi)生法律體系。〔19〕實(shí)成文彥「わが國(guó)の公衆(zhòng)衛(wèi)生學(xué)教育の歴史的概観と課題」醫(yī)學(xué)教育第43卷第3號(hào)（2012）156-170頁(yè)。

無(wú)古不成今，以史為鑒，可正其意?？v觀各國(guó)現(xiàn)代公共衛(wèi)生立法史，雖然形式各異，有成文法，也有判例法，有統(tǒng)合式之立法，亦有零散式之規(guī)定，但無(wú)一不是以法的形式來(lái)為國(guó)家或政府主導(dǎo)公共衛(wèi)生治理、維護(hù)公共健康利益提供形式之正當(dāng)性及效力之權(quán)威性，它既是一種政治權(quán)力，亦是一種政治承諾。它以一種具備國(guó)家強(qiáng)制力、約束力的社會(huì)規(guī)范的形式將人類作為群體對(duì)疾病與健康的體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)反映出來(lái)，并厘清不同主體在其中所應(yīng)享有或承擔(dān)的權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，以適應(yīng)社會(huì)之發(fā)展。檢索歷史，我們可以看出，公共衛(wèi)生法是以法的形式固化國(guó)家、社會(huì)、團(tuán)體以及個(gè)人在公共衛(wèi)生治理、公共健康利益維護(hù)中的權(quán)力（利）、職責(zé)與界限。

（二）用理念透視公共衛(wèi)生法的基本目的

“公共衛(wèi)生法”從詞匯結(jié)構(gòu)而言屬于偏正短語(yǔ)，“公共衛(wèi)生”一詞劃定了“法”的研究范疇。不同視閾下的公共衛(wèi)生具有不同的內(nèi)涵，它可以是一種理念、一類技術(shù)、一項(xiàng)活動(dòng)、一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)學(xué)科。當(dāng)我們?cè)诜▽W(xué)視閾下談及公共衛(wèi)生時(shí)，其不僅僅是表示公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的法律，更是一種公共衛(wèi)生理念與法治理念的融合。

現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念是伴隨工業(yè)化革命帶來(lái)的環(huán)境污染、傳染病流行等威脅群體健康問(wèn)題而形成的，它最初的理念是模糊的、非概念化的，內(nèi)容多局限于傳染病防治領(lǐng)域，最直觀地反映在各國(guó)早期的公共衛(wèi)生立法的內(nèi)容之上，多局限于對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的干預(yù)以應(yīng)對(duì)傳染病流行。公共衛(wèi)生理念第一次發(fā)生轉(zhuǎn)變亦是在1848年的英國(guó)。其實(shí)在1848年的《公共衛(wèi)生法案》頒布之前，英國(guó)也出臺(tái)了多部與公共衛(wèi)生有關(guān)的法案，如1840年的《疫苗法》及1846年的《公共洗浴及浴室法》，而學(xué)界將1848年《公共衛(wèi)生法案》稱為第一部具備現(xiàn)代意義的公共衛(wèi)生法是因?yàn)樵摗斗ò浮纷屓藗冮_始認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生與健康關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在查德威克《大不列顛勞動(dòng)人口衛(wèi)生狀況的調(diào)查報(bào)告》中對(duì)于“衛(wèi)生”采用的詞匯是“sanitation”和“hygiene”，而在《公共衛(wèi)生法案》中采用的是“health”，雖然上述詞匯皆可譯為“衛(wèi)生”，但“health”的使用首次讓人認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生與健康有不同的內(nèi)涵，前者是手段，后者是目的，而現(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生（public health）理念是衛(wèi)生技術(shù)與公共健康的結(jié)合，它為衛(wèi)生措施找到了目的與方向，也為保障公眾健康提供了手段策略?！?0〕參見葉冬青：《公共衛(wèi)生發(fā)展簡(jiǎn)史》，人民衛(wèi)生出版社2016年版，第149-175頁(yè)。

隨后，伴隨著細(xì)菌學(xué)革命以及免疫學(xué)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)等相關(guān)學(xué)科的興起，公共衛(wèi)生的內(nèi)涵及外延不斷地?cái)U(kuò)張并逐漸走向成熟。1920年，美國(guó)耶魯大學(xué)公共衛(wèi)生教授溫斯洛突破了傳統(tǒng)公共衛(wèi)生以環(huán)境衛(wèi)生和傳染病防治為內(nèi)容的局限，首次提出了較為完整的現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念：“公共衛(wèi)生是一門科學(xué)和藝術(shù)，通過(guò)有組織的社會(huì)努力來(lái)預(yù)防疾病、延長(zhǎng)壽命、促進(jìn)身體健康，以改善環(huán)境衛(wèi)生，控制傳染病，教育個(gè)人注意個(gè)人衛(wèi)生，組織醫(yī)護(hù)人員為疾病的早期診斷和預(yù)防性治療提供服務(wù)，建立社會(huì)機(jī)制來(lái)確保每個(gè)人都能達(dá)到適于保持健康的生活標(biāo)準(zhǔn)?！薄?1〕Winslow, C.-E. A, The untilled fields of public health. Science, Vol.1306:51, p. 23-33（1920）.溫斯洛教授將公共衛(wèi)生的目標(biāo)從健康保障（控制或消除健康風(fēng)險(xiǎn)）這一有限目標(biāo)擴(kuò)展至更為廣闊的目標(biāo)之上——健康促進(jìn)（通過(guò)健康生活方式以達(dá)到最佳健康狀態(tài)，提高個(gè)體抵御疾病、傷害的能力），該概念于1952年為世界衛(wèi)生組織所接受并沿用至今?！?2〕參見［美］James W.Holsinger Jr：《公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)概念辨析》，趙莉等譯，載《現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)》2011年第15期，第3005-3006頁(yè)。

之后，各國(guó)亦有學(xué)者和機(jī)構(gòu)不斷提出新的公共衛(wèi)生理念，1988年美國(guó)醫(yī)學(xué)研究所（Institute of Medicine）在其一份報(bào)告《公共衛(wèi)生的未來(lái)》中將公共衛(wèi)生高度概括為“社會(huì)為保障公眾健康的各種條件而采取的集體行為”，并指出這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)持續(xù)的以及突發(fā)的公共健康威脅進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)，〔23〕See Institute of Medicine, The Future of Public Health, Washington: National Academies Press, 1988. p. 1-3.這一概念也被寫入美國(guó)2003年9月出臺(tái)的《美國(guó)州公共衛(wèi)生示范法》中；我國(guó)學(xué)者曾光、黃始建先生則于2009年中華醫(yī)學(xué)會(huì)全國(guó)第一次公共衛(wèi)生學(xué)術(shù)會(huì)議上，結(jié)合中國(guó)公共衛(wèi)生實(shí)踐提出我國(guó)公共衛(wèi)生的定義和宗旨：“公共衛(wèi)生是以保障和促進(jìn)公共健康為宗旨的公共事業(yè)，通過(guò)預(yù)防和控制疾病和傷殘，改善與健康相關(guān)的自然和社會(huì)環(huán)境，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，培養(yǎng)公眾健康素養(yǎng)，創(chuàng)建人人享有健康的社會(huì)?！痹摳拍钪惺状卧趪?guó)內(nèi)言明公共衛(wèi)生是一項(xiàng)公共事業(yè)，進(jìn)一步明確了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家在公共健康保障中的基本職責(zé)?！?4〕曾光、黃始建：《公共衛(wèi)生的定義和宗旨》，載《中華醫(yī)學(xué)雜志》2010年第6期，第367-370頁(yè)。

從現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念的發(fā)展中，我們可以得出兩個(gè)結(jié)論：其一，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的理念歷經(jīng)了傳染病防治——公眾健康保障——公眾健康促進(jìn)的變化，使得需要通過(guò)立法調(diào)整的公共衛(wèi)生疆域不斷擴(kuò)大，公共衛(wèi)生治理的任務(wù)愈加重大；其二，從上述學(xué)者所界定的公共衛(wèi)生理念中，我們不難發(fā)現(xiàn)上述概念均一致地采用了手段與目的相結(jié)合的方式來(lái)界定現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念，即公共衛(wèi)生技術(shù)與公共健康的結(jié)合。而當(dāng)將“公共衛(wèi)生”理念加諸“法”時(shí)或者說(shuō)“法”作用于“公共衛(wèi)生”時(shí)，法律作為公共衛(wèi)生理念的承接者及保障者，其既為公共衛(wèi)生技術(shù)手段的實(shí)施提供了制度框架，又為公共健康目的的實(shí)現(xiàn)立下了政治承諾，使得公共健康亦成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。因此，公共衛(wèi)生法、公共衛(wèi)生技術(shù)和公共健康權(quán)利的制度化規(guī)范，其目的在于保障和促進(jìn)公眾健康。

（三）從衛(wèi)生法體系結(jié)構(gòu)定位公共衛(wèi)生法的基本性質(zhì)

自20世紀(jì)80年代，衛(wèi)生法的內(nèi)部體系劃分便一直成為眾多學(xué)者孜孜不倦的研究議題之一。目前，學(xué)界有四分法、〔25〕參見王晨光：《疫情防控法律體系優(yōu)化的邏輯及展開》，載《中外法學(xué)》2020年第3期，第612-630頁(yè)。五分法、〔26〕參見陳云良：《衛(wèi)生法學(xué)》，高等教育出版社2019年版，第3-14頁(yè)。八分法〔27〕參見杜仕林：《衛(wèi)生法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2014年版，第9-18頁(yè)。乃至九分法〔28〕參見劉霞、石東風(fēng)：《關(guān)于衛(wèi)生法學(xué)學(xué)科建設(shè)的探討》，載《醫(yī)學(xué)與法學(xué)》2020年第2期，第35-38頁(yè)。等多種主張。但無(wú)論學(xué)者主張如何，公共衛(wèi)生法與醫(yī)事法（亦有稱“醫(yī)療法”或“醫(yī)療服務(wù)法”）一直作為衛(wèi)生法體系下的兩大子集存在于每一種體系劃分之中?！?9〕本文所采醫(yī)事法之概念，乃是狹義的概念，僅指與醫(yī)療有關(guān)的法律，包括醫(yī)療主體法、醫(yī)療行為法等，由于學(xué)界尚存在將醫(yī)事法與衛(wèi)生法相互混同的現(xiàn)象，本文特此說(shuō)明。公共衛(wèi)生法與醫(yī)事法既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。兩者的區(qū)別見諸立法理念、調(diào)整方式、技術(shù)范疇三個(gè)右面。

在立法理念上，公共衛(wèi)生法與醫(yī)事法雖均以保障人民健康為第一要旨，但是公共衛(wèi)生法旨在保障作為群體概念上的公共健康與安全，醫(yī)事法則專注于保障個(gè)體健康。對(duì)于公共健康中的“公共”一詞，在規(guī)范分析法視閾下至少具有三層不同的含義：其一，作為“整體”的公共健康。我國(guó)《憲法》第21條規(guī)定，國(guó)家開展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康。這是一種宏觀視角下的整體的公共健康，作為國(guó)家的根本大法，《憲法》將保護(hù)群眾健康作為國(guó)家的必要職責(zé)予以規(guī)定，這里的健康輻射每一個(gè)中華人民共和國(guó)公民，每個(gè)人均享有獲得健康利益的基本權(quán)利，包括基本醫(yī)療服務(wù)權(quán)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)權(quán)。其二，作為“群體”的健康。公共健康的保障并不是統(tǒng)一的、無(wú)差別的保障，由于年齡、性別、地區(qū)、職業(yè)、收入的不同，社會(huì)中總會(huì)有某些群體處于弱勢(shì)地位并面臨著更大的健康風(fēng)險(xiǎn)，只有從群體視角出發(fā)，對(duì)不同健康風(fēng)險(xiǎn)的群體進(jìn)行不同的干預(yù)和保障，才能更好地分配公共衛(wèi)生資源，促進(jìn)社會(huì)公平。因此，以《母嬰保健法》《殘疾人保障法》《職業(yè)病防治法》等為代表的以類群體為對(duì)象予以特殊保障的法律法規(guī)，體現(xiàn)了公共衛(wèi)生中“公共”的第二層要義——群體的健康保護(hù)。其三，作為“多數(shù)人”的健康。如果“群體”的健康是一種靜態(tài)的公共健康，那么“多數(shù)人”的健康則是一種動(dòng)態(tài)的公共健康。在傳染病防治中，無(wú)論是關(guān)涉?zhèn)€人隱私的信息強(qiáng)制上報(bào)與披露，還是影響個(gè)人自由選擇的強(qiáng)制檢測(cè)與篩查，抑或是限制個(gè)人自由的隔離措施，都是為了保障不特定的多數(shù)人的健康而對(duì)特定的少數(shù)人的私權(quán)利進(jìn)行了高于常態(tài)的限制，這種限制具備動(dòng)態(tài)性和臨時(shí)性。此外，“公共”一詞不僅僅是數(shù)量級(jí)上的與個(gè)體對(duì)應(yīng)的一個(gè)“全體”“群體”或“多數(shù)人”的概念，更標(biāo)志著一個(gè)基于社會(huì)公意而具有職權(quán)與職責(zé)以保障共同體健康利益的政府實(shí)體，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的理念；而在個(gè)人健康之中，居于中心地位的是個(gè)人，雖然國(guó)家具有為個(gè)人提供基本醫(yī)療服務(wù)的職責(zé)，但是這一領(lǐng)域更多強(qiáng)調(diào)意思自治，擁有意思自由的個(gè)人可以對(duì)自身的健康利益進(jìn)行選擇與有效支配，包括是否就醫(yī)、選擇何種醫(yī)療方案等?！?0〕參見陳云良：《健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第5期，第64-79頁(yè)。當(dāng)然，公共衛(wèi)生也關(guān)注個(gè)人，因?yàn)閭€(gè)人作為群體的一部分，同時(shí)也具備社會(huì)性，只有當(dāng)群體的構(gòu)成者——個(gè)體，在一定程度上免于傷害與疾病時(shí)，才能有效保障群體的健康?！?1〕See Lawrence O. Gostin,Lindsay F. Wiley, Public Health Law: Power, Duty, Restraint,University of California Press, 2016,p.12-14.

在調(diào)整方式上，公共衛(wèi)生法律體系屬于行政法的范疇，其調(diào)整手段亦主要表現(xiàn)為行政行為，包括但不限于行政指導(dǎo)、行政給付、行政強(qiáng)制、行政處罰等；而醫(yī)事法則是行政法規(guī)范和民法規(guī)范的綜合體，在主體資質(zhì)及機(jī)構(gòu)管理層面，屬于行政管理范疇，而在醫(yī)療活動(dòng)中，醫(yī)患雙方則往往適用合同法、侵權(quán)責(zé)任法等民事法律調(diào)整。

最后，從技術(shù)范疇上講，公共衛(wèi)生法的實(shí)施依托于預(yù)防醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)、衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科來(lái)發(fā)現(xiàn)某種疾病或死亡的社會(huì)學(xué)因素，比如抽煙、酗酒、傳染源、傳染方式等，通過(guò)排除這些風(fēng)險(xiǎn)來(lái)達(dá)到預(yù)防的目的，從而保障和促進(jìn)公共健康；而醫(yī)事法則依托于臨床醫(yī)學(xué)、護(hù)理學(xué)、基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)來(lái)探究疾病與個(gè)體的生理病理機(jī)制，通過(guò)對(duì)已發(fā)生的疾病或創(chuàng)傷予以治療，來(lái)恢復(fù)已受損的個(gè)體健康。

綜上，從公共衛(wèi)生法與醫(yī)事法的區(qū)別中，我們可以知道，公共衛(wèi)生法是以保障公眾健康為目的，以行政管理為主要調(diào)整手段，依托于預(yù)防醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)、衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)等眾多學(xué)科的龐大的法律體系。但是，雖然理論上可以從上述三個(gè)位面來(lái)窺視公共衛(wèi)生法與醫(yī)事法之區(qū)別，然兩者之間亦時(shí)常發(fā)生交叉與聯(lián)系。比如對(duì)傳染病患者的免費(fèi)治療，既是一項(xiàng)公共衛(wèi)生服務(wù)，但是它又不可避免地使用與一般疾病治療相關(guān)的醫(yī)學(xué)技術(shù)手段；再比如，許多非傳染病，在無(wú)法根治的情況下，往往通過(guò)減緩疾病或損傷的發(fā)展進(jìn)程來(lái)降低死亡率或發(fā)病率，比如高血壓患者服用降壓藥、糖尿病患者注射胰島素，這些公共衛(wèi)生層面上的預(yù)防與控制措施，亦是臨床上的治療措施。因此，公共衛(wèi)生法與醫(yī)事法在實(shí)踐中其邊界并非涇渭分明，而是相互交叉與融合，但這并不阻卻兩者各自理論研究的獨(dú)立性。

二、公共衛(wèi)生法的權(quán)利基礎(chǔ)

公共衛(wèi)生法是國(guó)家主導(dǎo)公共衛(wèi)生治理的政治承諾，是制度化的公共衛(wèi)生措施和權(quán)利化的公共健康，是有別于保障個(gè)體健康的醫(yī)事法的獨(dú)立法律體系。這一概念中最為核心的詞匯莫過(guò)于“國(guó)家主導(dǎo)”，而為什么這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家來(lái)主導(dǎo)呢？又為何應(yīng)以法律之手段來(lái)治理公共衛(wèi)生事務(wù)？治理過(guò)程中又應(yīng)遵循何種原則？本文試圖從政治社會(huì)的形成及發(fā)展中來(lái)分析。

（一）健康如何從個(gè)體性權(quán)利轉(zhuǎn)變成社會(huì)權(quán)利

公眾健康是在健康基礎(chǔ)之上發(fā)展而來(lái)的概念，而健康首先是一種生命狀態(tài)，它與生命一樣具有鮮明的人身依附性。自人類文明誕生伊始，健康便是個(gè)人不可分割的屬性之一，抑或說(shuō)是個(gè)體的一種本能追求，正如動(dòng)物趨利避害的本能一般，個(gè)體亦本能地避免著來(lái)自自然界及其他個(gè)體對(duì)于自身健康和安全的威脅。漸漸地，當(dāng)個(gè)體認(rèn)識(shí)到單一的個(gè)人力量在應(yīng)對(duì)健康安全威脅上的薄弱時(shí)，在對(duì)更大的健康與安全利益的向往之下，個(gè)體通過(guò)組建群落、組建家族乃至組建社會(huì)以應(yīng)對(duì)健康威脅的機(jī)制便逐漸產(chǎn)生了，于是，健康的社會(huì)性也被逐漸地發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)。法哲學(xué)先驅(qū)們將健康視為一種自然權(quán)利，人生而有之，不證自明。洛克在描述原始狀態(tài)下的社會(huì)時(shí)認(rèn)為，即使處于絕對(duì)自由下的個(gè)人，亦有著不侵犯他人健康的責(zé)任或義務(wù)，“雖然這是自由的狀態(tài)，卻不是放任的狀態(tài)。在這狀態(tài)中，雖然人具有處理他的人身和財(cái)產(chǎn)的無(wú)限自由，但他并沒(méi)有毀滅自身或他所占有的任何生物的自由，除非有一種比單純地保存它來(lái)得更高貴的用處將它毀滅。自然狀態(tài)有一種為人人所應(yīng)遵守的自然法對(duì)它起支配作用；而理性，也就是自然法，教導(dǎo)著有意遵從理性的全人類：人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財(cái)產(chǎn)?！薄?2〕［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第6頁(yè)。雖然在洛克的闡述里，只是從個(gè)體的視角上去考量他人的健康，而并未論述公共衛(wèi)生概念上的公共健康，但其無(wú)疑開啟了對(duì)于個(gè)體健康與他人健康關(guān)系的思考，認(rèn)識(shí)到健康絕不僅僅是個(gè)人之事宜。

當(dāng)人類從原始社會(huì)進(jìn)入政治社會(huì)之后，與原始狀態(tài)的自然自由不同，人們放棄其自然自由并受制于公民社會(huì)之中，其自然權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楣裆鐣?huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利。為了約束所有的人不去侵犯他人的權(quán)利，必須由一個(gè)具有強(qiáng)大權(quán)力的組織——政府，來(lái)對(duì)侵害社會(huì)成員生命、健康、財(cái)產(chǎn)和自由的行為施以制裁。社會(huì)契約的締結(jié)使得政府由于接受了全體社會(huì)成員對(duì)于自身權(quán)利的讓渡，而必須對(duì)其成員承擔(dān)政治承諾——保障他們享有相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，而這一切權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)——健康與安全，亦自然包含于其政治承諾之中?！?3〕參見［法］盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年修訂第3版，第27頁(yè)。也因此，對(duì)于社會(huì)成員健康和安全的保障亦自然而然變成社會(huì)成員放棄自然權(quán)利轉(zhuǎn)而接受社會(huì)公意約束的一個(gè)必然條件，健康的護(hù)衛(wèi)成為政府的一項(xiàng)天然職責(zé)。

（二）從個(gè)體健康到公眾健康

即使護(hù)衛(wèi)健康的職責(zé)一如自然權(quán)利般天然地存在于政府的職責(zé)清單之中，但是在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，由于健康對(duì)于整個(gè)人群的機(jī)能或效用并不顯著，導(dǎo)致政府這一職責(zé)的履行往往只是在于對(duì)個(gè)體健康的保護(hù)——通過(guò)對(duì)個(gè)體提供醫(yī)療服務(wù)，以及對(duì)非法侵犯他人生命健康者實(shí)施制裁來(lái)保障個(gè)體健康。然而，政府并未認(rèn)識(shí)到獨(dú)立于個(gè)體健康之外的，在人口學(xué)之上的公眾健康的重要性，或許即使意識(shí)到了，在有效的社會(huì)資源調(diào)配下，對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入往往不及國(guó)防、軍事、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的效果來(lái)得顯著，使得政府治理公共衛(wèi)生的偏好一直不高。直到一如上文所述的19世紀(jì)中期，西方各主要資本主義國(guó)家在完成工業(yè)革命后，伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，大城市和大工業(yè)中心迅速形成，而人口集中、衛(wèi)生設(shè)施落后、城市管理不力等因素加劇了傳染病的發(fā)生和蔓延，造成數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的人口病殘和喪生，公共衛(wèi)生直接影響到一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在勞動(dòng)力嚴(yán)重喪失、孤寡病殘人口不斷加重政府的財(cái)政支出的多重壓力下，各國(guó)政府才開始重視公共衛(wèi)生的治理。公共衛(wèi)生的治理不僅要求政府對(duì)公共衛(wèi)生事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，亦要求政府承擔(dān)起基本公共衛(wèi)生服務(wù)的供給和保障。

為何公共衛(wèi)生服務(wù)屬于政府的職責(zé)范疇？原因在于公共衛(wèi)生服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，體現(xiàn)出了明顯的公共產(chǎn)品屬性——使用中的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性及效用的非分割性和正外部性。正因?yàn)榛竟残l(wèi)生服務(wù)帶來(lái)的公共衛(wèi)生安全是由全社會(huì)成員共同享有，其不可分割地散布于整個(gè)社會(huì)，也因?yàn)檫@種正外部性效用的非分割性，在公共衛(wèi)生服務(wù)中，往往也會(huì)出現(xiàn)“免費(fèi)搭車”（free-rider）現(xiàn)象，〔34〕參見陳共：《財(cái)政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第23-26頁(yè)。即不承擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)而免費(fèi)享用公共產(chǎn)品的利益。比如通過(guò)疫苗接種來(lái)達(dá)到“群體免疫”，傳統(tǒng)理論認(rèn)為只要人群中有70%～80%的人接受了疫苗接種，剩下20%～30%的人便可以免于接種而享受到“群體免疫”帶來(lái)的公共衛(wèi)生安全，而接種疫苗并非完全沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)或者副作用，所以如果單純由個(gè)人自主決定或者說(shuō)個(gè)人偏好來(lái)決定是否接種疫苗，那么人人都可能想成為不承擔(dān)疫苗接種風(fēng)險(xiǎn)而享用“群體免疫”福利的人，因而公共衛(wèi)生服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性使它不能如私人產(chǎn)品般由個(gè)人偏好或者市場(chǎng)偏好進(jìn)行決定和消費(fèi)，必須由政府使用非市場(chǎng)的方式——公共財(cái)政，并佐以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和管理手段，來(lái)解決其供給和接受的問(wèn)題。

（三）從比例原則到科學(xué)原則

公共衛(wèi)生治理首先要堅(jiān)持法治理念，即使是在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的緊急行政狀態(tài)下，依法行政、依法治疫依舊是政府應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則。〔35〕參見張文顯：《依法治疫 長(zhǎng)治久安》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第2期，第2頁(yè)。在緊急行政狀態(tài)下，緊急處置權(quán)雖然意味著更大程度的自由裁量權(quán)，但仍應(yīng)當(dāng)在法治的秩序框架下進(jìn)行，“緊急狀態(tài)不是法治的例外狀態(tài)”?！?6〕謝暉：《論緊急狀態(tài)中的國(guó)家治理》，載《法律科學(xué)》2020年第5期，第31-48頁(yè)。無(wú)論是常態(tài)下還是緊急狀態(tài)下，法治都是防止權(quán)力無(wú)限膨脹的有效手段。在政府主導(dǎo)國(guó)家的公共衛(wèi)生治理，履行保障公眾健康的職責(zé)時(shí)，為了防止權(quán)力機(jī)關(guān)不作為或是權(quán)力的過(guò)度膨脹，法律無(wú)疑是固化政府的職責(zé)與權(quán)力的最好方式，它構(gòu)建起國(guó)家對(duì)社會(huì)的權(quán)力管理體系，使國(guó)家權(quán)力具象化、普遍化、常態(tài)化，讓政府的權(quán)力在法律的框架中運(yùn)行，促進(jìn)政府職責(zé)的履行；另外，法治是人民權(quán)益和民生福祉的保護(hù)傘。法律是人民意志的體現(xiàn)，也是公民權(quán)利的宣告書，〔37〕參見習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載《求是》2015年第1期，第3-8頁(yè)。通過(guò)確定社會(huì)成員在社會(huì)中享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，從而有利于個(gè)人在社會(huì)生活中調(diào)整自身的行為及個(gè)人與國(guó)家、他人的聯(lián)系。在公共衛(wèi)生治理之中，不僅要國(guó)家主導(dǎo)，更要各方共濟(jì)，全民參與，只有以法律形式確立各方的權(quán)利與義務(wù)，才能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各界之力量，形成牢固的公共衛(wèi)生防線。因此，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域形成一個(gè)完整的法律體系，是現(xiàn)代社會(huì)民主制度下國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的必然要求。

在國(guó)家依法治理公共衛(wèi)生的過(guò)程中，另一個(gè)難題常常不期而至——公權(quán)力與私權(quán)利的沖突與平衡。如果前文回答的是“依法”治理公共衛(wèi)生的問(wèn)題，那么此處需要回答的便是如何依法“合理”治理公共衛(wèi)生的問(wèn)題。法律往往會(huì)給予執(zhí)法者、司法者一定的自由裁量權(quán)，這一權(quán)力在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域顯得尤為必要，尤其當(dāng)面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，更需要政府依據(jù)事件的輕重緩急采取不同的、有針對(duì)性的動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)措施。而許多公共衛(wèi)生干預(yù)措施具有強(qiáng)制性，這些強(qiáng)制性措施不可避免地會(huì)對(duì)部分群體的私權(quán)利進(jìn)行限制，比如采取關(guān)涉?zhèn)魅静』颊唠[私權(quán)的強(qiáng)制上報(bào)和披露措施，采取關(guān)涉?zhèn)€人自主權(quán)的強(qiáng)制檢測(cè)、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制疫苗接種措施，采取關(guān)涉企業(yè)經(jīng)濟(jì)自由的停工停產(chǎn)，或者嚴(yán)格設(shè)定復(fù)工復(fù)產(chǎn)的生產(chǎn)或工作條件等。當(dāng)政府作為社會(huì)公意，為了保障公眾健康而采取強(qiáng)有力的控制措施以降低健康風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，什么時(shí)候需要采取具有強(qiáng)制性的措施，需要針對(duì)哪些對(duì)象采取強(qiáng)制性措施，何種程度的強(qiáng)制性措施是必要的，以上種種均是在公共衛(wèi)生治理中必須面對(duì)的問(wèn)題。

為了更好處理在公共衛(wèi)生治理過(guò)程中公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系，學(xué)者們提出了諸多原則性的論述，最具代表性的便是比例原則與科學(xué)原則，威利教授亦認(rèn)為，對(duì)強(qiáng)制性措施的必要性、有效性和科學(xué)性的評(píng)估，是證明其合理性的重要依據(jù)?！?8〕See Lindsay F Wiley, Public Health Law and Science in the Community Mitigation Strategy for Covid-19, Journal of Law and the Biosciences, 2020, p. 1-19.廣義的比例原則包含必要性原則、適當(dāng)性原則和最小損害原則，即衡量一項(xiàng)公共衛(wèi)生措施是否合理，必須基于以下考量：其一，行政機(jī)關(guān)擬采取對(duì)行政相對(duì)人（如傳染病患者及疑似傳染病患者、傳染病患者的密切接觸者）不利益的公共衛(wèi)生措施，只有認(rèn)定該行為對(duì)于達(dá)到保障公眾健康目的是必要的，才能實(shí)施；其二，行政機(jī)關(guān)擬采取的公共衛(wèi)生措施，必須經(jīng)過(guò)利益衡量，即確認(rèn)實(shí)施該行為對(duì)于保障公眾健康的目的是適當(dāng)?shù)?，其可能取得的收益大于可能損害的利益，即收益大于成本，才能實(shí)施；其三，行政機(jī)關(guān)如若有多種可達(dá)到同一目的的行動(dòng)方案，則應(yīng)選擇對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案實(shí)施。〔39〕參見申衛(wèi)星：《公共衛(wèi)生法治的價(jià)值取向和機(jī)制建設(shè)》，載《人民周刊》2020年第8期，第77-78頁(yè)。

當(dāng)然，比例原則的應(yīng)用或者說(shuō)公共衛(wèi)生措施或者公共衛(wèi)生方案的形成與決定離不開科學(xué)原則的指引。“科學(xué)技術(shù)是人類同疾病斗爭(zhēng)的銳利武器，人類戰(zhàn)勝大災(zāi)大疫離不開科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新?！薄?0〕習(xí)近平：《構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系 為維護(hù)人民健康提供有力保障》，載《求是》2020年第18期，第4-11頁(yè)。公共衛(wèi)生的法治史亦是一部科學(xué)發(fā)展史，是不斷在科學(xué)探索中認(rèn)識(shí)疾病，并用于指導(dǎo)國(guó)家公共衛(wèi)生治理的過(guò)程。有時(shí)候，沒(méi)有來(lái)自理性的科學(xué)依據(jù)，有組織的社會(huì)努力本身也會(huì)成為公共衛(wèi)生治理的絆腳石。在19世紀(jì)英國(guó)傳染病治理過(guò)程中，包括查德威克在內(nèi)的諸多衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)的代表人物都一度堅(jiān)信“瘴氣學(xué)說(shuō)”，認(rèn)為傳染病的產(chǎn)生是由于城市中腐敗物質(zhì)產(chǎn)生的傳染性瘴氣導(dǎo)致的，這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致政府作出了許多與公共衛(wèi)生治理背道而馳的決定，比如盲目地將城市所有垃圾和糞便都排進(jìn)泰晤士河，卻導(dǎo)致了霍亂的遠(yuǎn)距離傳播。直至約翰·斯諾在調(diào)查研究后提出“水源學(xué)說(shuō)”，霍亂才開始在英國(guó)得到了遏制?！?1〕See Finer S E, The Life and Times of Sir Edwin Chadwick, London: Barnes＆Noble Press, 1970. p. 315-387.20世紀(jì)初，伴隨著微生物學(xué)的重大突破，“病菌學(xué)說(shuō)”在一系列科學(xué)證據(jù)的支持下逐漸取代了“瘴氣學(xué)說(shuō)”和“水源學(xué)說(shuō)”。從早期的“瘴氣學(xué)說(shuō)”到斯諾的“水源學(xué)說(shuō)”再到“病菌學(xué)說(shuō)”，都是對(duì)傳染病機(jī)理逐步明晰后基于這些觀點(diǎn)形成國(guó)家治理傳染病的初步方案，可以說(shuō)，絕大部分行政判斷和行政措施的基準(zhǔn)便是在科學(xué)指導(dǎo)下形成的。〔42〕參見宋華琳、楊杰：《“突發(fā)不明原因的傳染病”的依法治理之道》，載《法治社會(huì)》2020年第6期，第1-9頁(yè)。只有在科學(xué)原則的基礎(chǔ)上應(yīng)用比例原則，公共衛(wèi)生措施才能兼顧其合法性、合理性與準(zhǔn)確性?！?3〕參見陳云良、陳煜鵬：《論傳染病防治決策的法治化和科學(xué)化》，載《比較法研究》2020年第2期，第25-39頁(yè)。

三、公共衛(wèi)生法律體系的框架建構(gòu)

在論證國(guó)家具有護(hù)衛(wèi)民眾公共健康、主導(dǎo)國(guó)家公共衛(wèi)生治理的天然職責(zé)后，隨之而來(lái)的是我們需要一個(gè)什么樣的公共衛(wèi)生法律體系。完備的公共衛(wèi)生法律體系是公共衛(wèi)生法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。雖然自2011年起我國(guó)已初步建立起比較完備的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，但是仍有諸多不合理的地方，尤其在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，仍有很大的完善空間。2003年的非典和此次新冠肺炎疫情防控中均暴露出我國(guó)公共衛(wèi)生法治存在的一些問(wèn)題。完善的公共衛(wèi)生法律體系不僅強(qiáng)調(diào)法的全面性或者完整性，即有法可依，更強(qiáng)調(diào)在此基礎(chǔ)上法律體系內(nèi)部的科學(xué)性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。目前，由于我國(guó)缺乏一個(gè)體系性的公共衛(wèi)生立法框架，容易導(dǎo)致公共衛(wèi)生所調(diào)整內(nèi)容的不確定性，各級(jí)政府和職能部門的分工不清晰?！?4〕參見李瑋：《論我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的完善——基于新冠疫情的思考》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2020年第3期，第50-58頁(yè)。因此，必須構(gòu)建起公共衛(wèi)生法律體系的基本框架，而其重點(diǎn)則在于把握好公共衛(wèi)生法律體系框架的構(gòu)成邏輯。

（一）基于縱向邏輯的公共衛(wèi)生法律體系框架建構(gòu)

傳統(tǒng)理論法學(xué)將法律體系依照不同的效力層級(jí)劃分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章。依照這一劃分邏輯，可以將公共衛(wèi)生法劃分為憲法中的公共衛(wèi)生法、公共衛(wèi)生基本法、專項(xiàng)性公共衛(wèi)生法律規(guī)范。〔45〕由于公共衛(wèi)生法包含大量的行政法規(guī)與部門規(guī)章，本文均統(tǒng)稱為專項(xiàng)性公共衛(wèi)生法律規(guī)范。這種基于效力層級(jí)的公共衛(wèi)生法律體系劃分，是一種縱向的總—分邏輯展開，從目前各國(guó)公共衛(wèi)生法律體系來(lái)看，無(wú)論是日本、德國(guó)的零散式立法還是法國(guó)、美國(guó)的法典化匯編式立法，均可以發(fā)現(xiàn)這種縱向邏輯架構(gòu)。在日本、德國(guó)的憲法中，無(wú)疑均確立了國(guó)家主導(dǎo)公共衛(wèi)生的基本職責(zé)，〔46〕參見《日本國(guó)憲法》第25條；《德國(guó)基本法》第20條。進(jìn)而再細(xì)化到各個(gè)公共衛(wèi)生具體領(lǐng)域；而法國(guó)的《公共衛(wèi)生法典》和美國(guó)的《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，無(wú)疑也是進(jìn)行了一般規(guī)定到具體規(guī)定的體例安排?？梢?，縱向的總—分邏輯是各國(guó)立法體系中最常使用的基本邏輯框架，我國(guó)的現(xiàn)行公共衛(wèi)生法律體系中，亦呈現(xiàn)著憲法—基本法—專項(xiàng)性立法的縱向邏輯結(jié)構(gòu)。

首先，憲法層面的公共衛(wèi)生規(guī)定作為公共衛(wèi)生法律體系的根本依據(jù)，為整個(gè)體系的法律制度的設(shè)計(jì)奠定了合憲性的基礎(chǔ)。雖然我國(guó)《憲法》并未直接表述“公眾健康權(quán)”或者“健康權(quán)”的概念，但是從第21條、第26條、第33條第3款、第45條第1款、第89條第7項(xiàng)、第107條第1款、第111條第2款的體系性解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)《憲法》 構(gòu)筑了我國(guó)公共衛(wèi)生的基本任務(wù)。首先，國(guó)家層面上，《憲法》第21條及第26條第1款確立了國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)、保護(hù)生活和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害、促進(jìn)公民健康的基本職責(zé)，確立了國(guó)家主導(dǎo)公共衛(wèi)生治理的憲法基礎(chǔ)；其次，從公民個(gè)人角度而言，《憲法》第45條第1款規(guī)定了公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)力時(shí)從國(guó)家和社會(huì)獲得醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及其他物質(zhì)幫助的權(quán)利，確立了個(gè)人在社會(huì)法和人權(quán)法意義上獲得醫(yī)療、健康和公共衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利；最后，《憲法》第89條第7項(xiàng)、第107條第1款、第111條第2款明確了包括全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、地方政府乃至基層自治組織等相關(guān)主體在公共衛(wèi)生方面的職權(quán)與職責(zé)，表現(xiàn)為行政法意義上政府發(fā)展和管理公共衛(wèi)生事業(yè)、提供公共衛(wèi)生服務(wù)的責(zé)任和權(quán)限。

公共衛(wèi)生基本法是指對(duì)公共衛(wèi)生活動(dòng)的方針、政策、基本原則和基本體系進(jìn)行基礎(chǔ)性、總括性規(guī)定的法律。〔47〕這里的公共衛(wèi)生基本法是指內(nèi)容上的基本性，而非法律層級(jí)上的基本法。如果說(shuō)《憲法》作為國(guó)家根本大法為公共衛(wèi)生法律體系提供了植根的土壤，那么公共衛(wèi)生基本法則如同樹之軀干，為公共衛(wèi)生法律體系繪制了基本框架和藍(lán)圖。2019年12月28日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》），自2020年6月1日起實(shí)施。作為我國(guó)衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和綜合性法律，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》亦是我國(guó)公共衛(wèi)生的基本法。誠(chéng)如前文所述，公共衛(wèi)生法與醫(yī)事法雖然可以在理論層面列舉出多個(gè)位面的差異，但是在實(shí)踐中兩者難以截然分割，醫(yī)療機(jī)構(gòu)往往既是醫(yī)療服務(wù)給付主體，同時(shí)又是公共衛(wèi)生服務(wù)給付主體，因此《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》中以“基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”一詞來(lái)涵蓋基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)，是對(duì)公共衛(wèi)生法和醫(yī)事法關(guān)聯(lián)性的整合，也是基于實(shí)踐需要的立法設(shè)計(jì)。《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的出臺(tái)歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)15年，其名稱歷經(jīng)數(shù)次變更，從第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)立法規(guī)劃中的“初級(jí)衛(wèi)生保健法”到第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)立法規(guī)劃中的“基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法”再到第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)立法規(guī)劃中的“基本醫(yī)療衛(wèi)生法”，最后2016年全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)后又將“健康促進(jìn)”納入立法名稱之中。而本就作為“公共衛(wèi)生理念”應(yīng)有之義的“健康促進(jìn)”，〔48〕參見陳云良：《〈基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）〉若干問(wèn)題的思考》，載《中國(guó)衛(wèi)生法制》2018年第2期，第1-3頁(yè)。將其獨(dú)立于名稱之中，在立法之時(shí)也頗具爭(zhēng)議，但也正體現(xiàn)了公共衛(wèi)生在國(guó)家“健康中國(guó)”戰(zhàn)略部署中的重要地位，是基于“大衛(wèi)生、大健康”理念對(duì)立法思路的重塑與調(diào)整，強(qiáng)調(diào)健康優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合、健康促進(jìn)的基本原則。

作為我國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的內(nèi)容相對(duì)宏觀且往往僅是方向性、概括性地闡明基本原則和基本要求。在基本公共衛(wèi)生方面，首先，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性（第15條、第18條）。通過(guò)規(guī)定基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國(guó)家免費(fèi)提供，并由各級(jí)政府通過(guò)舉辦專業(yè)機(jī)構(gòu)或購(gòu)買服務(wù)的方式提供，表明國(guó)家和政府是基本公共衛(wèi)生服務(wù)的付費(fèi)者和管理者，由此保障了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性、公平性與可及性，以促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，其通過(guò)概括式（第17條）和列舉式（第19-28條）相結(jié)合的模式，構(gòu)筑了一個(gè)既富有彈性又相對(duì)明確的基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系，點(diǎn)明核心性的基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容。最后，將公共衛(wèi)生中的健康促進(jìn)理念獨(dú)立成章，強(qiáng)調(diào)公民系自己健康的第一責(zé)任人，健康教育、健康生活習(xí)慣、健康生活環(huán)境的形成有賴于公民與政府的共同努力，構(gòu)筑了一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)、各方聯(lián)動(dòng)的基本公共衛(wèi)生法律框架?！?9〕參見鄭雪倩：《政府責(zé)任寫入衛(wèi)生大法意義深遠(yuǎn)》，載《健康報(bào)》2020年6月9日，第2版。

專項(xiàng)性公共衛(wèi)生法律規(guī)范，是指以特定內(nèi)容為指向的對(duì)公共衛(wèi)生某一專項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行具體、詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)的法律法規(guī)，是對(duì)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的具體展開。目前，對(duì)于《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》所列舉的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，我國(guó)已初步形成相配套的專門法律規(guī)范（見表1）。

表1 基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系

總體而言，基于效力層級(jí)的公共衛(wèi)生法律體系劃分，凸顯了公共衛(wèi)生法律之間的層次性。由憲法到基本法再到具體的法律規(guī)范，這種基于傳統(tǒng)法學(xué)劃分方式形成的縱向邏輯框架具有較高的覆蓋率和適應(yīng)性。一方面，可以讓執(zhí)法者和司法者在面臨具體法律適用時(shí)，先從低位階的具體規(guī)定入手，待其缺位時(shí)，再“拾級(jí)而上”在更高位階的規(guī)則乃至原則中尋求解決之道。反之，立法者基于憲法的基本規(guī)定出發(fā)，依據(jù)憲法來(lái)制定公共衛(wèi)生基本框架和原則，再將基本原則所蘊(yùn)含的價(jià)值理念“拾級(jí)而下”貫徹于具體的專項(xiàng)法律規(guī)范之中。這種劃分方式給予了立法、執(zhí)法、司法者較為簡(jiǎn)便的邏輯進(jìn)路，但是這種劃分方式亦有所不足。在實(shí)踐中，大量的專項(xiàng)法律法規(guī)扎堆于下層，而此種縱向邏輯劃分方式卻忽略了對(duì)于數(shù)量最多、內(nèi)容最為龐雜的專項(xiàng)公共衛(wèi)生法律規(guī)范的內(nèi)部邏輯建構(gòu)，使得各個(gè)專項(xiàng)公共衛(wèi)生法律規(guī)范之間關(guān)系并未厘清，以至于出現(xiàn)法律適用的混亂及不同法律之間相互沖突、抵觸的情況。

（二）基于橫向邏輯的公共衛(wèi)生法律體系框架建構(gòu)

誠(chéng)如前文所述，依照法律效力層級(jí)的縱向邏輯劃分方式難以對(duì)龐雜的專項(xiàng)公共衛(wèi)生法律規(guī)范進(jìn)行內(nèi)部邏輯建構(gòu)，即使在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》中，也只是對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)和健康促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行了簡(jiǎn)單的列舉，而未進(jìn)一步凸顯其深層次的邏輯。然而對(duì)龐雜的公共衛(wèi)生法律進(jìn)行類型化的歸類，于近可助力公共衛(wèi)生法理論體系的完善，于遠(yuǎn)一如法國(guó)《公共衛(wèi)生法典》、美國(guó)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》乃是公共衛(wèi)生法律體系化、規(guī)范化乃至法典化的必然需求。學(xué)界亦有學(xué)者提出公共衛(wèi)生法之分類主張，然多只言其然，而未言其所以然?！?0〕關(guān)于公共衛(wèi)生法的分類，參見姜柏生：《論我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系的構(gòu)建》，載《醫(yī)學(xué)與社會(huì)》2005年第2期，第27-29頁(yè)；石東風(fēng)等：《構(gòu)建我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系的探討》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生》2004年第1期，第80-81頁(yè)。因此本文希望通過(guò)有邏輯地對(duì)公共衛(wèi)生法律規(guī)范進(jìn)行二次歸納來(lái)重構(gòu)公共衛(wèi)生法律體系的內(nèi)部邏輯。總體而言，公共衛(wèi)生法可以劃分為健康促進(jìn)、公共衛(wèi)生監(jiān)督、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共衛(wèi)生危機(jī)管理四大領(lǐng)域。這種建構(gòu)方式可存在兩種邏輯闡述：其一，以公共衛(wèi)生理念之差異，可將公共衛(wèi)生法劃分為公共健康促進(jìn)法和公共健康保障法。健康促進(jìn)與健康保障不同之處在于，健康促進(jìn)旨在改善個(gè)體的內(nèi)部健康水平，來(lái)提升自身對(duì)外在健康風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力，而健康保障則通過(guò)發(fā)現(xiàn)、控制、減少或消除外在影響健康的風(fēng)險(xiǎn)因素，以防止外部風(fēng)險(xiǎn)對(duì)健康的損害。在健康保障目的之下，依照主要法律關(guān)系之不同，又可劃分為公共衛(wèi)生監(jiān)督法（行政監(jiān)督）、公共衛(wèi)生服務(wù)法（行政給付）、公共衛(wèi)生危機(jī)管理法（行政強(qiáng)制）三大領(lǐng)域。其二，以行政理念及手段之差異，可將公共衛(wèi)生行政分為秩序行政和給付行政，秩序行政主要是指國(guó)家作為公共管理主體，通過(guò)對(duì)個(gè)體（包括公民和法人）自由權(quán)的限制，防止其行為對(duì)他人造成損害，以維護(hù)社會(huì)的安全穩(wěn)定。秩序行政主要表現(xiàn)為常態(tài)下的公共衛(wèi)生監(jiān)督和緊急狀態(tài)下的公共衛(wèi)生危機(jī)管理。給付行政是指國(guó)家作為給付主體，通過(guò)給付資金、物資及勞務(wù)上的救濟(jì)或服務(wù)，保障公民的基本生存、生活權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)公共利益。〔51〕參見何崢嶸：《給付行政的發(fā)展與行政法理論、制度的回應(yīng)》，載《學(xué)術(shù)論壇》2007年第11期，第161-166頁(yè)。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，給付行政主要表現(xiàn)為健康促進(jìn)與公共衛(wèi)生服務(wù)兩大領(lǐng)域。兩大邏輯進(jìn)路最終均可將公共衛(wèi)生法劃分為健康促進(jìn)、公共衛(wèi)生監(jiān)督、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共衛(wèi)生危機(jī)管理四大體系。本文主要以行政理念之劃分進(jìn)行橫向邏輯闡述。

健康促進(jìn)法，是指通過(guò)鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾采取健康生活方式以促使其自身達(dá)到良好的健康狀態(tài)，提高個(gè)體抵御疾病、傷害能力的法律規(guī)范。由于個(gè)體的生活方式選擇屬于私法意思自治的范疇，法律只能引導(dǎo)而無(wú)法強(qiáng)制，因此個(gè)體必然作為自身健康的第一責(zé)任人，這一點(diǎn)亦在《基本醫(yī)療與健康促進(jìn)法》第69條中得到明確的規(guī)定。而公權(quán)力對(duì)個(gè)人健康方式的引導(dǎo)，主要表現(xiàn)在對(duì)公眾進(jìn)行健康教育、健康調(diào)查與評(píng)估，鼓勵(lì)全民健身，建立營(yíng)養(yǎng)監(jiān)測(cè)與干預(yù)制度等，相應(yīng)地，國(guó)家在這些方面制定了諸如《關(guān)于加強(qiáng)健康教育信息服務(wù)管理的通知》《國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)工作規(guī)定》《全民健身?xiàng)l例》《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》等法規(guī)及部門規(guī)章。

公共衛(wèi)生監(jiān)督法，是一種預(yù)防為主的法治監(jiān)督管理模式，是指通過(guò)對(duì)與公眾健康息息相關(guān)的生產(chǎn)生活領(lǐng)域設(shè)定基本衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)定由相應(yīng)的行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)威脅公眾健康的隱患并控制和消除的法律規(guī)范。公共衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，其主要表現(xiàn)為常態(tài)下事前預(yù)防，事中制止，事后處罰，來(lái)消除影響公共健康的風(fēng)險(xiǎn)因素，以維護(hù)公共健康利益。具體而言，其主要內(nèi)容包括五大部分：①場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督，主要是指對(duì)于人群聚集或人流量大的特殊場(chǎng)所的衛(wèi)生條件進(jìn)行監(jiān)督，包括公共場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督、學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督、國(guó)境口岸衛(wèi)生監(jiān)督等，相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范有《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則、《國(guó)境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》等，場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督也是控制傳染病傳播的有效手段，在目前我國(guó)疫情內(nèi)防反彈、外防輸入的常態(tài)化防控階段，國(guó)境口岸的衛(wèi)生監(jiān)督工作顯得尤為重要；②職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督，是指對(duì)產(chǎn)生職業(yè)病危害的用人單位的職責(zé)及所應(yīng)提供的工作環(huán)境進(jìn)行規(guī)定和監(jiān)督，相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范有《職業(yè)病防治法》《工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)放射衛(wèi)生防護(hù)監(jiān)督管理工作的通知》等；③產(chǎn)品衛(wèi)生監(jiān)督，是指對(duì)公眾日常生活及醫(yī)療衛(wèi)生所需的各類產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，以防止產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵對(duì)不特定對(duì)象產(chǎn)生健康危害，主要包括食品、藥品、化妝品、消毒產(chǎn)品、生活飲用水及涉及飲用水衛(wèi)生安全產(chǎn)品，相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范有《食品安全法》《藥品管理法》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理?xiàng)l例》《消毒管理辦法》《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》等；④廢棄品衛(wèi)生監(jiān)督，雖然在《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》中，并沒(méi)有將廢棄品衛(wèi)生監(jiān)督管理作為衛(wèi)生監(jiān)督體系的內(nèi)容，但筆者認(rèn)為，醫(yī)療廢物、生活垃圾、工業(yè)污水等廢棄物或污染物的二次處理與公眾健康密切相關(guān)，早期各國(guó)的傳染病防治也都是從環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督管理入手，因而廢棄品衛(wèi)生監(jiān)督是一個(gè)既涉及環(huán)境保護(hù)又涉及公共健康的領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)被納入公共衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域，諸如《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》也均應(yīng)屬于公共衛(wèi)生監(jiān)督法的范疇；⑤動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督，是指對(duì)動(dòng)物養(yǎng)殖、運(yùn)輸、屠宰、出入境等環(huán)節(jié)進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督管理，以預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病。此部分也未被《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》納入其衛(wèi)生監(jiān)督體系內(nèi)，但是無(wú)論是2003年的SARS病毒，還是不時(shí)發(fā)生的各類禽流感病毒，抑或今年的新型冠狀病毒，均直接或間接地與動(dòng)物有關(guān)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督必然應(yīng)當(dāng)成為公共衛(wèi)生監(jiān)督的一個(gè)重要組成部分，1991年制定的《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》以及1997年制定的《動(dòng)物防疫法》也應(yīng)當(dāng)納入公共衛(wèi)生監(jiān)督法之列。

公共衛(wèi)生服務(wù)法，是指旨在為公眾提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，以達(dá)到疾病預(yù)防目的，保障公眾健康的法律規(guī)范。公共衛(wèi)生服務(wù)是一種行政給付，自2009年7月，原衛(wèi)生部、財(cái)政部、原國(guó)家計(jì)生委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的意見》（衛(wèi)婦社發(fā)〔2009〕70號(hào)），全面啟動(dòng)了我國(guó)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾對(duì)公共衛(wèi)生需求的逐步提高，國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目也逐步增加，我國(guó)也從2009年第一版《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范》所規(guī)定的十項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)，增加到2017年第三版《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范》的十二項(xiàng)。概括而言，公共衛(wèi)生服務(wù)法可分為如下四大類：①傳染病防治。常態(tài)下的傳染病防治更應(yīng)歸屬于基本公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，其有別于緊急狀態(tài)下的重大傳染病疫情管理，更多是指在非疫情狀態(tài)下國(guó)家對(duì)于傳染病感染者的信息管理及社會(huì)救濟(jì)，此時(shí)其行政行為的核心應(yīng)當(dāng)在于減少傳染病感染者在正常生產(chǎn)生活中所遭受的社會(huì)歧視及予以醫(yī)療救助，比如對(duì)艾滋病感染者的“三免一關(guān)懷”政策，此時(shí)更凸顯給付行政的色彩；而當(dāng)突發(fā)疫情時(shí)，由于傳染病疫情短時(shí)間內(nèi)暴發(fā)，不僅需要對(duì)確診患者及高風(fēng)險(xiǎn)患者、密切接觸者等對(duì)象進(jìn)行必要的強(qiáng)制隔離措施，更可能需要采取某些全民限制性活動(dòng)或全民強(qiáng)制性活動(dòng)，比如強(qiáng)制檢測(cè)、集會(huì)禁止、公共場(chǎng)所強(qiáng)制佩戴口罩等，此時(shí)則更凸顯秩序行政的色彩。②非傳染病防控與管理。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的非傳染病主要是指在我國(guó)國(guó)內(nèi)高發(fā)的，嚴(yán)重威脅我國(guó)居民健康的慢性病和職業(yè)病。這些疾病的發(fā)生和流行與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、行為、遺傳、環(huán)境、職業(yè)等因素密切相關(guān)，且疾病具有長(zhǎng)期性、緩慢性和不可逆性，因此應(yīng)充分落實(shí)未病先防，既病則控的服務(wù)理念，我國(guó)目前已出臺(tái)《中國(guó)防治慢性病中長(zhǎng)期規(guī)劃（2017—2025年）》，將非傳染病防控作為一項(xiàng)國(guó)家長(zhǎng)期規(guī)劃。③特殊人群的健康保障服務(wù)。通過(guò)對(duì)特殊人群制定個(gè)性化的健康保障制度，是促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)質(zhì)公平的重要舉措。對(duì)于未成年人、母嬰、老年人、殘疾人等特殊群體，由于其年齡、狀態(tài)的不同，往往面臨高于常人的健康風(fēng)險(xiǎn)，基于此我國(guó)分別頒布了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》《母嬰保健法》《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人權(quán)益保障法》等專項(xiàng)法律規(guī)范，對(duì)不同的群體實(shí)施有針對(duì)性的預(yù)防保健服務(wù)，以保障其健康。④精神衛(wèi)生服務(wù)。世界衛(wèi)生組織將“健康”定義為體格、精神與社會(huì)之完全健康狀態(tài)，精神衛(wèi)生作為健康的應(yīng)有之義，必然應(yīng)作為基本公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容之一，我國(guó)也于2012年制定了《精神衛(wèi)生法》，以保障公眾的精神健康。

公共衛(wèi)生危機(jī)管理法，是指發(fā)生造成或者可能造成嚴(yán)重?fù)p害公眾健康的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，國(guó)家為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公眾健康而行使緊急行政權(quán)對(duì)各類社會(huì)主體進(jìn)行管理的法律規(guī)范。突發(fā)公共衛(wèi)生事件包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性食物中毒、群體性職業(yè)中毒等類型，其中重大傳染病疫情防治難度往往較大，其中又以新發(fā)未知傳染病疫情的防治難度為首，其具備成因的未知與隱秘性、治療手段的缺乏和有限性、傳播渠道的迅速和廣泛性，這些特點(diǎn)使得新發(fā)傳染病在識(shí)別、上報(bào)、預(yù)防、治療上都具備極大的難度。同時(shí)，新發(fā)傳染病的發(fā)生往往短時(shí)間內(nèi)會(huì)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生資源及防護(hù)物資產(chǎn)生極大依賴性和社會(huì)需求，容易造成地區(qū)性乃至全國(guó)性的市場(chǎng)失靈，因而無(wú)論是從公眾健康安全角度抑或國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序穩(wěn)定的角度，突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)政府的主導(dǎo)和管理不可缺位，此時(shí)應(yīng)凸顯秩序行政的管理色彩，采取必要的控制措施，防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，我國(guó)已圍繞《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，制定了包括《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》《法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢疫規(guī)定》等一系列應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)章制度。

基于橫向邏輯的公共衛(wèi)生法律體系劃分，是基于種屬概念的公共衛(wèi)生法律體系的邏輯建構(gòu)。以公共衛(wèi)生理念或行政理念為公分母對(duì)現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律規(guī)范進(jìn)行類型化，便于闡明公共衛(wèi)生法律體系的基本范疇，其以模塊的形式呈現(xiàn)出，合則構(gòu)成一個(gè)完整的公共衛(wèi)生法律體系，分則展現(xiàn)出不同模塊各自的理念色彩，使之具備外部周延性的同時(shí)亦兼顧內(nèi)部的系統(tǒng)性。但是這種劃分方法亦有所不足，以健康保障和健康促進(jìn)為目的進(jìn)行劃分都是基于狹義的健康保障和健康促進(jìn)的概念，即健康保障是消除外在風(fēng)險(xiǎn)，而健康促進(jìn)是提高內(nèi)在水平，然而公共衛(wèi)生理念的發(fā)展過(guò)程中兩者有漸漸融合的趨勢(shì)，健康促進(jìn)理念中也開始納入一些外部風(fēng)險(xiǎn)的防范，比如我國(guó)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》中健康促進(jìn)一章便納入了食品及飲用水安全監(jiān)管、公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理制度、控?zé)熍c煙酒銷售制度等外部性的健康管理制度，使得健康促進(jìn)與健康保障的概念似乎漸漸地融合；另外，以秩序行政與給付行政為劃分依據(jù)，雖然突出了理念與手段的差異性，但是兩者亦非非此即彼的關(guān)系，往往在許多公共衛(wèi)生問(wèn)題的處理上，需要兩者兼顧。

（三）公共衛(wèi)生法律體系復(fù)合嵌套式邏輯框架的構(gòu)思

無(wú)論是基于效力邏輯的縱向劃分，抑或基于理念邏輯的橫向劃分，均只是一種理論上的類型劃分或者說(shuō)框架搭建，它無(wú)法完美地契合實(shí)然狀態(tài)下的公共衛(wèi)生法治需求，因?yàn)榱⒎偸且阅撤N現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向，而法律體系的構(gòu)建往往是基于理論邏輯產(chǎn)生，這種以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向的立法模式與以理論邏輯構(gòu)建的法律體系間天然存在著差異，當(dāng)某個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要不同理念歸類的公共衛(wèi)生法共同作用時(shí)，以問(wèn)題導(dǎo)向而生的法律規(guī)范便存在類別上的模糊性或綜合性。因此本文試圖提出一種復(fù)合嵌套式的理論邏輯，以尋求實(shí)然法狀態(tài)與應(yīng)然法體系之間的平衡，促進(jìn)我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系框架的完善：

第一一，在縱向效力邏輯下嵌入橫向理念邏輯。一如上文所述，單純的效力邏輯僅能形成憲法—基本法—專項(xiàng)法律法規(guī)的三層縱向結(jié)構(gòu)，難以體現(xiàn)各層次的內(nèi)部邏輯。通過(guò)在效力邏輯下嵌入理念邏輯，可進(jìn)一步凸顯各層次的內(nèi)部構(gòu)造。因此，以縱向效力邏輯為主干，橫向理念邏輯為內(nèi)涵，可形成我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系的初步框架（見圖1），其既凸顯了公共衛(wèi)生體系的層次性要求，又能滿足內(nèi)在體系的初步劃分，使得相關(guān)的法律能夠在這個(gè)體系之內(nèi)找到對(duì)應(yīng)的棲身之所。當(dāng)然，進(jìn)一步細(xì)分，不僅在龐雜的專項(xiàng)公共衛(wèi)生法律法規(guī)這一層面，在憲法、基本法層面亦可嵌入橫向理念邏輯。如《憲法》之中，先以總綱之規(guī)定構(gòu)筑國(guó)家主導(dǎo)公共衛(wèi)生治理之基本任務(wù)，將這種基本任務(wù)通過(guò)積極權(quán)利與消極權(quán)利屬性分置于公民的基本權(quán)利與義務(wù)章節(jié)中的公民基本公共衛(wèi)生服務(wù)權(quán)和國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)，初步形成“總—分”邏輯結(jié)構(gòu)為主、“服務(wù)與秩序”邏輯相結(jié)合的公共衛(wèi)生憲法根基，這樣亦有利于更好地理解《憲法》對(duì)于國(guó)家公共衛(wèi)生治理的基本要求和愿景，有利于下位法的貫徹和落實(shí)。

圖1 我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系基本框架

第二，在橫向理念邏輯下嵌入縱向效力邏輯。即使依據(jù)行政理念之差異將公共衛(wèi)生法劃分為四大模塊，十八個(gè)子類別，但是各個(gè)子類別之內(nèi)往往亦有著法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等眾多效力不同的法律類別，這類法律規(guī)范或調(diào)整同一問(wèn)題，或調(diào)整一個(gè)問(wèn)題的不同側(cè)面，如果不進(jìn)一步地厘清上位法與下位法、一般法與特別法，以及同位階法律之間的交叉關(guān)系甚至是矛盾與沖突，則易產(chǎn)生法律適用上的困難。因此，應(yīng)當(dāng)把握好每個(gè)類別之中的各個(gè)法律規(guī)范的內(nèi)在邏輯，通過(guò)嵌入縱向效力邏輯，形成子類別的邏輯結(jié)構(gòu)。以傳染病防治法律體系為例，在傳染病防治領(lǐng)域，共存在三組縱向邏輯關(guān)系：其一，以《傳染病防治法》為上位法，輔以《傳染病防治法實(shí)施辦法》《傳染病病人或疑似傳染病病人尸體解剖查驗(yàn)規(guī)定》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病預(yù)檢分診管理辦法》《鐵路實(shí)施中華人民共和國(guó)傳染病防治法細(xì)則》等下位法的傳染病管理制度；其二，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為上位法，輔以《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間外國(guó)專家工作應(yīng)急辦法》等下位法的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制；其三，以《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》為上位法，《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》《國(guó)境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》《國(guó)境口岸傳染病監(jiān)測(cè)試行辦法》等下位法的國(guó)境口岸檢疫防疫機(jī)制。這三組法律之間的內(nèi)容亦存在相互的交叉和重疊，在新冠肺炎疫情的防控過(guò)程中一度出現(xiàn)了沖突與矛盾，同一個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)不同的規(guī)定，法律之間的位階出現(xiàn)問(wèn)題，以至于無(wú)法完全發(fā)揮其效用?！?2〕參見趙敏：《新冠肺炎疫情背景下〈傳染病防治法〉之再完善》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2020年第3期，第43-51頁(yè)。因此，效力邏輯不僅僅停留在憲法—基本法—專項(xiàng)法階段，在每一個(gè)子類別之中，亦有嵌入縱向效力邏輯，把握好各法律法規(guī)之間適用次序的必要性。

第三，在秩序行政與給付行政之間留存相互嵌套的空間。在橫向邏輯之下，雖然以秩序行政和給付行政為劃分依據(jù)，可以將公共衛(wèi)生法劃分為秩序型公共衛(wèi)生法與給付型公共衛(wèi)生法，秩序型公共衛(wèi)生法包含常態(tài)下的公共衛(wèi)生監(jiān)督法與緊急狀態(tài)下的公共衛(wèi)生危機(jī)管理法，給付型公共衛(wèi)生法包含健康促進(jìn)法和公共衛(wèi)生服務(wù)法。但是在許多法律之中，并非擇一而立，而往往是諸行合體，在秩序行政中蘊(yùn)含著給付行政，在給付行政中亦彰顯著秩序行政，給付行政與秩序行政之關(guān)系，更似權(quán)利與義務(wù)之關(guān)系，我們既需要保障權(quán)利，亦需要規(guī)范義務(wù)的履行，同理，國(guó)家既需要以給付行政之理念來(lái)供給社會(huì)服務(wù)，亦需要秩序行政之理念來(lái)維持社會(huì)秩序。〔53〕參見彭中禮：《沒(méi)有權(quán)利的義務(wù)——古代自然法學(xué)義務(wù)觀概覽、反思與鏡鑒》，載《法治社會(huì)》2020年第5期，第13-22頁(yè)。在新冠肺炎暴發(fā)初期，由于新冠病毒大面積的傳播，已構(gòu)成重大傳染病疫情，國(guó)家采取緊急公共衛(wèi)生危機(jī)管理模式，對(duì)新冠肺炎患者采取強(qiáng)制隔離治療，同時(shí)禁止聚集性活動(dòng)，要求民眾在公共場(chǎng)所需佩戴口罩，這一系列行政命令或行政強(qiáng)制措施均超出了一般狀態(tài)下的普通傳染病防治，系屬秩序行政中緊急行政之范疇；另外，在疫情暴發(fā)之初，國(guó)家即宣布對(duì)所有新冠肺炎確診患者實(shí)行免費(fèi)救治，通過(guò)財(cái)政撥款來(lái)保障新冠肺炎患者的醫(yī)療服務(wù)供給，其又歸屬于給付行政中的基本公共衛(wèi)生服務(wù)范疇；不僅僅是秩序行政與給付行政的相互嵌入，在秩序行政內(nèi)部，一般行政與緊急行政也會(huì)出現(xiàn)相互交叉，在疫情防控后期，隨著2020年5月2日湖北重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別由一級(jí)響應(yīng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，31個(gè)省份的一級(jí)響應(yīng)級(jí)別全部調(diào)整完畢，中國(guó)疫情防控步入了新時(shí)期，進(jìn)入常態(tài)化防控階段。這種常態(tài)化防控既有別于緊急狀態(tài)下的危機(jī)管理模式，又有別于完全正常情況下的傳染病防治，換言之，其屬于秩序行政中一般行政與緊急行政的中間地帶，既保持社會(huì)的正常運(yùn)作，又保持隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)情形的警惕性。可見，實(shí)踐本身也對(duì)類型化的交叉不斷地提出新要求。

因此，在絕對(duì)的類型化難以適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中多樣性的差異時(shí)，唯有通過(guò)相互兼容的嵌套式邏輯，既保持類別的主要特征，又留存容納其他類別的空間，以相對(duì)的類型化來(lái)塑造從縱向到橫向，從高位階到低位階，由秩序行政到給付行政，由一般行政到緊急行政的多樣漸變序列，形成網(wǎng)格式的公共衛(wèi)生法律體系框架。

四、轉(zhuǎn)向公共衛(wèi)生法治體系建設(shè)

如前所述，我國(guó)已經(jīng)基本形成比較完備的公共衛(wèi)生法律體系，目前公共衛(wèi)生法治建設(shè)的主要問(wèn)題并不是公共衛(wèi)生法律不完備，而在于公共衛(wèi)生法律沒(méi)有得到全面有效的實(shí)施和公共衛(wèi)生監(jiān)督不到位，法治化程度不高，法治建設(shè)路徑需要從公共衛(wèi)生法律體系建設(shè)向公共衛(wèi)生法治體系建設(shè)轉(zhuǎn)化。

公共衛(wèi)生法治體系是建立于公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系之上的系統(tǒng)工程。公共衛(wèi)生法律體系僅僅是公共衛(wèi)生法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。理想的公共衛(wèi)生法律體系是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》為核心下各子領(lǐng)域的專項(xiàng)公共衛(wèi)生法律法規(guī)均衡分布形成漸變序列的一種相對(duì)靜態(tài)的法律展現(xiàn)。而公共衛(wèi)生法治強(qiáng)調(diào)將法治理念貫徹于公共衛(wèi)生立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，是一種動(dòng)態(tài)的社會(huì)治理過(guò)程，它追求權(quán)力與權(quán)利、約束與自由之間的和諧共生關(guān)系，是讓公共衛(wèi)生法律體系“活起來(lái)”的過(guò)程，通過(guò)公共衛(wèi)生法律體系、公共衛(wèi)生法治實(shí)施體系、公共衛(wèi)生法治監(jiān)督體系、公共衛(wèi)生法治保障體系之間的動(dòng)態(tài)連接來(lái)達(dá)到自我完善、自我修復(fù)之目的（見圖2）。

圖2 公共衛(wèi)生法治體系動(dòng)態(tài)運(yùn)行圖

公共衛(wèi)生法律體系能不能有效發(fā)揮規(guī)范作用，公共衛(wèi)生領(lǐng)域能不能實(shí)現(xiàn)法治，有效保障公民健康權(quán)，其關(guān)鍵是公共衛(wèi)生法律能否得到全面有效的實(shí)施。以公共衛(wèi)生法治實(shí)施體系來(lái)貫徹落實(shí)公共衛(wèi)生法律體系之立法目的，發(fā)揮其實(shí)際效用。

公共衛(wèi)生法治實(shí)施體系可分為執(zhí)法、司法、守法三大環(huán)節(jié)，即嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。而由于公共衛(wèi)生法以大量的衛(wèi)生行政法律法規(guī)為主要內(nèi)容，其實(shí)施體系也必然以衛(wèi)生行政執(zhí)法為核心，又由于其多以預(yù)防為指導(dǎo)理念，因而衛(wèi)生行政執(zhí)法又常稱為衛(wèi)生監(jiān)督。衛(wèi)生監(jiān)督系政府衛(wèi)生行政部門依據(jù)衛(wèi)生法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)公民、法人和其他組織貫徹執(zhí)行衛(wèi)生法律法規(guī)的情況進(jìn)行督促檢查，對(duì)違反衛(wèi)生法律法規(guī)、危害公共健康的行為追究法律責(zé)任的一種衛(wèi)生行政執(zhí)法行為。目前，我國(guó)雖然初步構(gòu)筑了公共衛(wèi)生監(jiān)督法律體系，但在整個(gè)法律體系實(shí)施過(guò)程中依舊存在諸多不協(xié)調(diào)之處。

其一，公共衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失損害執(zhí)法權(quán)威。目前我國(guó)的公共衛(wèi)生行政執(zhí)法存在權(quán)力主體和執(zhí)行主體分裂的問(wèn)題，衛(wèi)生法律、法規(guī)將衛(wèi)生監(jiān)督權(quán)授予了衛(wèi)生健康行政部門，而2005年原衛(wèi)生部發(fā)布的《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》規(guī)定：“衛(wèi)生監(jiān)督工作實(shí)行分級(jí)管理。中央、省、設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門內(nèi)設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)并下設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生監(jiān)督工作。”這一規(guī)定使得我國(guó)目前公共衛(wèi)生行政執(zhí)法由衛(wèi)生行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的下設(shè)機(jī)構(gòu)——衛(wèi)生監(jiān)督局或衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān)，其主要職責(zé)是辦理衛(wèi)生行政許可、從事公共衛(wèi)生監(jiān)督、從事醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督。因此，我國(guó)目前實(shí)際的公共衛(wèi)生行政執(zhí)法主體，或者說(shuō)公共衛(wèi)生法治實(shí)施核心主體是各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督局（所）。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上是受衛(wèi)生健康主管部門委托從事行政執(zhí)法，其性質(zhì)是委托執(zhí)法，其法律責(zé)任仍然由衛(wèi)生健康主管部門承擔(dān)。其性質(zhì)屬于事業(yè)單位，人員參照公務(wù)員編制管理。2019年出臺(tái)的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》延續(xù)了這一制度安排，該法第94條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生健康主管部門及其委托的衛(wèi)生健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法開展本行政區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生等行政執(zhí)法工作?！边@種委托執(zhí)法體制弱化了公共衛(wèi)生行政（監(jiān)督）執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體地位，導(dǎo)致公共衛(wèi)生行政（監(jiān)督）執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范性、權(quán)威性不夠，在基層出現(xiàn)衛(wèi)生行政（監(jiān)督）執(zhí)法機(jī)構(gòu)級(jí)別低于被監(jiān)督機(jī)構(gòu)之窘?jīng)r，使其淪為“秀才執(zhí)法”，公共衛(wèi)生法律實(shí)施效果大打折扣。疫情初期飽受詬病的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)也因?yàn)闄?quán)威性不夠，作為事業(yè)單位沒(méi)有足夠的行政權(quán)力，無(wú)法有效履行《傳染病防治法》第18條規(guī)定的職責(zé)?！?4〕根據(jù)《傳染病防治法》第18條的規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)亦承擔(dān)一定的行政執(zhí)法職責(zé)，例如第1款第1項(xiàng)“實(shí)施傳染病預(yù)防控制規(guī)劃、計(jì)劃和方案”，第3項(xiàng)“開展對(duì)傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的……現(xiàn)場(chǎng)處理”，第5項(xiàng)“負(fù)責(zé)預(yù)防性生物制品的使用管理”，第3款“組織實(shí)施免疫、消毒、控制病媒生物的危害”等都可能引起相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更或者消滅。

其二，法治理念缺失削弱執(zhí)法效力。由于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員大多具有醫(yī)學(xué)背景，法律素養(yǎng)和法治理念薄弱，制約公共衛(wèi)生行政執(zhí)法的普遍性、準(zhǔn)確性。由于公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員與執(zhí)法對(duì)象醫(yī)護(hù)人員同屬醫(yī)療共同體，法律利器往往被人情關(guān)系嚴(yán)重內(nèi)卷化，嚴(yán)格執(zhí)法往往只能停留在口頭宣示層級(jí)。

其三，公共衛(wèi)生執(zhí)法專業(yè)人才缺乏保障。衛(wèi)生行政執(zhí)法主要法律依據(jù)有衛(wèi)生法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等，其中以規(guī)范性文件和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)最為龐雜，不僅需要衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員知法懂法，尚需一定深度的專業(yè)知識(shí)。衛(wèi)生行政執(zhí)法是一項(xiàng)需要兼顧技術(shù)與法律的執(zhí)法活動(dòng)，需要打造一支兼具公共衛(wèi)生、預(yù)防醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)等知識(shí)的高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。而現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍中這種既懂法又懂醫(yī)的復(fù)合型人才極其缺乏。當(dāng)然這更屬于公共衛(wèi)生法治保障體系建設(shè)需要解決的問(wèn)題。

為解決上述公共衛(wèi)生行政執(zhí)法問(wèn)題，解決疫情防控暴露的公共衛(wèi)生法貫徹落實(shí)不力的問(wèn)題，2021年5月國(guó)家疾病預(yù)防控制局正式成立，承擔(dān)公共衛(wèi)生政策制定、疾控體系建設(shè)、疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)、疾控科研體系建設(shè)、公共衛(wèi)生監(jiān)督管理、傳染病防治監(jiān)管等項(xiàng)職能，成為新的公共衛(wèi)生行政執(zhí)法監(jiān)督主體。整合現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防與控制中心、衛(wèi)生健康主管部門內(nèi)部監(jiān)管部門衛(wèi)生行政執(zhí)法監(jiān)督職能，成為統(tǒng)一權(quán)威的公共衛(wèi)生行政執(zhí)法主體，徹底去除公共衛(wèi)生行政執(zhí)法主體弱化弊端。公共衛(wèi)生法治實(shí)施體系實(shí)現(xiàn)重大變革，公共衛(wèi)生法律體系向公共衛(wèi)生法治體系轉(zhuǎn)變邁出關(guān)鍵一步。

五、公共衛(wèi)生法治監(jiān)督體系和公共衛(wèi)生法治保障體系

公共衛(wèi)生法治監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生法治體系的自省系統(tǒng)，通過(guò)內(nèi)外監(jiān)督的協(xié)同作用而使公共衛(wèi)生法的實(shí)施不偏離法治軌道，讓其走得“正”。法治監(jiān)督體系強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種方式分工負(fù)責(zé)，黨、政、群多個(gè)主體共同參與，執(zhí)法、司法、守法多個(gè)環(huán)節(jié)全面監(jiān)督，既包括程序上的監(jiān)督，亦包括實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督。公共衛(wèi)生監(jiān)督與公共衛(wèi)生法治監(jiān)督是兩個(gè)不同的概念，前者是公權(quán)力對(duì)私主體在常態(tài)下衛(wèi)生條件、衛(wèi)生狀況監(jiān)督與管理，本質(zhì)上是公共衛(wèi)生行政執(zhí)法，屬于公共衛(wèi)生法治實(shí)施體系的重要組成部分；而后者則是由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等對(duì)公主體依法行使公共衛(wèi)生治理權(quán)的監(jiān)督，是公共衛(wèi)生法治監(jiān)督體系的基本內(nèi)核。但兩者亦相互關(guān)聯(lián)，法治監(jiān)督的主要內(nèi)容便是對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。

我國(guó)已經(jīng)形成完備的法治監(jiān)督體系，但從2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情來(lái)看，公共衛(wèi)生法治監(jiān)督體系監(jiān)督效能不盡如人意，其中最突出的矛盾在于監(jiān)督內(nèi)容專業(yè)性超越了大部分監(jiān)督主體的監(jiān)督能力，大部分主體監(jiān)督功能的發(fā)揮被局限在表層，比如新冠肺炎患者無(wú)法判斷自己罹患的病種；消費(fèi)者只能辨別食物中有無(wú)不干凈之物，卻不能發(fā)現(xiàn)“地溝油”“瘦肉精”等的存在；居民只能辨別日常用水的顏色、有無(wú)沉淀物，卻不能辨別其中有毒有害物質(zhì)含量是否超標(biāo)等。同樣，黨、政法治監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)一項(xiàng)具備專業(yè)性的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，在專業(yè)壁壘之下，容易流于程序性審核而難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督作用。當(dāng)專業(yè)壁壘阻卻了大部分外部監(jiān)督的時(shí)候，公共衛(wèi)生法治監(jiān)督體系中更應(yīng)注重內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督，注重發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人員的監(jiān)督作用。新冠肺炎疫情最終被公開，并采取了強(qiáng)有力的防控措施，正是鐘南山等院士專家的專業(yè)監(jiān)督發(fā)揮了作用。當(dāng)然外部的社會(huì)監(jiān)督亦有其自身的矯正功能，〔55〕參見沈巋：《論突發(fā)傳染病信息發(fā)布的法律設(shè)置》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第4期，第35頁(yè)。李文亮被湖北省追認(rèn)為烈士，也是認(rèn)可了“吹哨人”的外部監(jiān)督作用。2020年9月通過(guò)的《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，任何單位和個(gè)人有權(quán)向有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告，不予追究責(zé)任。國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的《傳染病防治法（修訂草案征求意見稿）》做了同樣的規(guī)定，為外部的社會(huì)監(jiān)督和醫(yī)護(hù)人員的內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督提供了法律保障。

最后，公共衛(wèi)生法治保障體系是公共衛(wèi)生法治體系的基礎(chǔ)性支柱，其包括理論保障、人才保障、經(jīng)費(fèi)保障、物資保障、技術(shù)保障等多個(gè)方面。目前，我國(guó)包括公共衛(wèi)生法治理論在內(nèi)的整個(gè)衛(wèi)生法學(xué)理論體系還很不健全，公共衛(wèi)生法學(xué)的基礎(chǔ)性研究非常薄弱，而理論是實(shí)踐的基礎(chǔ)，理論的薄弱必然在一定程度上影響了公共衛(wèi)生立法、執(zhí)法、司法的科學(xué)性。因此，加強(qiáng)公共衛(wèi)生法學(xué)基礎(chǔ)理論研究必將是我國(guó)未來(lái)公共衛(wèi)生法治建設(shè)的一大重要任務(wù)。無(wú)獨(dú)有偶，人才培養(yǎng)囿于理論的不完善及學(xué)科定位和發(fā)展的受限而供給不足，亦使我國(guó)公共衛(wèi)生法治人才嚴(yán)重缺如?！?6〕參見郭為祿：《探尋公共衛(wèi)生法學(xué)教育之道》，載《法學(xué)》2020年第4期，第3-18頁(yè)。而在經(jīng)費(fèi)、物資、技術(shù)保障方面，正因?yàn)楣残l(wèi)生治理不僅涉及基本公共衛(wèi)生服務(wù)的供給，還需保障整個(gè)衛(wèi)生監(jiān)督體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，其對(duì)公共財(cái)政的依賴性非常大。我國(guó)雖然設(shè)立了基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金并頒布了《基本公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)資金管理辦法》進(jìn)行規(guī)范和管理，但是對(duì)于緊急狀態(tài)下的公共衛(wèi)生應(yīng)急資金的調(diào)度、使用、管理機(jī)制尚不健全，這些都需要反饋回立法之中進(jìn)一步完善。

六、結(jié)語(yǔ)

為實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的科學(xué)高效治理，不能僅止步于對(duì)靜態(tài)的法律體系的探討，而更應(yīng)在動(dòng)態(tài)的視角里，將公共衛(wèi)生法律體系落實(shí)于公共衛(wèi)生動(dòng)態(tài)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)的公共衛(wèi)生法律體系向動(dòng)態(tài)的公共衛(wèi)生法治體系轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，我們從不否認(rèn)公共衛(wèi)生法律體系在公共衛(wèi)生法治體系中的重要性，構(gòu)建一個(gè)邏輯自洽、內(nèi)容完備的公共衛(wèi)生法律體系，是整個(gè)公共衛(wèi)生法治體系的邏輯起點(diǎn)和規(guī)范基礎(chǔ)，離開了公共衛(wèi)生法律體系，公共衛(wèi)生法治體系亦只能是“無(wú)源之水，無(wú)本之木”。因此，本文管窺了以往法律體系單純的縱向劃分和橫向劃分對(duì)于公共衛(wèi)生法律體系構(gòu)建上的局限性，并提出復(fù)合嵌套式理論，以追求公共衛(wèi)生法律體系能夠更好契合現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，緩和規(guī)范事實(shí)與社會(huì)事實(shí)的沖突。而更進(jìn)一步，“法的生命在于實(shí)施”，即使再完善的法律規(guī)范，如果不真正走進(jìn)社會(huì)治理之中，走進(jìn)執(zhí)法、司法實(shí)踐之中，那也只是一紙空文罷了。新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都警醒我們?nèi)鎸?shí)施公共衛(wèi)生法才是控制疫情的有效之道。因此，唯有將公共衛(wèi)生法律體系貫徹落實(shí)于公共衛(wèi)生法治實(shí)施體系之中，發(fā)揮法之實(shí)效；以公共衛(wèi)生法治監(jiān)督體系肅清公共衛(wèi)生法治建設(shè)之阻礙，保障法治實(shí)施不被其他因素干擾而偏離軌道；以公共衛(wèi)生法治保障體系穩(wěn)固公共衛(wèi)生法治建設(shè)之基礎(chǔ)，由此形成的不斷循環(huán)及不斷自我監(jiān)督、自我完善的公共衛(wèi)生法治體系，才能具備經(jīng)久不衰、源源不斷之動(dòng)力，才能在歷史發(fā)展之中更好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。