[摘要]“雙高計(jì)劃”是我國重點(diǎn)高職院校建設(shè)政策新的樣態(tài)，兼具國際性和本土化，其基本特點(diǎn)是以特色為建設(shè)目標(biāo)、以高水平專業(yè)群為建設(shè)基礎(chǔ)、以改革為建設(shè)動(dòng)力和以動(dòng)態(tài)調(diào)整為管理手段。高水平高職院校建設(shè)必須以高水平專業(yè)群建設(shè)為基礎(chǔ)。然而，建設(shè)高水平專業(yè)群卻以體制變革為前提。高等職業(yè)教育的體制問題集中表現(xiàn)在尚未建立職教高考制度，民辦高職發(fā)展步履維艱，“體系封閉”與“權(quán)責(zé)模糊”并立，“總量不足”與“效率不高”并存。為了“雙高計(jì)劃”建設(shè)的順利實(shí)施，可采取的策略是建立職教高考制度、大力發(fā)展民辦高職、正確處理政校關(guān)系和完善成本分擔(dān)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]“雙高計(jì)劃”建設(shè);體制;困境;路徑

[作者簡介]萬衛(wèi)（1979- ），男，湖南衡陽人，湖北工業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。（湖北 ?武漢 ?430068）

[基金項(xiàng)目]本文系2020年湖北省中華職教社調(diào)研項(xiàng)目“高職院校高水平專業(yè)群組織模式優(yōu)化研究”的研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：HBZJ2020137，項(xiàng)目主持人：萬衛(wèi)）

[中圖分類號(hào)]G710 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1004-3985（2021）20-0012-08

一、問題的提出

2019年，教育部、財(cái)政部共同發(fā)布《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》，啟動(dòng)實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃（以下簡稱“雙高計(jì)劃”）?！半p高計(jì)劃”是我國重點(diǎn)高職院校建設(shè)政策新的樣態(tài)，是一項(xiàng)兼具國際性和本土化的政策。一方面，它遵循高等職業(yè)教育發(fā)展的邏輯，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)教融合;另一方面，它遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的邏輯，強(qiáng)調(diào)扎根中國大地辦學(xué)。在這樣的背景下，許多省市紛紛發(fā)布本區(qū)域的“雙高計(jì)劃”。它們的共同特點(diǎn)是打破身份固化，關(guān)注區(qū)域重點(diǎn)高職院校的發(fā)展規(guī)劃。然而，高樓大廈非一日可建成。要真正建成高水平高職院校和專業(yè)（群），就必須對(duì)高等職業(yè)教育系統(tǒng)進(jìn)行重大變革，突破現(xiàn)有體制的藩籬。

目前，學(xué)界對(duì)“雙高計(jì)劃”建設(shè)的討論主要集中在三個(gè)方面。第一，“雙高計(jì)劃”建設(shè)的內(nèi)涵。莊西真認(rèn)為，“雙高計(jì)劃”本質(zhì)上是“政府作為制度供給的主體，改革乃至重塑高等職業(yè)教育發(fā)展的制度環(huán)境”①。陳友力、葉賦桂則指出，“雙高計(jì)劃”是“繼國家示范性（骨干）高等職業(yè)院校建設(shè)項(xiàng)目以來中國高等職業(yè)教育的又一重要戰(zhàn)略部署”②。這兩種觀點(diǎn)存在相似之處，都強(qiáng)調(diào)政府在“雙高計(jì)劃”中的主導(dǎo)作用。第二，“雙高計(jì)劃”建設(shè)的邏輯。周建松、陳正江認(rèn)為，“雙高計(jì)劃”的“運(yùn)作邏輯是問題導(dǎo)向與績效管理，其現(xiàn)實(shí)訴求則是中國語境與示范引領(lǐng)”③。劉晶晶、和震提出，“雙高計(jì)劃”“不僅承載著服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需要、承擔(dān)著滿足社會(huì)生態(tài)群落的分工需求，亦是對(duì)職業(yè)教育類型教育屬性的積極確證”④。前一種觀點(diǎn)重視“雙高計(jì)劃”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，后一種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)“雙高計(jì)劃”建設(shè)的理論基礎(chǔ)。第三，“雙高計(jì)劃”建設(shè)的措施。徐國慶認(rèn)為，“雙高計(jì)劃”建設(shè)應(yīng)關(guān)注“應(yīng)用技術(shù)學(xué)科建設(shè)、教學(xué)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)與教材開發(fā)、企業(yè)教學(xué)實(shí)施環(huán)節(jié)”⑤三個(gè)關(guān)鍵任務(wù)。李夢(mèng)卿、刑曉提出，“雙高計(jì)劃”要加強(qiáng)“專業(yè)（群）、共享服務(wù)平臺(tái)、‘雙師型教師隊(duì)伍”⑥等方面的建設(shè)?？偟膩砜?，他們關(guān)注的主要是高職院校的內(nèi)部建設(shè)。然而，如果要實(shí)現(xiàn)“雙高計(jì)劃”的建設(shè)目標(biāo)，不僅要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理的轉(zhuǎn)型，還要尋求外部治理的突破，這就要求變革高等職業(yè)教育的體制?；诖?，本文擬從“雙高計(jì)劃”建設(shè)的特點(diǎn)入手，討論其面臨的體制困境及突破路徑。

二、“雙高計(jì)劃”建設(shè)的基本特點(diǎn)

“雙高計(jì)劃”是我國重點(diǎn)高職院校建設(shè)的一項(xiàng)新政策。重點(diǎn)建設(shè)一批高職院校是我國高等職業(yè)教育發(fā)展的長期戰(zhàn)略，旨在最大化利用有限的資源。2006年教育部、財(cái)政部共同發(fā)布《關(guān)于實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，啟動(dòng)實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃（以下簡稱“示范性高職計(jì)劃”），拉開了我國重點(diǎn)建設(shè)高職院校的序幕。與“示范性高職計(jì)劃”相比，“雙高計(jì)劃”建設(shè)具有鮮明的特點(diǎn)。

（一）以特色為建設(shè)目標(biāo)

“示范性高職計(jì)劃”的建設(shè)目標(biāo)是發(fā)揮示范作用，而“雙高計(jì)劃”的建設(shè)目標(biāo)則是形成辦學(xué)特色?！笆痉缎愿呗氂?jì)劃”解決的問題是高職院校辦學(xué)條件差，主要表現(xiàn)在“雙師型”教師數(shù)量不足、質(zhì)量保障體系不健全等方面。根據(jù)《教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2005年?？圃盒５膸熒葹?︰14.78。其中，相當(dāng)數(shù)量的教師不具備雙師素質(zhì)，嚴(yán)重影響高職院校的辦學(xué)質(zhì)量?！笆痉缎愿呗氂?jì)劃”通過在全國范圍內(nèi)建設(shè)100所高水平示范性高職院校和500個(gè)左右特色專業(yè)群，著重發(fā)揮其在改善辦學(xué)條件方面的示范作用。例如，它指出要“培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)雙師型專業(yè)帶頭人和骨干教師，聘請(qǐng)企業(yè)行業(yè)技術(shù)骨干與能工巧匠，專兼結(jié)合的專業(yè)教師隊(duì)伍建設(shè)取得明顯成效”。“雙高計(jì)劃”則直面高職院校辦學(xué)質(zhì)量不高的問題。高職院校的辦學(xué)質(zhì)量受職業(yè)教育體系、制度標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)參與辦學(xué)的動(dòng)力等因素的約束。例如，我國已經(jīng)初步建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，但還是存在縱向銜接不力、橫向貫通不足的問題?！半p高計(jì)劃”旨在通過集中力量建設(shè)50所左右高水平高職學(xué)校和150個(gè)左右高水平專業(yè)群，提高高等職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量，形成具有中國特色的高等職業(yè)教育發(fā)展模式。例如，它明確要“扎根中國大地，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)定社會(huì)主義辦學(xué)方向”。

（二）以高水平專業(yè)群為建設(shè)基礎(chǔ)

不論是“示范性高職計(jì)劃”，還是“雙高計(jì)劃”，都重視專業(yè)群建設(shè)。然而，兩者的取向并不相同?！笆痉缎愿呗氂?jì)劃”強(qiáng)調(diào)建設(shè)特色專業(yè)群，而“雙高計(jì)劃”關(guān)注高水平專業(yè)群建設(shè)。從“特色”到“高水平”，不僅表明專業(yè)群的建設(shè)目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生變化，還意味著建設(shè)內(nèi)容更加豐富。所謂特色，是指一個(gè)事物區(qū)別于其他事物的特有形式和風(fēng)格，受其產(chǎn)生和發(fā)展的環(huán)境影響。“特色專業(yè)群的重要特征是特色性、共享性和競爭性?！雹咚^高水平，是指事物在某方面已經(jīng)超過一般標(biāo)準(zhǔn)。然而，我國高等職業(yè)教育發(fā)展存在地區(qū)差異，各地衡量高水平專業(yè)群的標(biāo)準(zhǔn)并不相同。2019年教育部、財(cái)政部共同印發(fā)《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），提出高水平專業(yè)群建設(shè)項(xiàng)目的遴選標(biāo)準(zhǔn)為“專業(yè)群定位準(zhǔn)確、教師素質(zhì)優(yōu)良、生源質(zhì)量好”?？梢?，《辦法》僅對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了原則性規(guī)定，為各地制訂本區(qū)域的高水平專業(yè)群建設(shè)方案預(yù)留了空間。從建設(shè)目標(biāo)來看，特色專業(yè)群建設(shè)希望形成自身的辦學(xué)特色，而高水平專業(yè)群建設(shè)重視的是提高辦學(xué)質(zhì)量。從建設(shè)內(nèi)容來看，特色專業(yè)群建設(shè)聚焦“雙師型”教師培養(yǎng)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、課程體系開發(fā)等，高水平專業(yè)群建設(shè)則重視健全建設(shè)發(fā)展機(jī)制、推動(dòng)校企深度合作、組建教學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、建立可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制等。從整體上看，特色專業(yè)群建設(shè)關(guān)注的是硬件設(shè)施改善，而高水平專業(yè)群建設(shè)更加重視優(yōu)化軟件設(shè)施。

（三）以改革為建設(shè)動(dòng)力

“示范性高職計(jì)劃”的建設(shè)內(nèi)容包括提高示范院校整體水平、推進(jìn)教學(xué)建設(shè)和教學(xué)改革、加強(qiáng)重點(diǎn)專業(yè)領(lǐng)域建設(shè)、增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力、創(chuàng)建共享型專業(yè)教學(xué)資源庫等。與“示范性高職計(jì)劃”相比，“雙高計(jì)劃”將改革放到更加突出的位置。從改革的主體來看，注意調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、行業(yè)、高職院校的積極性。例如，《意見》第十四條提出，“各地要加強(qiáng)政策支持和經(jīng)費(fèi)保障，動(dòng)員各方力量支持項(xiàng)目建設(shè)”。從改革的內(nèi)容來看，“雙高計(jì)劃”列明了十項(xiàng)改革任務(wù)，包括加強(qiáng)黨的建設(shè)、打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地、打造技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)等。從改革的方式來看，強(qiáng)制性變遷與漸進(jìn)式變遷相結(jié)合。例如，《意見》第十五條指出，“制定項(xiàng)目遴選管理辦法，明確遴選條件和程序，公開申請(qǐng)、公平競爭、公正認(rèn)定”?？梢?，政府是通過行政力量推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。但是，政府對(duì)項(xiàng)目申報(bào)堅(jiān)持的是自愿原則。教育部、財(cái)政部共同發(fā)布《關(guān)于開展中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目申報(bào)的通知》，提出“符合申報(bào)條件的學(xué)校自愿申報(bào)，按要求向省級(jí)教育行政部門提交申報(bào)材料”?？梢姡半p高計(jì)劃”以改革為建設(shè)動(dòng)力，期望突破體制機(jī)制的束縛，從根本上提高我國高等職業(yè)教育的質(zhì)量。

（四）以動(dòng)態(tài)調(diào)整為管理手段

“示范性高職計(jì)劃”對(duì)項(xiàng)目高?；静扇〉氖墙K身制管理，而“雙高計(jì)劃”則對(duì)項(xiàng)目高校實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。所謂終身制，是指項(xiàng)目高校不會(huì)被建設(shè)項(xiàng)目淘汰。這樣能夠增強(qiáng)項(xiàng)目高校的安全感，但是限制了競爭，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目缺乏必要的活力。所謂動(dòng)態(tài)調(diào)整，是指項(xiàng)目高校會(huì)根據(jù)一定的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化。這樣就增強(qiáng)了建設(shè)項(xiàng)目的活力，但也給項(xiàng)目高校帶來了較大的壓力。根據(jù)有關(guān)資料，2006—2010年“示范性高職計(jì)劃”分三批實(shí)施，總共建設(shè)100所高職院校、440個(gè)專業(yè)群。雖然“示范性高職計(jì)劃”也提出項(xiàng)目建設(shè)采取“逐年考核、適時(shí)調(diào)整”的做法，但這一設(shè)想未真正得到落實(shí)，并沒有項(xiàng)目高校被“示范性高職計(jì)劃”所淘汰。為保障“雙高計(jì)劃”的順利實(shí)施，《辦法》明確規(guī)定“制定績效評(píng)價(jià)辦法……績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整項(xiàng)目資金支持額度的重要依據(jù)”。這就為“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整奠定了制度基礎(chǔ)。績效評(píng)價(jià)辦法應(yīng)明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施程序，為項(xiàng)目高校開展建設(shè)工作提供政策指引。然而，相關(guān)績效評(píng)價(jià)辦法至今尚未公布，這可能對(duì)“雙高計(jì)劃”的順利實(shí)施產(chǎn)生不利影響。

三、“雙高計(jì)劃”建設(shè)的困境

高職院校的組織和管理變革受制于高等職業(yè)教育體制。在高等職業(yè)教育體制沒有發(fā)生變化的條件下，“雙高計(jì)劃”建設(shè)就很難取得重大進(jìn)展?！半p高計(jì)劃”建設(shè)的目標(biāo)宏大而具體，但如果不在體制問題上實(shí)現(xiàn)突破，改革目標(biāo)就很難達(dá)成。就目前來看，高等職業(yè)教育的體制問題集中表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）招生體制：尚未建立職教高考制度

招生體制主要解決的是如何為高校提供合適生源的問題?！案呖际且豁?xiàng)競爭激烈的選拔性考試，具有復(fù)雜的教育和社會(huì)功能，如為高校選拔合格新生。”⑧盡管高考存在著公平與效率等諸多兩難問題，但是絕大多數(shù)人反對(duì)廢除高考。令人遺憾的是，“職業(yè)教育還沒有建立起國家層面統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置的高考制度”⑨。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，當(dāng)前中職畢業(yè)生升入高職院校的方式包括普通高考、“三校生”高考、自主招生，中高貫通和中本貫通、五年制高職等。盡管形式已經(jīng)比較多元，但這些方式都存在自身難以克服的問題。例如，“三校生”高考就呈現(xiàn)出“四少”的特征：第一，招生對(duì)象少?！叭Ｉ备呖紝ｉT面向三類中等職業(yè)學(xué)校的畢業(yè)生，包括中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)高中、技工學(xué)校。第二，招生專業(yè)少。例如，山東省2021年技能高考招生僅限于農(nóng)林果蔬、畜牧養(yǎng)殖、學(xué)前教育等18個(gè)專業(yè)。第三，招生學(xué)校少。例如，湖北省2021年技能高考招生學(xué)校只有武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院、武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院、武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院等6所院校。第四，招生地區(qū)少。目前，只有遼寧、湖北、山東等少數(shù)幾個(gè)省試行技能高考。

職教高考制度的缺失，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的藩籬。從歷史的角度看，就業(yè)是中等職業(yè)教育的基本取向，受關(guān)注的主要是中等職業(yè)教育的就業(yè)率和專業(yè)對(duì)口情況。從現(xiàn)實(shí)的角度看，“職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量評(píng)估方法和技術(shù)問題一直沒有得到徹底解決”⑩。職教高考制度的缺失，導(dǎo)致高職院校難以獲得合格的新生。高等學(xué)校錄取新生主要有兩種方式：推薦和考試。推薦的主要優(yōu)勢(shì)是“不拘一格降人才”，但在具體操作過程中容易受人為因素的影響，導(dǎo)致新生質(zhì)量參差不齊?？荚嚨膬?yōu)勢(shì)在于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，高等學(xué)校能夠借此獲得水平相當(dāng)?shù)男律?，還能夠盡量做到公平公正。由于缺乏職教高考制度，高職院校錄取的新生質(zhì)量不高。例如，中本貫通的目的是為中職學(xué)生提供一條進(jìn)入本科階段學(xué)習(xí)的途徑，但其淘汰率很低，人才培養(yǎng)質(zhì)量受到諸多質(zhì)疑。

（二）辦學(xué)體制：民辦高職發(fā)展步履維艱

辦學(xué)體制是教育體制的核心，主要解決的是誰來辦學(xué)的問題。經(jīng)過40多年的改革，高等職業(yè)教育的辦學(xué)體制得到一定程度的改善，“出現(xiàn)了民辦公助、公辦民助、國有民辦等多種辦學(xué)形式”11。例如，濰坊市政府、濰坊陸洋運(yùn)輸有限公司、濰坊交通運(yùn)輸集團(tuán)有限公司和山東通達(dá)國際船舶管理有限公司通過股份制的方式共建山東海事職業(yè)學(xué)院。然而，高等職業(yè)教育辦學(xué)體制還是不夠健全，民辦高等職業(yè)教育的發(fā)展依然困難重重。第一，民辦高等職業(yè)教育占比低。根據(jù)《教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年我國普通?？普猩鷶?shù)350.7萬人，其中民辦高校?？普猩鷶?shù)為82.11萬人，約占總?cè)藬?shù)的23.41%。換言之，絕大多數(shù)學(xué)生在公辦高校接受專科教育。第二，民辦高等職業(yè)教育的質(zhì)量低。民辦高等職業(yè)院校的辦學(xué)聲譽(yù)普遍不高，學(xué)生不愿就學(xué)。相關(guān)報(bào)道顯示，新生報(bào)到率低已經(jīng)危及許多民辦高等職業(yè)院校的生存。

高等職業(yè)教育辦學(xué)體制不健全，原因十分復(fù)雜。從社會(huì)的角度看，人們依然輕視職業(yè)教育。許多家長和學(xué)生認(rèn)為，接受職業(yè)教育是一項(xiàng)很不劃算的投資。事實(shí)上，我國還是一個(gè)“學(xué)歷至上”的社會(huì)，用人單位普遍追求高學(xué)歷。從政策的角度看，民辦高等職業(yè)教育發(fā)展的障礙還比較多。例如，盡管政策鼓勵(lì)探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，但由于缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，各方參與改革的動(dòng)力嚴(yán)重不足。從治理的角度看，民辦高等職業(yè)院校“家族化”管理的現(xiàn)象普遍存在。許多民辦高等職業(yè)院校的董事長、校長、高級(jí)管理人員皆由舉辦者及其親屬擔(dān)任，致使學(xué)校難以向科學(xué)管理進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

辦學(xué)體制不健全，損害了高職院校之間的競爭。一方面，民辦高職院校難以對(duì)公辦高職院校的地位形成挑戰(zhàn)?！半p高計(jì)劃”開宗明義，要求集中力量建設(shè)一批引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學(xué)校和專業(yè)群。然而，承擔(dān)“雙高計(jì)劃”建設(shè)任務(wù)的全部是公辦高職，這充分表明公辦高職院校已經(jīng)對(duì)民辦高職院校形成了壓倒性優(yōu)勢(shì)。換言之，短時(shí)間內(nèi)民辦高職院校難以與公辦高職院校展開有效競爭。另一方面，公辦高職院校缺乏辦學(xué)活力?！爱?dāng)前，公辦高職院校主要采用的是科層化管理?！?2科層化管理雖然提高了學(xué)校的管理效率，但也在一定程度上導(dǎo)致了辦學(xué)活力的僵化。例如，公辦高職院校普遍采用學(xué)院制，但并未賦予其足夠的辦學(xué)自主權(quán)，導(dǎo)致二級(jí)學(xué)院難以獨(dú)立地處理事務(wù)。

（三）管理體制：“體系封閉”與“權(quán)責(zé)模糊”并立

管理體制是教育體制的重要內(nèi)容，主要涉及校企關(guān)系和政校關(guān)系。首先，從校企關(guān)系來看，高等職業(yè)教育管理的系統(tǒng)相對(duì)封閉。高等職業(yè)教育具有跨界性，這就要求其管理保持適度開放，即政府、企業(yè)、行業(yè)等共同參與管理。然而，企業(yè)參與高等職業(yè)教育管理的熱情明顯不足，呈現(xiàn)“校熱企冷”的局面。其次，從政校關(guān)系來看，高等職業(yè)教育管理的權(quán)責(zé)尚未厘清。政府是公辦高等職業(yè)院校的出資者，享有學(xué)校的所有權(quán)，但應(yīng)履行出資者的義務(wù)。學(xué)校是獨(dú)立的法人，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但也要履行法律規(guī)定的義務(wù)。近年來，政府推行教師職稱評(píng)審權(quán)下放、改革科研經(jīng)費(fèi)使用辦法、賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)等多項(xiàng)改革舉措，增強(qiáng)了高職院校的辦學(xué)活力。但與此同時(shí)，高職院校的辦學(xué)自主權(quán)還需要進(jìn)一步落實(shí)。

高等職業(yè)教育管理體制存在的弊端，是多種因素造成的結(jié)果。首先，企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的權(quán)利沒有得到很好的保障。許多參與校企合作辦學(xué)的企業(yè)家抱怨，職業(yè)院校的學(xué)生缺乏契約精神。例如，即使企業(yè)與學(xué)生入學(xué)時(shí)簽訂用工合同，但是不少學(xué)生在畢業(yè)時(shí)依然會(huì)選擇毀約，導(dǎo)致企業(yè)的投入難以收回。其次，高職院校用權(quán)還不夠規(guī)范。事實(shí)表明，高職院校在招生、基建、科研項(xiàng)目等關(guān)鍵領(lǐng)域還存在較大風(fēng)險(xiǎn)，這就約束了政府向高職院校進(jìn)一步賦權(quán)。

管理體制未理順，降低了高職院校的運(yùn)行效率。一方面，校企合作難以深入。校企合作是我國高等職業(yè)教育普遍奉行的培養(yǎng)模式。盡管如此，高等職業(yè)教育的校企合作依然浮于表層。例如，高等職業(yè)教育校企合作的主要方式是學(xué)校派遣學(xué)生到企業(yè)實(shí)習(xí)。它可以在一定程度上提高學(xué)生的職業(yè)能力，但無法幫助企業(yè)深入?yún)⑴c高職院校的人才培養(yǎng)。另一方面，高職院校缺乏辦學(xué)活力。從現(xiàn)實(shí)來看，高職院校普遍存在“等靠要”思想，即依賴政府解決學(xué)校發(fā)展的難題。例如，對(duì)于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足問題，高職院校不是“開動(dòng)腦筋”向社會(huì)和市場拓展經(jīng)費(fèi)來源，而是更多向政府部門爭取財(cái)政支持。

（四）投資體制：“總量不足”與“效率不高”并存

投資體制是高校辦學(xué)的重要保障，包括經(jīng)費(fèi)來源和使用兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先，從經(jīng)費(fèi)來源來看，面臨總量不足的挑戰(zhàn)。根據(jù)成本分擔(dān)原則，《中華人民共和國高等教育法》第六十條規(guī)定“高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。換言之，高等教育的成本由舉辦者、受教育者和社會(huì)共同承擔(dān)。當(dāng)前，公辦高等學(xué)校籌措經(jīng)費(fèi)的渠道主要有財(cái)經(jīng)性教育經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)收入、事業(yè)收入、其他收入等。然而，由于家庭承擔(dān)能力有限、社會(huì)捐贈(zèng)意識(shí)不強(qiáng)，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源中占主導(dǎo)地位。為了改善高等學(xué)校的辦學(xué)條件，國家努力提高財(cái)經(jīng)性教育經(jīng)費(fèi)的撥款額度。2010年財(cái)政部、教育部共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》，提出“原則上，2012年各地地方高校生均撥款水平不低于12000元”。為了緩解高職教育經(jīng)費(fèi)不足的問題，2014年財(cái)政部、教育部印發(fā)《關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》，規(guī)定“2017年各地高職院校年生均財(cái)政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12000元”。然而，受地方政府財(cái)力限制，許多高職院校的生均撥款依然沒有達(dá)到10000元。例如，有關(guān)資料顯示，2019年湖南民族職業(yè)學(xué)院的生均撥款僅為0.61萬元。其次，從經(jīng)費(fèi)使用來看，面臨效率不高的窘境。高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出涉及個(gè)人部分（工資福利支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出）、公用部分（商品和服務(wù)支出、其他資本性支出）和基本建設(shè)等。其中，工資福利支出相對(duì)較低。根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年高職高專的工資福利支出為574億，約占總支出的32.97%，遠(yuǎn)低于國外同類高校。

我國高職投資體制不健全，受多方面因素的約束。從教育經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部分配來看，“職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入占比一直處于較低的水平”13。根據(jù)《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)》的數(shù)據(jù)，2019年全國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為13464億元，普通高職高專的教育經(jīng)費(fèi)總投入為2402億元，約占總量的17.84%。顯而易見，這與高等職業(yè)教育的辦學(xué)規(guī)模很不相稱。從地方政府投入水平來看，區(qū)域差距較大。根據(jù)《2018中國高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》的數(shù)據(jù)，2017年北京、西藏、青海的高職院校生均撥款全部達(dá)到12000元，但是廣西、山東、山西都還有60%以上的高職院校沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。從會(huì)計(jì)制度的角度看，目前將公辦高職院校視同行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，公辦高職院校的經(jīng)費(fèi)撥款分為基本撥款和項(xiàng)目撥款。政府對(duì)項(xiàng)目撥款有嚴(yán)格的規(guī)定，公辦高職院校缺乏經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，無法將更多的經(jīng)費(fèi)用于人員支出。

投資體制不健全，阻礙了高職院校的發(fā)展。一方面，高職院校在人才市場上缺乏競爭力。由于缺乏良好的薪酬制度，高職院校不僅難以從一流大學(xué)招聘到應(yīng)屆畢業(yè)研究生，還對(duì)企業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員和高技能人才喪失了吸引力。另一方面，高職院校的辦學(xué)條件亟待改善。根據(jù)上海市教育科學(xué)研究院發(fā)布的《2018年全國高等職業(yè)院校適應(yīng)社會(huì)需求能力評(píng)估報(bào)告》，半數(shù)左右的高職院校生均教學(xué)及輔助、行政辦公用房面積低于合格標(biāo)準(zhǔn)，80余所院校的生均教學(xué)儀器設(shè)備值低于合格標(biāo)準(zhǔn)，100余所院校生均校內(nèi)實(shí)踐教學(xué)工位數(shù)小于0.2個(gè)。

四、“雙高計(jì)劃”建設(shè)困境的突破路徑

高等職業(yè)教育體制變革的核心問題是處理政府與高職院校的關(guān)系，關(guān)鍵是落實(shí)高職院校的辦學(xué)自主權(quán)。為了“雙高計(jì)劃”建設(shè)的順利實(shí)施，應(yīng)著力改善高等職業(yè)教育的制度環(huán)境，重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面尋求突破。

（一）以職業(yè)能力評(píng)價(jià)為突破口，建立國家層面的職教高考制度

建立職教高考制度應(yīng)完善職業(yè)能力評(píng)價(jià)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)考試的規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化。為此，應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：

一方面，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，國外對(duì)職業(yè)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)的辦法主要有質(zhì)性的、量化的和混合式方法。其中，混合式方法的典型代表有ASCOT、SOLO、COMET等，它們均采用心理測(cè)量技術(shù)建立了職業(yè)能力模型和測(cè)評(píng)模型，在國外職業(yè)能力評(píng)價(jià)中得到了比較廣泛的應(yīng)用。有關(guān)資料顯示，“2017—2018年，教育部職教中心研究所在制定《高等職業(yè)教育專業(yè)評(píng)估試點(diǎn)方案》時(shí)采用了COMET方法”14，對(duì)學(xué)生的職業(yè)能力進(jìn)行測(cè)評(píng)，受到學(xué)生的廣泛歡迎，但還需要解決效度不高的難題。換言之，我國應(yīng)借鑒國外職業(yè)能力評(píng)價(jià)的先進(jìn)成果，但必須先解決其本身固有的缺陷。

另一方面，加強(qiáng)本土化探索。我國對(duì)職業(yè)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法有職業(yè)技能（資格）鑒定、結(jié)業(yè)（畢業(yè)）考試、技能大賽等，取得了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。然而，這些方法都存在自身難以克服的弱點(diǎn)。職業(yè)技能（資格）鑒定采用的是觀察法，不僅信度無法保障，而且無法實(shí)現(xiàn)考試的標(biāo)準(zhǔn)化;結(jié)業(yè)（畢業(yè)）考試只在廣州試行，還沒有取得足夠的經(jīng)驗(yàn);技能大賽的評(píng)分完全依賴裁判，因而主觀色彩過濃，難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)評(píng)。當(dāng)前，我國正在向智能互聯(lián)的時(shí)代邁進(jìn)。如果能夠充分發(fā)揮5G高速率、低時(shí)延、大連接的特點(diǎn)，可能會(huì)為改進(jìn)職業(yè)能力評(píng)價(jià)探索出一條新路。例如，可以設(shè)計(jì)一套算法，通過機(jī)器對(duì)考生的動(dòng)作進(jìn)行實(shí)時(shí)捕捉和評(píng)價(jià)，從而解決考試的標(biāo)準(zhǔn)化難題。同時(shí)，各地可以探索在中職學(xué)校建立結(jié)業(yè)（會(huì)考）制度，為建立國家層面職教高考制度奠定基礎(chǔ)。

（二）以教育觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，促進(jìn)民辦高等職業(yè)教育的內(nèi)涵發(fā)展

第一，重塑公益性的價(jià)值定位。民辦高等職業(yè)教育的價(jià)值定位是什么？這既是一個(gè)老問題，也是一個(gè)新問題。從政策的角度看，當(dāng)前國家鼓勵(lì)發(fā)展非營利性民辦教育?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第四十六條規(guī)定，“對(duì)非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施”。從民辦高等職業(yè)教育的屬性來看，它具有公共性。例如，政府通過發(fā)展民辦高等職業(yè)教育，可滿足人民群眾多樣化的職業(yè)教育需求。在這樣的條件下，民辦高等職業(yè)教育應(yīng)重塑公益性的價(jià)值定位。對(duì)于營利性民辦高職院校而言，關(guān)鍵是堅(jiān)守辦學(xué)的初心使命，始終把社會(huì)和學(xué)生的利益放在首位。例如，股東分配辦學(xué)收益時(shí)，堅(jiān)持學(xué)校利益優(yōu)先。對(duì)于非營利性民辦高職院校而言，重點(diǎn)是提高辦學(xué)質(zhì)量，從而獲得優(yōu)質(zhì)生源和政府財(cái)政支持。例如，學(xué)校要積極推進(jìn)“三教”改革。

第二，關(guān)注學(xué)生生涯發(fā)展。長期以來，民辦高等職業(yè)教育比較關(guān)注學(xué)生就業(yè)，忽視其生涯發(fā)展。民辦高等職業(yè)教育堅(jiān)持就業(yè)導(dǎo)向，能夠較好地兼顧利益相關(guān)者的訴求，從而吸引足夠的生源。然而，工作世界總是變化的，人的一生也需要不斷變換工作崗位。在這樣的背景下，民辦高等職業(yè)教育必須關(guān)注學(xué)生的生涯發(fā)展。這不僅要求引導(dǎo)學(xué)生對(duì)自我進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估，還要求關(guān)注工作世界的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)。例如，民辦高職院校應(yīng)積極建設(shè)心理咨詢中心，發(fā)揮其在心理測(cè)量、心理咨詢等方面的功能，幫助學(xué)生更好地認(rèn)識(shí)自身的優(yōu)點(diǎn)與不足。

第三，開發(fā)能力本位課程。職業(yè)教育的質(zhì)量主要受經(jīng)費(fèi)、師資、課程、校舍等因素的影響。其中，課程是決定職業(yè)教育質(zhì)量的關(guān)鍵變量。原因在于，課程是教育活動(dòng)的主要載體。當(dāng)前，學(xué)科課程依然在民辦高等職業(yè)教育占主導(dǎo)地位，主要表現(xiàn)為重點(diǎn)培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)科理論研究能力。這并不符合職業(yè)教育的目的，也不能有效發(fā)揮職業(yè)教育的功能。民辦高職院校要積極開發(fā)能力本位課程，關(guān)鍵是建設(shè)一支高質(zhì)量的“雙師型”教師隊(duì)伍。這就要求民辦高職院校在教師招聘、培養(yǎng)和管理方面進(jìn)行系統(tǒng)性變革。例如，民辦高職院?？沙雠_(tái)相應(yīng)政策，鼓勵(lì)教師到企業(yè)進(jìn)行實(shí)踐。

（三）堅(jiān)持放權(quán)和監(jiān)督相結(jié)合，處理好政府和高職院校的關(guān)系

從歷史的角度看，我國高等教育容易陷入“一放就亂，一收就死”的窘境。因此，政府在賦予高職院校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)其用權(quán)的監(jiān)督。

一方面，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。政府應(yīng)以《中華人民共和國高等教育法》為依據(jù)，將系科招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、教師評(píng)聘等權(quán)力下放給高職院校，激發(fā)其辦學(xué)活力。例如，賦予高職院校自主招生的權(quán)利。高職院?？筛鶕?jù)自身需要，合理確定招生專業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)和辦法。從實(shí)踐來看，自主招生激發(fā)了高職院校的辦學(xué)活力，有利于其獲得合適的生源，更好地保障辦學(xué)質(zhì)量。與此同時(shí)，近年來部分高校在自主招生的過程中也暴露出種種弊端。因此，政府應(yīng)出臺(tái)自主招生的指導(dǎo)政策，規(guī)范高職院校的自主招生行為，努力做到公平、公正。

另一方面，完善督導(dǎo)評(píng)價(jià)制度。一是完善高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告制度，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)高職院校辦學(xué)行為的監(jiān)督。例如，政府可不定期組織專家對(duì)高職院校公布的質(zhì)量年報(bào)進(jìn)行核查。如果發(fā)現(xiàn)質(zhì)量年報(bào)存在虛報(bào)、瞞報(bào)等不端行為，就應(yīng)嚴(yán)肅追責(zé)、問責(zé)。二是支持第三方機(jī)構(gòu)開展高職院校發(fā)展評(píng)估，增強(qiáng)其公信力。例如，政府可建立高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)白名單制度，定期組織專家對(duì)納入名單內(nèi)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)督查。如果在督查過程中發(fā)現(xiàn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有違背行業(yè)操守的行為，就應(yīng)及時(shí)將其移出白名單，以示懲戒。三是各級(jí)地方政府應(yīng)盡快組建職業(yè)教育咨詢委員會(huì)，為承當(dāng)“雙高計(jì)劃”建設(shè)任務(wù)的高職院校答疑解惑。

（四）以增加企業(yè)投入為中心，完善成本分擔(dān)機(jī)制

在政府財(cái)力有限和家庭教育支出較大的情況下，增加企業(yè)對(duì)高等職業(yè)教育的投入是一項(xiàng)務(wù)實(shí)的選擇。

第一，要明確企業(yè)投入地位。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯通認(rèn)為，高等教育的成本應(yīng)由國家、政府、企業(yè)、個(gè)人及其家庭等共同承當(dāng)。原因在于，他們都從高等教育獲取了一定的收益。通過高等職業(yè)教育，企業(yè)不僅能夠獲得急需的人才，還能夠更新技術(shù)。因此，企業(yè)應(yīng)適度分擔(dān)高等職業(yè)教育的成本。例如，政府可制定辦法鼓勵(lì)企業(yè)派遣員工到高職院校參加教育培訓(xùn)，并適時(shí)提高企業(yè)用于員工教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)比例。

第二，要?jiǎng)?chuàng)新辦學(xué)體制。例如，探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校。發(fā)展混合所有制職業(yè)院校既可以改善職業(yè)院校治理效率，還能夠增加職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入。企業(yè)是發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的重要參與方。原因在于，企業(yè)通過參與混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)，可以獲得急需的人才和先進(jìn)技術(shù)。為了促進(jìn)混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展，政府應(yīng)盡快完成其頂層設(shè)計(jì)。例如，要明確混合所有制職業(yè)院校的法人屬性。

第三，要完善激勵(lì)制度。依據(jù)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實(shí)施辦法（試行）》等政策文件，各級(jí)政府應(yīng)盡力并落實(shí)對(duì)參與舉辦高等職業(yè)教育的企業(yè)的激勵(lì)制度，在結(jié)構(gòu)性減稅、財(cái)政投入與抵免、專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等方面給予大力支持。

[注釋]

①莊西真.中國特色職業(yè)教育“雙高計(jì)劃”：怎么看、如何干[J].職業(yè)技術(shù)教育，2019（24）：8.

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③周建松，陳正江.計(jì)劃引領(lǐng)與項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)：我國高職教育發(fā)展政策的制度邏輯——基于“示范計(jì)劃”和“雙高計(jì)劃”的分析[J].黑龍江高教研究，2019（9）：116.

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⑤徐國慶.“雙高計(jì)劃”高職院校建設(shè)應(yīng)主要面向高職教育發(fā)展的重難點(diǎn)[J].職教發(fā)展研究，2020（1）：1.

⑥李夢(mèng)卿，刑曉.“雙高計(jì)劃”高職院校建設(shè)的時(shí)代要求、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與提升路徑[J].教育科學(xué)，2020（2）：82.

⑦羅三桂.高職院校特色專業(yè)群建設(shè)路徑選擇[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2018（28）：73.

⑧劉海峰.高考改革的教育與社會(huì)視角[J].高等教育研究，2002（9）：33.

⑨徐國慶.作為現(xiàn)代職業(yè)教育體系關(guān)鍵制度的職業(yè)教育高考[J].教育研究，2020（4）：98.

⑩14趙志群，黃方慧.“職教高考”制度建設(shè)背景下職業(yè)能力評(píng)價(jià)方法的研究[J].中國高教研究，2019（6）：100，103.

11萬衛(wèi).職業(yè)教育辦學(xué)體制改革40年回顧與展望[J].教育與職業(yè)，2018（12）：21.

12萬衛(wèi).混合所有制改革與職業(yè)院校治理[J].職教論壇，2017（7）：37.

13楊公安，寧銳.職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障體制的缺失與建構(gòu)[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2014（9）：21-26.