孟浩賢，妙旭華，孫 巍

(甘肅省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 概述

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，是近年來(lái)國(guó)家不斷推進(jìn)建設(shè)水生態(tài)補(bǔ)償制度的有力抓手[1]，是調(diào)動(dòng)流域上下游地區(qū)積極性，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的重要手段，是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，更是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。甘肅省作為黃河上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，為下游諸多省份提供黃河水量水質(zhì)的保障，省內(nèi)流域各城市也為黃河的生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出了重要的貢獻(xiàn)和犧牲，而探索黃河流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法，可以更好地調(diào)動(dòng)各地對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，十分的有意義。

2 研究背景和必要性

李克強(qiáng)總理在2014 年中央工作報(bào)告中提出“推動(dòng)建立跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，這是中央對(duì)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖状我骩2]。按照國(guó)家要求，甘肅省應(yīng)于“十三五”末基本建立上下游流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。但由于和相鄰省份聯(lián)防共治尚不成熟，導(dǎo)致缺乏有效的合作平臺(tái)，總體上該項(xiàng)工作還處于起步階段。因此，啟動(dòng)甘肅省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償工作勢(shì)在必行。目前，甘肅省對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償還沒(méi)有系統(tǒng)的研究，因此有必要選擇試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展這項(xiàng)工作。

甘肅三大流域相對(duì)分散，形成獨(dú)立的流域生態(tài)區(qū)。長(zhǎng)江流域（嘉陵江、白龍江）僅覆蓋甘南州和隴南市，流域面積較小。根據(jù)近年來(lái)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃評(píng)價(jià)結(jié)果，甘肅省長(zhǎng)江流域兩大支流白龍江、白水江水質(zhì)常年保持在Ⅱ類，沒(méi)有建立跨省流域補(bǔ)償，跨市補(bǔ)償意義不大。內(nèi)河流域中，石羊河、黑河和疏勒河分別屬于武威市、張掖市和酒泉市。水環(huán)境區(qū)域邊界清晰，跨界情況較少。如果實(shí)行跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，基本上是在市轄區(qū)內(nèi)的縣之間進(jìn)行。黃河流域四大水系中，黃河干流、洮河、涇河水質(zhì)相對(duì)穩(wěn)定。但近年來(lái)，渭河水系部分河段水質(zhì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，跨界水污染糾紛時(shí)有發(fā)生。渭河發(fā)源于甘肅省定西市渭源縣，不涉及上游其他省份，非常適合開(kāi)展流域水平補(bǔ)償試點(diǎn)研究。

3 補(bǔ)償資金計(jì)算方法

3.1 基本思路

目前國(guó)內(nèi)在流域橫向補(bǔ)償方面尚無(wú)系統(tǒng)性研究，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚難以做到統(tǒng)一定量化，目前，部分流域已有的研究[3]，都只是針對(duì)個(gè)案進(jìn)行研究，未形成流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)性制度。雖然部分國(guó)內(nèi)學(xué)者也開(kāi)展了一些補(bǔ)償方式的研究[4]，但總體上缺乏完善的制度體系可以參考。目前國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償類別中，省內(nèi)流域上下游生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，基本都是由中央和各級(jí)地方財(cái)政縱向或橫向轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)[5]，因此，該試點(diǎn)橫向補(bǔ)償也采用地方財(cái)政支付補(bǔ)償金的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

具體思路為：選取合適的流域跨界斷面和考核指標(biāo)，考核指標(biāo)以水質(zhì)為主、兼顧水量，可選取化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮以及流量等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，也可根據(jù)實(shí)際情況，選取其中部分指標(biāo)或其他必要的特征污染物監(jiān)測(cè)指標(biāo)，作為斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。選定指標(biāo)后，根據(jù)流域考核要求或當(dāng)?shù)貙?shí)際需求設(shè)定水質(zhì)、水量控制目標(biāo)作為補(bǔ)償基準(zhǔn)。補(bǔ)償斷面每月考核一次，每年結(jié)算一次補(bǔ)償金。按照“誰(shuí)獲益，誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)污染,誰(shuí)賠償”的原則，斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)達(dá)到控制目標(biāo)要求的，由下游主體補(bǔ)償上游主體；斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)未達(dá)到控制目標(biāo)要求的，由上游主體補(bǔ)償下游主體。

3.2 指標(biāo)目標(biāo)設(shè)置

3.2.1 流量指標(biāo)

假設(shè)上下游主體雙方在某流域開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作時(shí)，共有n 條跨界河流，原則上每條河流只設(shè)置一個(gè)監(jiān)測(cè)斷面，即有n 個(gè)跨界考核監(jiān)測(cè)斷面。則上游向下游輸出的總體徑流量可以表示為：

注：Q1+Q2+…..+Qn分別代表各河流跨界監(jiān)測(cè)

斷面實(shí)際監(jiān)測(cè)徑流量，流量單位均為m3/s。

則某條河流i 在上下游跨界水量輸送中的貢獻(xiàn)大小,可以用該河流徑流量與上游向下游輸出的總體徑流量的比值來(lái)表示：

注：Gi為河流i 在上下游水量輸送中的貢獻(xiàn)大小，Qi代表該河流跨界監(jiān)測(cè)斷面實(shí)際監(jiān)測(cè)徑流量，流量單位均為m3/s，Q 為上游向下游輸出的總體徑流量

3.2.2 水質(zhì)指標(biāo)達(dá)標(biāo)（超標(biāo)）補(bǔ)償金基數(shù)

甘肅省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償主要水質(zhì)考核指標(biāo)共設(shè)置3 個(gè)達(dá)標(biāo)（超標(biāo)）檔次，分別為該指標(biāo)在《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）中各類標(biāo)準(zhǔn)限值的25%以內(nèi)、25%～50%、50%以上，3 個(gè)檔次對(duì)應(yīng)的達(dá)標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)分別為50 萬(wàn)元、100 萬(wàn)元、150 萬(wàn)元；超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)分別為100 萬(wàn)元、150萬(wàn)元、250 萬(wàn)元。以化學(xué)需氧量(COD)為例，若某條河流i 跨界監(jiān)測(cè)斷面化學(xué)需氧量控制目標(biāo)需要滿足《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)限值要求，則其化學(xué)需氧量濃度控制目標(biāo)為20mg/L，其對(duì)應(yīng)的達(dá)標(biāo)和超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)分別為：

注：Di-COD為河流i 跨界監(jiān)測(cè)斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)，Ci-COD為河流i 跨界監(jiān)測(cè)斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標(biāo)的超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)，單位為萬(wàn)元。COD 表示河流i 跨界監(jiān)測(cè)斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)濃度，單位為mg/L（毫克/升）。根據(jù)河流i 跨界監(jiān)測(cè)斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標(biāo)濃度達(dá)標(biāo)（超標(biāo)）的檔次不同，Di-COD和Ci-COD對(duì)應(yīng)不同的取值。

河流達(dá)標(biāo)（超標(biāo)）補(bǔ)償金基數(shù)為各水質(zhì)考核指標(biāo)達(dá)標(biāo)（超標(biāo)）補(bǔ)償金基數(shù)之和，如某跨界河流i 監(jiān)測(cè)斷面選取了化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮等多個(gè)水質(zhì)考核指標(biāo)，則該河流達(dá)標(biāo)、超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)可分別表示為：

注：Si為河流i 達(dá)標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)，Pi為河流i 超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)，Di-COD、Di-NH3-N、Di-N、Di-P分別為河流i中化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮等水質(zhì)考核指標(biāo)的達(dá)標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)，Ci-COD、Ci-NH3-N、Ci-N、Ci-P分別為河流i 中化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮等水質(zhì)考核指標(biāo)的超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)。

達(dá)標(biāo)補(bǔ)償金由下游繳納，作為對(duì)上游達(dá)標(biāo)供水的補(bǔ)償；超標(biāo)補(bǔ)償金由上游繳納，作為向下游超標(biāo)供水的賠償。

3.3 計(jì)算方法

補(bǔ)償金核算時(shí)，需對(duì)涉及的不同河流每個(gè)監(jiān)測(cè)斷面的不同考核指標(biāo)達(dá)標(biāo)（超標(biāo)）情況進(jìn)行考核，分別計(jì)算出各監(jiān)測(cè)各水質(zhì)考核指標(biāo)的達(dá)標(biāo)和超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)，進(jìn)而計(jì)算出各河流當(dāng)月應(yīng)繳納的達(dá)標(biāo)和超標(biāo)補(bǔ)償金基數(shù)，不同河流超標(biāo)（達(dá)標(biāo)）補(bǔ)償金基數(shù)與該河流對(duì)應(yīng)的流量貢獻(xiàn)比后相乘后求和，就可以得出當(dāng)月下游和上游主體各自需要繳納的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金，具體表示如下：

注：K下游、K上游分別表示當(dāng)月下游和上游主體各自需要繳納的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金，年繳納生態(tài)補(bǔ)償金為當(dāng)年12 個(gè)月繳納的生態(tài)補(bǔ)償金之和。

4 試點(diǎn)補(bǔ)償資金計(jì)算應(yīng)用

在充分考慮甘肅省實(shí)際情況，并征詢有關(guān)專家意見(jiàn)后，決定將渭河流經(jīng)的相鄰A、B 兩市分別作為本次補(bǔ)償?shù)纳舷掠纬鞘?。選取流經(jīng)兩市的渭河干流源頭至黃家咀段，以及4 條渭河一級(jí)支流作為橫向補(bǔ)償?shù)牧饔蚍秶?，? 條河流的兩市交界處各設(shè)一個(gè)考核斷面，并依次分別為斷面1、斷面2、斷面3、斷面4、斷面5。2017 年3 月-2018 年3 月，由兩市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站和水文站逐月開(kāi)展化學(xué)需氧量、氨氮和水量監(jiān)測(cè)，并由上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)判斷水質(zhì)達(dá)標(biāo)還是超標(biāo)。水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，由上游A市繳納生態(tài)補(bǔ)償金；水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，下游B 市繳納生態(tài)補(bǔ)償金。具體水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)見(jiàn)表1、表2、表3、表4。

表1 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補(bǔ)償試點(diǎn)考核斷面化學(xué)需氧量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù) 單位：mg/L

表2 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補(bǔ)償試點(diǎn)考核斷面氨氮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù) 單位：mg/L

表3 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補(bǔ)償試點(diǎn)考核斷面水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù) 單位：m3/s

表4 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補(bǔ)償試點(diǎn)考核斷面水量貢獻(xiàn)比 單位：%

根據(jù)上文計(jì)算方法進(jìn)行計(jì)算，補(bǔ)償金具體核算情況見(jiàn)表5。

表5 2017 年3 月-2018 年3 月渭河流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償金核算結(jié)果 單位：萬(wàn)元

根據(jù)核算結(jié)果，下游B 市繳納的補(bǔ)償金合計(jì)為3132 萬(wàn)元，遠(yuǎn)多于上游A 市繳納的392 萬(wàn)元，即上游市給下游市交達(dá)標(biāo)“好水”的同時(shí)，獲得了下游市的補(bǔ)償金3132 萬(wàn)元；上游市給下游市交不達(dá)標(biāo)“差水”的同時(shí)，向下游市補(bǔ)償392 萬(wàn)元。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)試點(diǎn)工作的探索，對(duì)本文提出的補(bǔ)償金核算方法進(jìn)行了實(shí)踐，將收繳的補(bǔ)償金全部用于了渭河流域環(huán)境綜合整治、沿河排污單位廢水污染治理設(shè)施提標(biāo)改造、生活污水全收集全處理等項(xiàng)目以及相關(guān)監(jiān)測(cè)活動(dòng)，對(duì)渭河流域水環(huán)境質(zhì)量提升做出了貢獻(xiàn)?？梢?jiàn)，該項(xiàng)工作具有一定的可行性，并具有一定的成效，能夠一定程度上推動(dòng)和落實(shí)上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償工作，也為下一步在全省推動(dòng)流域橫向補(bǔ)償工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，該方法依然存在局限性。主要是因?yàn)橛捎趪?guó)內(nèi)在這一領(lǐng)域沒(méi)有系統(tǒng)性的研究，國(guó)家也沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)，省情近似的省份也無(wú)相近的事例可以借鑒，在補(bǔ)償金繳費(fèi)基數(shù)的確定方面，只能憑借全省各地環(huán)保資金投入情況和相關(guān)人員工作經(jīng)驗(yàn)設(shè)定。而從本次補(bǔ)償金最終核算結(jié)果來(lái)看，在使用該核算方法的情況下，一方面下游市繳納的補(bǔ)償金較多，對(duì)其的財(cái)政形成了巨大的壓力，極大地打擊了下游的積極性；另一方面，省一級(jí)層面未進(jìn)行資金投入支持，只是單純的上下游地區(qū)參與補(bǔ)償，在下一步推廣該方法時(shí)，無(wú)法調(diào)動(dòng)各地的積極性。因此，如何科學(xué)地把補(bǔ)償金控制在當(dāng)?shù)刎?cái)政能夠承受的范圍內(nèi)，如何建立完善的省級(jí)財(cái)政支持制度體系，還需更多深入的研究和探討。