摘要：“公民同招、民辦搖號” 政策對上海市楊浦區(qū)“公辦初中學籍對口、民辦初中強于公辦”的義務教育環(huán)境將產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)生源外流、優(yōu)質(zhì)小學學區(qū)房價下降、教育優(yōu)勢弱化等不利影響。通過分析楊浦區(qū)教育優(yōu)勢及各區(qū)新政后教育發(fā)展動向認為，楊浦區(qū)應進一步研究政策效果，做好短期及中長期教育規(guī)劃，提升公眾預期，滿足公眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，以教育資源升級帶動楊浦區(qū)經(jīng)濟向好向上發(fā)展。

關鍵詞：“公民同招、民辦搖號”政策;楊浦區(qū);義務教育

中圖分類號：G41 文獻標志碼：A 文章編號：1009-895X（2021）03-0294-07

DOI：10.13256/j.cnki.jusst.sse.2021.03.016

ImpactoftheNewAdmissionPolicyonCompulsoryEducationin

YangpuDistrictofShanghaiandtheCountermeasures

FANXiaojing，LUOGuofen

（Businessschool，UniversityofShanghaiforScienceandTechnology，Shanghai200093，China）

Abstract：Thepolicythatpublicschoolsandprivateschoolsrecruitstudentsatthesametime，andthat studentsdrawlotstoenterprivateschoolswillhaveadverseeffectsonYangpuDistrict'scompulsory educationsystem.ThisarticleanalyzestheeducationaladvantagesofYangpu Districtand the developmenttrendofeducationafterthenewpolicyinotherdistrictsofShanghaiCity.Itisbelieved thatYangpuDistrictshouldfurtherstudytheeffectsofnew policies，makeshort，medium andlong"termeducationplans，，andmeetexpectationanddemandsofthepublicforhighqualityeducationlresourcessothatYangpuDistrictcouldupgradeitseconomy.

Keywords：newadmissionpolicy;YangpuDistrict;compulsoryeducation

一、政策背景及影響

（一）“公民同招、民辦搖號”政策出臺的背景

2019年6月23日，中共中央、國務院出臺了《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》（簡稱《深化教育教學改革意見》），意見中提出堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，遵循教育規(guī)律，強化教師隊伍基礎作用，圍繞凝聚人心、完善人格、開發(fā)人力、培育人才、造福人民的工作目標，發(fā)展素質(zhì)教育，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人[1]。這是新時代我國深化教育教學改革、全面提高義務教育質(zhì)量的綱領性文件[2]。2020年1月23日，中共上海市委、上海市人民政府發(fā)布了《關于貫徹<中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見>的實施意見》（簡稱上海市《實施意見》），指出以重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革為主要抓手，全面推進上海市義務教育優(yōu)質(zhì)、均衡、科學發(fā)展。其中，深化改革為上海市《實施意見》的基本要求之一，強調(diào)通過規(guī)范義務教育招生入學、優(yōu)化教育資源配置、深化考試評價制度改革等舉措，推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展、公民辦學校協(xié)調(diào)發(fā)展。辦好每一所家門口的學校，引導學校為學生提供適合的教育。

2020年3月11日，上海市教委貫徹落實上海市《實施意見》，公布了《2020年本市義務教育階段學校招生入學工作的實施意見》（簡稱《招生入學工作的實施意見》），對依法辦學、規(guī)范義務教育階段學校招生入學工作進一步細化?！墩猩雽W工作的實施意見》基本內(nèi)容包括：1）上海公辦小學、公辦初中招生按照區(qū)教育行政部門確定的就近入學招生范圍和招生計劃安排適齡兒童入學;

2）民辦學校招生納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學校同步招生;對報名人數(shù)超過招生計劃的，由各區(qū)組織實施電腦隨機錄取。以上統(tǒng)稱“公民同招、民辦搖號”政策，以下簡稱“新政”?！墩猩雽W工作的實施意見》旨在促進義務教育從基本均衡轉向優(yōu)質(zhì)均衡，從學業(yè)水平轉向育人質(zhì)量，從教育管理轉向教育治理，突出抓好教學質(zhì)量、辦學質(zhì)量和區(qū)域教育質(zhì)量，發(fā)展更有質(zhì)量、更加公平、更加美好的義務教育[3]。該政策成為促進上海市義務教育向優(yōu)質(zhì)、均衡、科學發(fā)展的重要舉措之一。

（二）“公民同招、民辦搖號”政策的影響

“公民同招、民辦搖號” 政策實施之前，民辦學校采用提前招生等方式吸引了大量拔尖學生。公民辦學校之間生源不均衡，導致民辦學校的升學率有明顯優(yōu)勢，以致于在社會上形成了“民辦優(yōu)于公辦”的錯覺，既引發(fā)了家長為孩子進入民辦學校不得不讓其提前學、深度學的焦慮，影響了學生的身心健康，又擾亂了義務教育階段的正常招生秩序。“公民同招、民辦搖號” 政策改變了民辦學校優(yōu)先篩選生源的規(guī)則，是推進教育均衡的有力舉措，必然對此時的教育生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。

作為上海16區(qū)之一的楊浦區(qū)，一直以來呈現(xiàn)出“民強公弱”的格局。盡管從中長期看，“公民同招、民辦搖號” 政策的實施會均衡公民辦學校的生源，使公辦學校的教學實力得到彰顯。但在公民辦學校自身的辦學實力得到客觀、公正、科學的評價之前，該政策的實施將會對楊浦區(qū)的生源產(chǎn)生一定的沖擊，本文對此進行分析，并提出應對策略。

二、楊浦區(qū)義務教育發(fā)展優(yōu)勢

近年來，楊浦區(qū)持續(xù)加大教育投入，在持續(xù)提升本區(qū)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平上不斷邁上新臺階。在守牢公平底線和提升教育質(zhì)量上取得了“雙豐收”，為上海市教育改革發(fā)展探索了重要經(jīng)驗，為提升上海教育特別是基礎教育國際影響力提供了重要支撐[4]。

2005年楊浦區(qū)率先成立了全市第一個教育集團，2014年被確定為上海市學區(qū)化集團化辦學試點區(qū)。經(jīng)過多年實踐探索，楊浦區(qū)先后形成教育集團理事會管理機制、內(nèi)涵發(fā)展機制、教師流動機制、考核評價機制等，逐步擴大集團化辦學的覆蓋面、受益面。截至2021年6月，在集團化辦學方面，楊浦區(qū)義務教育階段教育集團總數(shù)達到16個，覆蓋義務教育階段學校總數(shù)的90%，已經(jīng)基本完成了集團化辦學區(qū)域布局。

2019年在市教委相關文件的指導下，楊浦區(qū)教育局制定《推進緊密型集團建設的實施意見》（楊教〔2019〕87號）。著力在“五個更緊密”上，推動緊密型集團創(chuàng)建：健全集團治理體系，促進組織更緊密;優(yōu)化流動機制，促進師資安排更緊密;加強課程教學共研共享，促進教科研更緊密;實施立體化考核，促進評價更緊密;探索學生共育，促進培養(yǎng)方式更緊密。

在集團化辦學的同時，楊浦區(qū)借助區(qū)內(nèi)豐富的高校資源，開展義務教育與高校合作共建，已組建復旦大學、同濟大學、上海財經(jīng)大學、上海理工大學等基礎教育集團[5]，不斷提升教育現(xiàn)代化水平。通過集團化辦學，一方面集團內(nèi)部的師資得以流動，師資結構得到優(yōu)化，教育教學水平大幅提升;另一方面集團內(nèi)部各校的優(yōu)勢和特色得以分享和交流，實現(xiàn)課程共享、學生共育，以有效化解擇校之痛。

三、新政實施后楊浦區(qū)義務教育暴露出來的問題

一直以來，楊浦區(qū)基礎教育扎實、高校資源豐富，作為上海市教育強區(qū)的口碑得到廣泛社會認同。但“公民同招、民辦搖號”政策實施后楊浦區(qū)義務教育暴露出來的問題也值得關注。本文結合政策主題，對比分析楊浦區(qū)公、民辦義務教育情況。

1.從數(shù)量上看，楊浦區(qū)公辦、民辦義務教育發(fā)展不均衡，公辦學校與民辦學校數(shù)量比排在全市后列。

對比各區(qū)公、民辦小學數(shù)量比以及公、民辦初中數(shù)量比（圖1） 可以看到，2021年楊浦區(qū)公辦小學數(shù)量與民辦小學數(shù)量比為6.67∶1，低于全市9.35∶1的平均水平，在全市16個區(qū)中該比值僅高于青浦區(qū)和閔行區(qū);公辦初中數(shù)量與民辦初中數(shù)量比為3.75∶1，低于全市的5.11∶1的平均水平，僅高于徐匯區(qū)、青浦區(qū)和閔行區(qū)，無論是小學還是初中，公民辦學校數(shù)量比都處于全市中部靠后的水平，這說明相對于民辦學校而言，楊浦區(qū)公辦學校的數(shù)量偏少，公民辦小學數(shù)量是相對不均衡的。

楊浦區(qū)公民辦學校數(shù)量不均衡，說明楊浦區(qū)教育環(huán)境比較適合民辦學校的生存與發(fā)展，公眾對民辦學校較為認可。造成這一現(xiàn)象的原因在于，楊浦區(qū)義務教育特別是小學階段基礎扎實，在民辦學校可以挑選生源的時期，在“民強公弱” 的現(xiàn)象下，楊浦區(qū)很多學生具有擇校實力，除了部分擇校到外區(qū)的，大多數(shù)學生仍在本區(qū)就讀民辦學校，這在一定程度上促進了本區(qū)民辦學校的發(fā)展。因此，公民辦學校數(shù)量的不均衡體現(xiàn)出楊浦區(qū)公辦、民辦義務教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。

2.從辦學效果及公眾認可度來看：1）小學階段，本區(qū)優(yōu)質(zhì)公、民辦學校較多。優(yōu)質(zhì)公辦小學與民辦小學差距不大，公眾對本區(qū)公辦小學的認可度較高。2）初中階段，民辦初中實力明顯好于公辦初中。這與之前允許民辦學校挑選生源有直接關系，多年下來公眾逐漸形成了民辦教育優(yōu)于公辦教育的認識，如果沒有對于公辦學校的新預期，這一認識將引導未來幾年公眾對初中學校的選擇。3）公辦初中間較為均衡。在允許民辦學校挑選生源的時期，盡管有幾所社會認可度較高的公辦初中，但從升學出路來看，和區(qū)內(nèi)其他初中差別不大，與民辦初中差距明顯。總體來說，本區(qū)公辦初中整體表現(xiàn)并不突出，與本區(qū)及外區(qū)的民辦初中，以及浦東、徐匯等外區(qū)的公辦初中相比，吸引本區(qū)、乃至全市生源的實力并不明顯。盡管“公民同招、民辦搖號” 新政已經(jīng)實施，但公民辦學校的辦學效果需要在四年后不挑選生源的學生中考升學時才能顯現(xiàn)。在此之前，本區(qū)公辦初中還沒有得到廣泛的社會認可，不足以承接公眾對“有學上” 到“上好學”的現(xiàn)實需求。

楊浦區(qū)義務教育的現(xiàn)狀，在新政實施前并沒有顯現(xiàn)出明顯劣勢，因為生源一般通過“優(yōu)質(zhì)小學+民辦初中” 的組合，追求本區(qū)高質(zhì)量民辦教育資源（如蘭生復旦、存志中學、上外雙語等民辦初中），或外區(qū)民辦初中。區(qū)內(nèi)公辦學校特別是公辦初中成績不突出的問題，掩蓋在民辦資源豐富、辦學實力強的表象下。但在新政實施后，本區(qū)優(yōu)質(zhì)生源將面臨民辦搖號不中的風險，而家門口的初中尚不能讓人滿意。這將導致新政實施陣痛期內(nèi)兩個明顯趨勢：1）已在區(qū)內(nèi)小學就讀的生源，會通過購置外區(qū)學區(qū)房、轉學等方式離開本區(qū)，而選擇實力突出的其他區(qū)公辦初中;2）尚未就讀本區(qū)小學的生源，將會放棄在本區(qū)就讀，或者購置本區(qū)較好的幾所公辦初中對口小學的學區(qū)房，這將對楊浦優(yōu)質(zhì)小學如打虎山路第一小學（以下簡稱打一小學）、控江二村小學（簡稱控二小學） 等（因為對口初中一般） 造成較大沖擊。而打一、控二等小學本是具有跨區(qū)吸引生源的實力，在這樣的趨勢下，對多年積累的楊浦教育口碑、品牌效應將是一種損失。

此外，楊浦區(qū)高校數(shù)量眾多，高學歷人口對子女教育更為重視，短期內(nèi)會進一步加劇優(yōu)質(zhì)生源流出楊浦。從高中教育資源角度看，楊浦區(qū)有復旦附中、交大附中、控江中學、楊浦高級中學等市重點高中，在名額分配政策下，對本區(qū)公辦初中是有利的。但需要重視的是，復旦附中、交大附中近年來紛紛在徐匯、閔行、浦東等區(qū)建立附屬學?；蚍中＃愿偁幐鄡?yōu)質(zhì)生源，相對弱化了楊浦區(qū)的優(yōu)勢。此外，在楊浦區(qū)優(yōu)質(zhì)初中生源流失的情況下，控江中學、楊浦高級中學等高中的競爭力也將呈下降趨勢。

因此，綜合來看，楊浦區(qū)近年來公辦教育的發(fā)展勢頭落后于民辦教育，無法滿足公眾對優(yōu)質(zhì)義務教育資源的需求。新政下必然面臨既有教育資源的弱化，優(yōu)質(zhì)生源流出等問題，在徐匯、閔行、浦東、甚至嘉定、青浦、松江等區(qū)大力發(fā)展教育的情況下，楊浦區(qū)的問題顯得更為迫切。

四、新政后楊浦區(qū)教育發(fā)展動向及與他區(qū)的比較

（一）新政后楊浦區(qū)教育發(fā)展動向

（1）優(yōu)化全區(qū)基礎教育設施空間布局，增加基礎教育容量，以提升本區(qū)基礎教育服務水平。增加多處基礎教育設施用地，新增初中建筑面積4萬平米;開展了一系列基礎教育設施的控制性詳細規(guī)劃調(diào)整工作，補足了建筑規(guī)模缺口，增加了基礎教育容量，如控二小學分校、復旦新江灣九年一貫制學校等;推進區(qū)教育項目建設，部分小學項目已經(jīng)開工建設。這些保障措施為本區(qū)基礎教育設施落地提供規(guī)劃保障，為提升本區(qū)基礎教育服務水平夯實了基礎。

（2）保障優(yōu)質(zhì)資源的均衡分布，促進義務教育階段學校均衡發(fā)展，實現(xiàn)義務教育高質(zhì)量發(fā)展。

2018年，本區(qū)7所實驗學校獲批初中強校工程建設項目，以規(guī)劃為引領，形成“一校一規(guī)劃”，明確“一校一策”。通過合理定位、分類施策，強校品牌特色逐漸顯現(xiàn)，各校在校容校貌、教育教學狀態(tài)、社會滿意度、辦學特色等方面都初見成效。此外，將坐落于楊浦濱江地區(qū)的市東中學，組建成12年一貫制的市東實驗學校，成為本區(qū)12年一貫制學校的開端。通過12年一貫制學校的創(chuàng)新管理，突破傳統(tǒng)意義上的學段制、分部式的管理模式，以學生全面發(fā)展為中心，更好地推動智慧管理的舉措。

除此之外，楊浦區(qū)還扎實推進城鄉(xiāng)學校攜手共進計劃、新優(yōu)質(zhì)學校集群式發(fā)展、初中教研聯(lián)合體、初中基礎型課程校本化實施等內(nèi)涵項目，努力辦“家門口的好學?！?。2021年楊浦區(qū)攜手上海師范大學，將原內(nèi)江路小學打造成上海師范大學附屬楊浦濱江實驗小學，實現(xiàn)讓優(yōu)質(zhì)教育資源遍及區(qū)域，讓市民就近享受優(yōu)質(zhì)教育資源的目的。

（二）新政后他區(qū)教育發(fā)展動向

盡管楊浦區(qū)在努力拓展和升級本區(qū)教育勢能，但比較而言，其他區(qū)的發(fā)展步伐更快，也更為亮眼。表1列出了《深化教育教學改革意見》出臺后他區(qū)的部分教育資源增量，為應對政策出臺后教育環(huán)境的變化，他區(qū)結合自己的實際情況，對教育資源的升級主要呈現(xiàn)出三個趨勢：1）通過引進優(yōu)質(zhì)教育資源，提升本區(qū)教育競爭力。如浦東、寶山、普陀等區(qū)與華二教育集團的合作;徐匯、閔行、青浦等區(qū)與復旦附中的合作。一方面展示出各品牌教育集團為爭奪生源而擴張布局，另一方面各區(qū)也利用教育品牌的資源與優(yōu)勢提升了本區(qū)教育實力，吸引人口留住與流入。2）公辦九年一貫制學校是未來發(fā)展趨勢。公辦學校承載著“辦好家門口學校”的重任，九年一貫制公辦學校實行小學、初中一體化管理，有利于穩(wěn)定生源、緩解小升初壓力，特別是在優(yōu)質(zhì)教育集團管理下，能夠保證新辦學校的教學質(zhì)量。3）不僅教育強區(qū)，如徐匯、閔行、浦東教學實力更為強勁，寶山、青浦、嘉定、松江等傳統(tǒng)教育洼地，通過引進、合作等方式，打造本區(qū)教育品牌，已呈現(xiàn)洼地變高地的局面。

當然新政出臺之時，各區(qū)的教育發(fā)展程度不同，郊區(qū)如嘉定、松江等區(qū)為改善前期教育資源薄弱的情況，教育資源增量較大，特別是在建設“五個新城”的過程中，引入品牌教育資源力度很大，彰顯著郊區(qū)教育的崛起。值得關注的是市區(qū)如徐匯、閔行等基礎教育資源豐富的區(qū)，盡管也存在“民強公弱” 的情況（圖1），但在新政實施后，通過引入具有優(yōu)質(zhì)教育背景的高中或者品牌教育資源等，繼續(xù)鞏固其教育強區(qū)的地位（表1）。在這種形勢下，相對而言楊浦等區(qū)處于不進則退的窘境，無法滿足公眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。在區(qū)內(nèi)生源無法獲得本區(qū)優(yōu)質(zhì)資源后，將會流向其他教育強區(qū)。

五、未來發(fā)展建議

（1）在集團化辦學的基礎上，引入優(yōu)質(zhì)教育品牌，形成縱向教育集團。優(yōu)質(zhì)教育資源會吸引優(yōu)質(zhì)生源，優(yōu)質(zhì)生源也會吸引優(yōu)質(zhì)教育資源，優(yōu)質(zhì)生源在一定程度上會跟隨優(yōu)質(zhì)教育資源流動。集團化辦學是楊浦區(qū)義務教育的特色之一，也取得了良好的辦學效果。但本區(qū)的集團化主要是以小學階段為主、初中階段為輔的單階段教育集團，由于缺少優(yōu)質(zhì)小學與優(yōu)質(zhì)初中貫通的縱向教育集團，也缺少公眾認可的品牌教育集團的輻射，本區(qū)的集團化沒有突顯成教育高地。新政下可借鑒他區(qū)經(jīng)驗，積極與上海中學、華二、復旦附中、交大附中等名校合作舉辦義務教育，加入強校教育集團，這將對提高公眾預期、減少本區(qū)生源流出產(chǎn)生立竿見影的效果。

同時，可以借鑒寶山區(qū)與華二教育集團合作的方式，組建以優(yōu)質(zhì)教育資源為核心，以片區(qū)初中為聯(lián)盟的中學教育集團，還可以進一步向公辦小學延伸，實現(xiàn)以一所優(yōu)質(zhì)品牌學校，帶動一個片區(qū)的縱深式集團化辦學。

（2）充分利用高校資源開展合作辦學。一方面，利用本區(qū)高校資源豐富的優(yōu)勢，開展義務教育階段的合作辦學。目前，楊浦區(qū)與上海理工大學打造教育集團，在本區(qū)東北片形成了公眾認可的品牌效應。與同濟大學合辦了同濟小學、同濟存志、同濟一附中等小、初、高教育體系。還可繼續(xù)深入探索與復旦大學、上海財經(jīng)大學、第二軍醫(yī)大學等區(qū)內(nèi)高校的合作辦學，通過成立大學附屬學校等方式，推動大中小學一體化辦學實踐，打造本區(qū)教育特色。另一方面，在長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的帶動下，可引入浙江、江蘇、安徽等省的特色高校資源，如語言類、藝術類、工程類院校，與本區(qū)義務教育或者高中教育合作辦學，以本區(qū)學生作為這些高校的優(yōu)質(zhì)生源基地，未來可以進一步拓展至全國高校，以形成本區(qū)教育新亮點。

（3）在符合國家政策、平衡公民辦義務教育的基礎上，靈活制定小學對口初中的升學政策，取消按小學學籍對口的要求。這是因為從目前楊浦區(qū)公辦初中的實力看，打一、控二等優(yōu)質(zhì)小學對口的初中尚待發(fā)展，對公眾吸引力較差。對于九年義務教育整體考慮的家長，往往會放棄此類小學，轉投本區(qū)其他九年一貫制學校或其他“小學初中” 均衡的區(qū)域。長此下去，優(yōu)質(zhì)小學的生源也得不到保障。另一方面，學籍對口，沒有戶籍加持，在小學學區(qū)房入手后，會出現(xiàn)房屋拋售，加之鞍山、黃興、中原等區(qū)域人口密度大、學區(qū)范圍廣、房齡老且多，對穩(wěn)定房價、提升區(qū)域品質(zhì)，都是不利因素。因此，建議短期內(nèi)可以在具備楊浦區(qū)小學學籍基礎上，按照戶籍對口方式，允許生源在楊浦區(qū)內(nèi)流動，減少向區(qū)外的流出。中長期，在已打造幾所優(yōu)質(zhì)初中的情況下，在優(yōu)質(zhì)初中所在片區(qū)內(nèi)，實行多所小學對口多所初中的升學方式，通過搖號隨機派入，以避免某一所優(yōu)質(zhì)初中過熱。

（4）鼓勵本區(qū)民辦轉制。民辦學校有自身教育特色，在新政下，民辦學校轉制公辦，一方面，提升所在學區(qū)教育水平，另一方面減少學校面臨的搖號生源不確定等問題，還可以與學區(qū)內(nèi)小學聯(lián)合辦學打造九年一貫制學校。

（5）從地域配置上來看，新江灣城片區(qū)有復旦二附中、上音實驗等學校，較為成熟;長白片區(qū)有上理工附屬學校支撐;中原、五角場、鞍山、黃興等片區(qū)公辦初中較弱，可以通過改建公辦初中等方式與優(yōu)質(zhì)教育集團合辦;東外灘片區(qū)直接劃地新建優(yōu)質(zhì)一貫制學校。實現(xiàn)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡分布，實現(xiàn)“辦好家門口學?！钡哪繕?。

總之，用優(yōu)質(zhì)教育吸引優(yōu)質(zhì)人才，用優(yōu)質(zhì)人才提升本區(qū)實力。楊浦區(qū)應進一步高度重視新政對本區(qū)義務教育、甚至本區(qū)經(jīng)濟帶來的不利影響，短期內(nèi)通過發(fā)布教育規(guī)劃、合作辦學等方式提升公眾預期，同時著眼中長期教育發(fā)展規(guī)劃，提升楊浦區(qū)高質(zhì)量特色發(fā)展水平，重塑新政下楊浦區(qū)教育強區(qū)地位。

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（編輯：程愛婕）