宋湘琦

實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，必須要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。近年來，在《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的指引下，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)正在有序穩(wěn)步地推進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)制度治黨和依規(guī)治黨的重要體現(xiàn)。地方黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)體系的組成部分，是全面從嚴(yán)治黨的要求在地方貫徹落實(shí)的重要載體。新時(shí)代加快推進(jìn)地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，有助于更好地結(jié)合各地實(shí)際，貫徹落實(shí)中央精神，充分發(fā)揮黨委的主體作用。

一、地方黨內(nèi)法規(guī)制度的功能定位

2017年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，指出要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。這是從橫向上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行的體系化構(gòu)建。而從縱向上的黨內(nèi)法規(guī)體系，是按照中央到地方的自上而下體系構(gòu)建，包括黨的中央法規(guī)、部委法規(guī)和地方法規(guī)?？梢姡胤近h內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的重要組成部分，是規(guī)范地方黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要依據(jù)。從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的整體布局來看，地方黨內(nèi)法規(guī)的功能主要是結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的補(bǔ)充或細(xì)化的規(guī)定，并履行相關(guān)職責(zé)。從制定主體來看，根據(jù)《條例》規(guī)定，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體有以下三個(gè)，分別是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。因此，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體為省、自治區(qū)、直轄市黨委。從內(nèi)容來看，地方黨內(nèi)法規(guī)主要根據(jù)《條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則作為名稱。地方黨內(nèi)法規(guī)的功能包括為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定;履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)。根據(jù)中央授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的，還需要及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告有關(guān)重大事項(xiàng)，經(jīng)報(bào)黨中央批準(zhǔn)后方可公布。地方黨內(nèi)法規(guī)的效力都是限于本行政區(qū)域范圍內(nèi)，具有地域性特點(diǎn)。

二、地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得的成績(jī)

目前，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終堅(jiān)持政治引領(lǐng)，以正確的政治方向作為立規(guī)的根本出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持政治屬性，遵循黨的統(tǒng)一要求。近年來，各地方黨委越來越重視地方黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化和規(guī)范化建設(shè)，如建立黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，將地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入黨委常委會(huì)工作內(nèi)容并制定規(guī)劃?？梢哉f，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)正在逐步完善。截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)211部，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)163部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3241部，地方黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量占了絕大多數(shù)。由于數(shù)量眾多，導(dǎo)致地方黨內(nèi)法規(guī)的體系化構(gòu)建難度較大。正因如此，在2013年和2018年中共中央先后兩次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理，廢止、宣布失效和修改了多部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后，各地方省委也紛紛開展地方黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作。通過定期的清理工作，有助于使數(shù)量龐大的地方黨內(nèi)法規(guī)逐步走向體系化。地方黨內(nèi)法規(guī)的制定要充分發(fā)揮其功能和特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的深入貫徹，并結(jié)合本地實(shí)際黨建工作情況進(jìn)行立規(guī)。地方黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)明確自身定位，努力做到內(nèi)容銜接、功能清晰、相互連通、不相抵觸。

三、地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)方向

第一，進(jìn)一步提升地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度的逐步完善，當(dāng)前階段地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中還需進(jìn)一步提升立規(guī)質(zhì)量?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：“制定黨內(nèi)法規(guī)必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！碧嵘胤近h內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，一方面要靠科學(xué)規(guī)范的立規(guī)程序，另一方面要提升立規(guī)技術(shù)，優(yōu)化立規(guī)內(nèi)容。制定程序是否完備將直接影響地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。具體包括制定程序的公開、民主，制定的地方黨內(nèi)法規(guī)做到內(nèi)容合法、合理，確保同黨章、黨內(nèi)法規(guī)、黨的相關(guān)理論、黨的路線方針政策相一致。比如加強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中的合法合規(guī)性審查，也有學(xué)者提出要進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估體系的構(gòu)建，通過優(yōu)化提升地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。在地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，規(guī)劃和立法計(jì)劃的制定，能夠從根本上提高立規(guī)質(zhì)量，提升立規(guī)效率。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十五條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。”注重制定程序及時(shí)公開，不僅能夠保障程序的規(guī)范性，還能夠維護(hù)廣大黨員知情權(quán)，提升立規(guī)過程中的參與意識(shí)，也符合“堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”這一黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本原則。

第二，要加強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行和落實(shí)。抓好地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和落實(shí)是新時(shí)代地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，習(xí)近平總書記就曾強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強(qiáng)化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣?！秉h內(nèi)法規(guī)要真正發(fā)揮作用，必須從中央到地方都能夠嚴(yán)格貫徹落實(shí)。因此，地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)相關(guān)機(jī)制的建設(shè)十分必要，將執(zhí)行工作層層落實(shí)到基層，將地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行工作同其他黨建工作有效銜接，一同部署。此外，還應(yīng)加強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督檢查機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化建設(shè)，尤其對(duì)于執(zhí)行相關(guān)的責(zé)任落實(shí)內(nèi)容要進(jìn)一步具體化，作為地方黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的重要保障。要營(yíng)造良好的監(jiān)督實(shí)施環(huán)境，拓寬監(jiān)督和溝通渠道，以鼓勵(lì)監(jiān)督來激發(fā)遵守和執(zhí)行地方黨內(nèi)法規(guī)的積極性。（作者單位：中共吉林省委黨校）

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