□楊啟帆 張 燕

[內(nèi)容提要]農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品是指在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中添加或適用的農(nóng)藥、抗生素、化學(xué)肥料等物質(zhì)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最主要的投入品。農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的科學(xué)使用能夠在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響較小的條件下，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。但其使用量一旦超過閾值則會造成持久性有機污染物的大量累積，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的破壞，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體及生產(chǎn)模式的特殊性、交易市場重復(fù)博弈下農(nóng)產(chǎn)品信息的不對稱性和法律責(zé)任不明確是造成農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用的主要成因。因此，應(yīng)當(dāng)以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為核心，建立“責(zé)任層次明晰、主體責(zé)任明確、免責(zé)和責(zé)任競合有法可依”的法律責(zé)任體系，完善農(nóng)產(chǎn)品檢驗溯源制度。

在我國近四十年的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品全面而深入地參與了農(nóng)業(yè)的社會生產(chǎn)實踐過程，在提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、節(jié)約勞動要素投入等方面發(fā)揮了重要作用，是中國農(nóng)業(yè)取得巨大成就的主導(dǎo)動能之一[1]。盡管近些年我國的生物農(nóng)業(yè)技術(shù)和綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，但總體上看，依靠資源消耗和農(nóng)業(yè)投入品濫用提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式?jīng)]有改變，我國傳統(tǒng)高污染農(nóng)業(yè)造成的面源污染已成為我國最嚴(yán)重的環(huán)境污染問題之一[2-3]。規(guī)制農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用行為，改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展的有效途徑之一[4]。

《中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展報告2018》顯示，我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物平均化肥、農(nóng)藥利用率僅為37.8%和38.8%，未利用部分往往會進入生態(tài)環(huán)境之中。我國糧食、蔬菜等生產(chǎn)過程中農(nóng)藥、化肥等化學(xué)投入品的邊際生產(chǎn)率近似為0，存在大量的施用過量行為[5-6]。同時，農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品具有易殘留、難降解的特征，能夠以持久性有機污染物形態(tài)長期存在于生態(tài)系統(tǒng)[7]，這與農(nóng)業(yè)面源污染分散性、不確定性、空間異質(zhì)性等特征一致。推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的標(biāo)準(zhǔn)化、透明化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)范化是解決農(nóng)村污染、保護生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。規(guī)制農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用行為，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展與水土資源及其環(huán)境之間的關(guān)系，修復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要、不可回避的問題。

民以食為天，農(nóng)產(chǎn)品作為食品的源頭，其質(zhì)量安全風(fēng)險是影響食品質(zhì)量安全的關(guān)鍵因素[8]。隨著生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和高新技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，生產(chǎn)和消費綠色安全農(nóng)產(chǎn)品逐漸成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場發(fā)展的重要趨勢[9]。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等7部門印發(fā)《國家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，將提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平作為戰(zhàn)略規(guī)劃的重點任務(wù)，并將科學(xué)適用農(nóng)業(yè)投入品納入農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要組成部分[10]。但目前我國農(nóng)產(chǎn)品消費市場的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊，安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給缺乏，不能滿足人民美好生活的需要。對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用行為的規(guī)制，有利于從生產(chǎn)環(huán)節(jié)把控農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平，實現(xiàn)產(chǎn)品的全方位溯源，逐步提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，滿足人民對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求。

一、農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用現(xiàn)狀及影響因素

(一)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用現(xiàn)狀

《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》顯示：截止到2016年末，全國耕地面積為13492.10萬公頃，因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕等減少耕地面積 34.50萬公頃[11]。從2009年到2016年，耕地面積從13538.46萬公頃下降到13492.10萬公頃，減少了46.36萬公頃，減少0.34%。與此同時，化肥施用量(折純量)從2009年的5404.4萬噸增加到2016年的6022.6萬噸，增加了618.2萬噸，增長11.44%；同期，農(nóng)藥使用量從2009年的170.90萬噸增長至2015年的178.30萬噸，增加了7.40萬噸，增長了4.33%，見圖1、圖2。

圖1 2009-2016年全國耕地面積與農(nóng)用化肥施用量變化趨勢

圖2 2009-2016年全國耕地面積與農(nóng)藥使用量變化趨勢

同時，2000年至2017年期間，我國化肥施用強度整體表現(xiàn)為增長趨勢，但近幾年出現(xiàn)放緩下降態(tài)勢，由2000年的265.28公斤/公頃增至2017年的352.27公斤/公頃，增長了86.99公斤，增加了32.79%。國際公認的化肥施用強度的安全上限為225公斤/公頃，我國化肥施用強度是國際化肥施用強度上限的1.57倍。同期，我國農(nóng)藥使用強度整體表現(xiàn)為增長趨勢，但近些年也呈現(xiàn)放緩下降態(tài)勢，由2000年的8.18公斤/公頃增至2015年的10.69公斤/公頃，增長了2.50公斤，增加了30.56%，是發(fā)達國家農(nóng)藥使用強度上限的1.53倍，見圖3、圖4。近十年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的濫用來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的狀況依然沒有得到根本性改變。

圖3 2000-2017年農(nóng)用化肥、農(nóng)藥施用強度(公斤/公頃)

(二)影響農(nóng)業(yè)投入品使用行為的因素

1.人力資本對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為的影響

本文按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的存在形式分為農(nóng)戶、企業(yè)和其他組織，同時根據(jù)個體異質(zhì)性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的人力特征分為固有性人力資本和獲得性人力資本。固有性人力資本是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自出生或成立時取得，不通過任何其他途徑取得的人力資本，如年齡、體力、稟賦等。獲得性人力資本是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過后天的生活經(jīng)驗、學(xué)習(xí)教育、購買建設(shè)或其他途徑獲得的，具有主體差異性的人力資本，如受教育程度、環(huán)境保護意識等。

以農(nóng)戶為存在形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者兼具固有性人力資本和獲得性人力資本。就固有性人力資本而言，農(nóng)戶個人身體能力越強，單位時間的農(nóng)事工作效率越高，雇傭成本越小或為零，生產(chǎn)利潤越高；因身體能力的有限性而使用濫用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的可能性較低。農(nóng)戶的學(xué)習(xí)認識能力越強，通過使用新技術(shù)和掌握市場信息實現(xiàn)較大利潤的可能性越高。農(nóng)戶的年齡與勞動能力、學(xué)習(xí)認識能力呈現(xiàn)倒U字型關(guān)系，即先上升后下降。因此，農(nóng)戶的身體能力和學(xué)習(xí)認識能力與農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的濫用行為有負相關(guān)性，農(nóng)戶的高齡化與農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的濫用行為存在正相關(guān)關(guān)系。

獲得性人力資本對農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品行為亦具有影響。一般來說，農(nóng)戶的受教育程度越高，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)活動和農(nóng)產(chǎn)品的認知程度、環(huán)保意識越高。在不完全信息動態(tài)博弈中，個體獲得和認識的信息越多，對個體越有利。農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)活動和農(nóng)產(chǎn)品認知程度對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為具有直接影響，隨著對農(nóng)業(yè)活動和農(nóng)產(chǎn)品認知程度的提高，農(nóng)戶出現(xiàn)該行為的可能性越低。企業(yè)和其他組織僅具有獲得性人力資本，影響其農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為的因素與農(nóng)戶類似，如環(huán)保意識、認知程度、獲取市場信息的能力等。

2.生產(chǎn)特征對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為的影響

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)特征主要包括耕地規(guī)模、生產(chǎn)模式、生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)記錄四個大方面。本文認為耕地的適度規(guī)模化能夠產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益，而極大的規(guī)?；诋?dāng)前的情況下，需要增加大量的人力資本和技術(shù)成本，可能會出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟不明顯或規(guī)模不經(jīng)濟。我國目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式依然是以家庭為單位的小農(nóng)戶生產(chǎn)模式，在不增加人力成本的基礎(chǔ)上，促進耕地的規(guī)?；⒓谢?，采用現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)能夠節(jié)約人工成本、時間成本。同時，規(guī)?；霓r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者建立固定的銷售渠道，獲得市場上更強的議價能力；也可以降低農(nóng)產(chǎn)品檢測成本和難度，減少由于成本問題而導(dǎo)致的檢測造假。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用的生產(chǎn)模式與進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地規(guī)模有著一定的關(guān)聯(lián)性。耕地分散化往往與精耕細作的小農(nóng)戶模式相適應(yīng)，而耕地規(guī)?；瘎t與農(nóng)場、生產(chǎn)合作社等模式相聯(lián)系。因此，其對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為的影響與耕地規(guī)模類似，與適度規(guī)?；噙m應(yīng)的生產(chǎn)模式更有利于規(guī)范農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，當(dāng)采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)所獲得的效益遠大于濫用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品所獲得的效益時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自然會放棄這一不理智行為。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄是農(nóng)產(chǎn)品可溯源的體現(xiàn)，完整詳實的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)記錄能夠最大程度的還原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，起到預(yù)防和監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不當(dāng)行為的作用，在事后追究主體責(zé)任時也起到至關(guān)重要的作用。

3.外部因素對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為的影響

影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用的外部因素有法律制度、政府檢測、銷售途徑等。法律和政策理論上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用行為具有一定的引導(dǎo)和規(guī)范作用，這種作用一般通過具體的行政行為來發(fā)揮。但是農(nóng)民生產(chǎn)者實際上對法律和政策的了解較少或者僅僅限于知道其存在，并不了解其具體內(nèi)容。因此，在實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中這種影響不顯著。具體行政行為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接對接，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的影響更具直接性和現(xiàn)實性，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受具體行政行為更為敏感。如政府是否進行檢測、政府抽查檢測的次數(shù)均與農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用行為有著直接負相關(guān)性。而固定的銷售途徑能夠減少農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息傳遞的缺失，有利于建立和完善農(nóng)產(chǎn)品溯源體系，減少農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用行為。

二、農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用的成因及其危害

(一)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用的成因

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體及生產(chǎn)模式的特殊性

《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，33.6%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員年齡在55歲及以上，91.7%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員的受教育程度為初中及以下[12]，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員具有學(xué)歷較低、年齡偏大的特點。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者作為經(jīng)濟活動參與者，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中總是希望以最小的經(jīng)濟成本去獲得最大的經(jīng)濟利益，以實現(xiàn)利益最大化。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的邊際效益大于邊際成本時，其會選擇實施該項行為。對于具有不同特征的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，成本和收益曲線是不同的。對于高齡化和低受教育水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，其勞動能力和生產(chǎn)技術(shù)獲取的有限性使得雇傭成本或時間成本上升，為了相對減少成本，濫用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的行為動機更加強烈。

當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式依然是以家庭為單位的小農(nóng)戶生產(chǎn)模式，具有小規(guī)?；?、高度分散化的特點，使得小農(nóng)戶對大型農(nóng)機具有排斥性，不利于生產(chǎn)成本的降低和生產(chǎn)技術(shù)的提高，也難以建立穩(wěn)定的采購或銷售關(guān)系。同時，政府對小戶農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測的成本較大、難度較高。受較高的農(nóng)機成本和政府檢測的缺失，使得小規(guī)模的小農(nóng)戶生產(chǎn)模式往往更容易出現(xiàn)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的濫用現(xiàn)象。

2.重復(fù)博弈下農(nóng)產(chǎn)品信息的不對稱性

我國農(nóng)產(chǎn)品主要的生產(chǎn)-供應(yīng)-銷售鏈可以簡化為：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者-農(nóng)產(chǎn)品收購商-農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商-農(nóng)產(chǎn)品零售商-農(nóng)產(chǎn)品消費者。但由于目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模較小、較分散，農(nóng)業(yè)收購商和農(nóng)產(chǎn)品零售商的供應(yīng)途徑不具有固定性，每個交易環(huán)節(jié)的雙方是不確定的，這種不確定性會使得農(nóng)產(chǎn)品信息會隨著流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺失。同時，農(nóng)產(chǎn)品作為快速消費品，每個環(huán)節(jié)的交易次數(shù)是無窮大的。因此，農(nóng)產(chǎn)品交易是不完全信息市場下非固定參與人的重復(fù)博弈。

該情形下，參與者不僅會考慮短期對局變化，而且還要考慮當(dāng)前選擇對長期對局的影響，影響重復(fù)博弈均衡結(jié)果的主要因素是博弈重復(fù)次數(shù)和信息對稱性。信息對稱性能使參與人犧牲短期利益得到的聲譽或商譽在較長周期內(nèi)可以獲得區(qū)別定價的長期利益。對商品信息對稱程度由高到低進行劃分，可以分為搜尋品、經(jīng)驗品和信任品。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中由于簡單的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)和生產(chǎn)技術(shù)，農(nóng)產(chǎn)品的可區(qū)別度較高，可以認為是搜尋品或經(jīng)驗品。但隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步和社會分工的細化，農(nóng)產(chǎn)品信息和流通逐漸復(fù)雜化，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費者之間的信息不對稱程度增大，農(nóng)產(chǎn)品也逐漸由搜尋品成為信任品。

同時，在其他條件固定的情況下，非固定重復(fù)博弈的子博弈都是相互獨立、互不影響的單次博弈。在單次博弈中，由于交易雙方信息的不對等，消費者很難直接判斷農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的差異性，而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，消費者對農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小，濫用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品成本更低，產(chǎn)量更高，經(jīng)濟效益更高。但小規(guī)模的分散經(jīng)營模式會使得長期利益實現(xiàn)可能性極低。因此，該交易的唯一均衡為賣方欺詐，買方購買。

3.農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用的法律責(zé)任不明確

與農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用相關(guān)的主體大體可以劃分為農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品生產(chǎn)者及其銷售者、農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用者、農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品監(jiān)管者三大類。農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的生產(chǎn)者及銷售者主要是通過農(nóng)業(yè)投入品管理條例和辦法等行政法規(guī)規(guī)制，我國現(xiàn)階段對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品實行登記評審制度、生產(chǎn)許可制度和經(jīng)營許可制度，形成了比較完備的管理體系。但對于農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用者、監(jiān)管者的規(guī)范仍比較粗糙。

在現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》僅對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織這兩類農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用主體的生產(chǎn)記錄、生產(chǎn)檢測等進行規(guī)定。農(nóng)戶這一存在形式，是中國當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要存在形式，在三權(quán)分置不斷推進下，當(dāng)前的農(nóng)戶生產(chǎn)模式已經(jīng)逐漸脫離傳統(tǒng)的小農(nóng)戶生產(chǎn)模式向中大型農(nóng)場發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的整合。如何規(guī)制農(nóng)戶這一重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體將逐漸成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展要解決的重要問題，此外，農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品監(jiān)管也是重要的一環(huán)，現(xiàn)階段我國政府管理權(quán)限劃分比較混亂，農(nóng)業(yè)管理缺乏針對性和系統(tǒng)性，農(nóng)產(chǎn)品安全檢驗檢疫制度和市場準(zhǔn)入制度不健全，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管和保護的力度不夠，甚至部分地方?jīng)]有形成統(tǒng)一完整的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)操作規(guī)程。同時，必要普法教育尚未作為法定的政府責(zé)任，在實踐中的作用十分有限。

(二)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用的危害

農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用所導(dǎo)致的直接危害，即農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品通過施用或使用行為直接作用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的人體健康損害和風(fēng)險，包括農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品直接接觸人體造成的健康損害和風(fēng)險以及農(nóng)產(chǎn)品化學(xué)殘留對人體健康產(chǎn)生的損害和風(fēng)險。農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品直接接觸人體造成的健康損害和風(fēng)險是由于農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用的長期操作不當(dāng)或濫用造成的，使得具有一定危險性或潛在危險性的農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入使用者人身健康產(chǎn)生損害或不可預(yù)期的危險。農(nóng)產(chǎn)品化學(xué)殘留對人體健康產(chǎn)生的損害和風(fēng)險主要是食用農(nóng)產(chǎn)品化學(xué)殘留不達標(biāo)的直接或長期累積對食用者人體健康產(chǎn)生的損害和風(fēng)險。相關(guān)研究已經(jīng)表明，我國蔬菜殘留的有機磷農(nóng)藥的致癌風(fēng)險的水平和蔬菜中檢測到的最高濃度對人體健康的非致癌風(fēng)險已經(jīng)超過安全界線[13]。一般情況下，通過規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用行為可以直接減少或者規(guī)避這種危害的產(chǎn)生，有效地保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)產(chǎn)品消費者的健康。

農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用所產(chǎn)生的間接危害，即農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品未利用的部分，作為持久性有機污染物進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境中，對土壤和水源等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素造成大規(guī)模面源污染，進而產(chǎn)生包括環(huán)境污染問題和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境造成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題在內(nèi)的損害和風(fēng)險?！兜谝淮稳珖廴驹雌詹楣珗蟆凤@示，種植業(yè)總氮流失量159.78萬噸，總磷流失量10.87萬噸[14],由此成為農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和農(nóng)產(chǎn)品不安全的源頭。間接危害的產(chǎn)生不具有獨立性，只有在直接危害先行存在的情況下才有可能出現(xiàn)。但是農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品對農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的間接危害具有潛伏性和長期性，也就是說即使在間接危害出現(xiàn)之后規(guī)范農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用，也不能直接減少或規(guī)避其產(chǎn)生的問題，而且其危害具有持續(xù)性或不可逆轉(zhuǎn)性。這種危害涉及到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法和環(huán)境保護法兩個層面，簡單的通過規(guī)定銷售檢驗制度，可能無法有效解決問題，甚至適得其反。

三、規(guī)制農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用行為的國際經(jīng)驗

早在20世紀(jì)中后期，化學(xué)化、工業(yè)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展所帶來的資源污染、環(huán)境惡化、生態(tài)失調(diào)問題就引發(fā)了國外學(xué)者的關(guān)注。在此背景下，各國有關(guān)于農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的規(guī)范逐步發(fā)展和完善，形成了以歐盟、美國和日本為代表的三種模式。

歐盟及其成員國對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品行為的規(guī)制采用了政府主導(dǎo)型的雙重監(jiān)管體系：在立法層面，歐盟委員會有權(quán)制定行為規(guī)范和質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)和指令，各成員國依據(jù)本國國情將歐盟委員會制定的基礎(chǔ)法轉(zhuǎn)化或細化為本國法律條款，可以高于歐盟標(biāo)準(zhǔn)但不應(yīng)當(dāng)?shù)陀跉W盟標(biāo)準(zhǔn)，以此形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)行為規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)，從而有效地保障歐盟內(nèi)部法律規(guī)范的協(xié)調(diào)一致性。在此標(biāo)準(zhǔn)下，歐盟農(nóng)民有義務(wù)遵守有關(guān)生產(chǎn)安全衛(wèi)生的規(guī)定，也要考慮社會、環(huán)境發(fā)展的法定要求；在監(jiān)管層面，歐盟食品安全局通過建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，監(jiān)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的生物污染及檢測殘留物，對風(fēng)險進行客觀評估。歐盟下署歐盟食品和獸醫(yī)辦公室有權(quán)對各成員國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈進行調(diào)查、審核和終產(chǎn)品檢測，以此保障食品類產(chǎn)品的質(zhì)量安全[15]。

以歐盟農(nóng)業(yè)法規(guī)體系EC834/2007和EU2018/848為例，EC834/2007法規(guī)體系中要求對于所有參與的農(nóng)場或設(shè)施1年至少進行1次檢查，各環(huán)節(jié)的操作者均需要進行認證，以便實施嚴(yán)格的基于風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的檢查[16]，從整個農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的源頭開始實施質(zhì)量安全的監(jiān)控。2018年新通過的有機農(nóng)業(yè)法規(guī)體系EU2018/848則對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出更嚴(yán)苛的責(zé)任要求：所有有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的操作者，包括農(nóng)戶、供應(yīng)者、銷售者等，均將有責(zé)任采取措施來避免產(chǎn)品和環(huán)境的污染[17]。除此之外，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工鏈條的每一個參與主體既要對自身的行為負責(zé)，也要對其他參與主體的行為負責(zé)，以達到迫使產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的參與主體監(jiān)控并改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非規(guī)范化行為[17]。EC834/2007和EU2018/848的制定和實行，強調(diào)了以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)檢查和污染控制，對于歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化和有機農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展起到了規(guī)范作用，甚至一定程度地影響了其他參與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定的修訂。

由于聯(lián)邦制政府的特征，美國實施以市場為導(dǎo)向的多部門共同負責(zé)的農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品規(guī)制制度，除聯(lián)邦具有最高的職權(quán)外，各州也具有極高的獨立性。截止到2017年，美國有204萬個農(nóng)場，農(nóng)產(chǎn)的平均面積為178.6hm2，面積超過73hm2的農(nóng)場占據(jù)了90%以上的土地[18]。因此，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體主要是大規(guī)模農(nóng)場，這些農(nóng)場往往也具有較高的機械化水平?；谶@些特征，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)推行GAP(良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范)管理體系，通過全國農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，識別、采集、傳輸、處理信息，最終將信息向管理者、消費者和企業(yè)發(fā)布[19]。通過IFT下的“全球食品追溯中心”，采用ENA.UCC電子編碼系統(tǒng)，推動追溯在供應(yīng)鏈系統(tǒng)的進程，配合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系[20]，最終實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用的規(guī)范化管理和全方位監(jiān)管。由國家標(biāo)準(zhǔn)、民間標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組成的分級的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系和針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)的補償，進一步推動了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的規(guī)范化、綠色化，使得美國成為世界主要的兩大有機農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地之一。

同時，美國對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地管理比較特殊，主要依靠美國環(huán)境保護署(EPA)主導(dǎo)監(jiān)管，對土壤、水質(zhì)、農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品等進行檢測，確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。美國環(huán)境保護署會對美國境內(nèi)的農(nóng)作物病蟲抗藥性進行測試，以判斷境內(nèi)害蟲抗藥性情況，力求在控制化學(xué)使用品劑量的基礎(chǔ)上提出新的病蟲害解決方案，規(guī)定農(nóng)業(yè)種植者必須使用帶有EPA標(biāo)識的農(nóng)藥。在美國食品藥品管理局的參與下，實行全境的“農(nóng)藥殘留監(jiān)控計劃”(FDA Pesticide Program Residue Monitoring，PPRM)，將農(nóng)作物種植農(nóng)藥使用量控制在歷史最低[21]。

日本于1999年頒布《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》替代《農(nóng)業(yè)基本法》，不斷分離土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和耕種權(quán)，促進了農(nóng)地規(guī)模化；并針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程管理形成了《農(nóng)作物檢查法》、《農(nóng)藥取締法》、《肥料取締法》等一系列完善的法律規(guī)范。在食品標(biāo)識和農(nóng)林物資的規(guī)格化等方面上，形成了包括常規(guī)認證和JAS認證在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證體系[22]。2004年日本政府在全國范圍建立了有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)測預(yù)警機制。日本對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用行為進行規(guī)制和監(jiān)管的主體是農(nóng)協(xié)組織和食品安全管理機構(gòu)，食品安全管理機構(gòu)主要是由農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省和食品安全委員會構(gòu)成。農(nóng)協(xié)組織對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程進行指導(dǎo)和規(guī)范化管理，對農(nóng)戶記錄的生產(chǎn)信息進行收集匯總，并接受食品安全管理機構(gòu)的監(jiān)管。農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省以有害化學(xué)物質(zhì)或微生物為監(jiān)控對象,對農(nóng)產(chǎn)品的污染及危害因素進行風(fēng)險管理；食品安全委員會有權(quán)對執(zhí)法治理狀況進行監(jiān)督和評價，實施食品安全風(fēng)險評估。在該監(jiān)管體制下日本農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量水平獲得了世界范圍內(nèi)的認可，1977年日本櫻桃和1990年日本部分牛肉自由化的成功，也證明了高效率、差異化的日本農(nóng)業(yè)在世界農(nóng)業(yè)貿(mào)易中交易地位的提升[23]。

四、我國農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用行為的法律規(guī)制建議

農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的濫用具有復(fù)雜性，可能產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和環(huán)境污染兩種危害，涉及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)法》等眾多法律內(nèi)容，但規(guī)制農(nóng)業(yè)化學(xué)投入濫用行為的核心應(yīng)當(dāng)是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。

(一)以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為核心，形成立體協(xié)調(diào)的法律體系

農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用產(chǎn)生問題的根源是農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用的不合理不規(guī)范，只有從根源上規(guī)范農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的使用，才能更好地處理其所產(chǎn)生的問題。同時，由于農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的間接危害具有遲延性和長期持續(xù)性，即農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用行為出現(xiàn)時期和由于間接負面影響造成問題的出現(xiàn)時期具有時間異位性。農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用規(guī)范化與其產(chǎn)生的環(huán)境或農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題完全消失也存在一定的時間差異。除此之外，農(nóng)村環(huán)境污染問題和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的形成原因還具有綜合性和復(fù)雜性，導(dǎo)致該問題的原因可能是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用導(dǎo)致的、曾經(jīng)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用產(chǎn)生的，也可能是其它污染造成的。

以造成的損害結(jié)果為出發(fā)點來倒推造成該結(jié)果的原因和責(zé)任主體是不現(xiàn)實的或成本過高的，因此以結(jié)果定責(zé)顯然是不合理的，應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的行為來確定主體的責(zé)任劃分。因此，解決農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品濫用問題的關(guān)鍵就在于規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體行為，而農(nóng)業(yè)投入品使用行為應(yīng)當(dāng)由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法及其相關(guān)行政法規(guī)調(diào)整。同時，應(yīng)當(dāng)在以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為核心的基礎(chǔ)上，遵循上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于一般法的法理原則，明確民事賠償責(zé)任、行政處罰和刑法責(zé)任的責(zé)任層次，從而形成較為合理、邏輯比較嚴(yán)謹?shù)姆审w系。

(二)劃分農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用者的主體責(zé)任

我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對于農(nóng)業(yè)投入品使用的法律責(zé)任僅有一條總括性規(guī)定即第四十六條。但農(nóng)業(yè)投入品使用主體作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，其對于責(zé)任的承擔(dān)能力具有較大的差別。因此，應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體進行劃分，分別適用不同的歸責(zé)原則。

小規(guī)模的個體或家庭生產(chǎn)經(jīng)營者的風(fēng)險承受能力和盈利能力較弱，就個體而言造成風(fēng)險和獲得利益均較小，采取過于嚴(yán)格的模式往往會導(dǎo)致小農(nóng)戶難以承擔(dān)的費用，為了均衡整體利益，應(yīng)當(dāng)對其采取過錯責(zé)任原則。生產(chǎn)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)相較于小規(guī)模農(nóng)戶來說具有更強的生產(chǎn)銷售能力、市場控制占有能力和風(fēng)險承擔(dān)能力，而且根據(jù)我國現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織生產(chǎn)檢測責(zé)任，引導(dǎo)小規(guī)模農(nóng)戶規(guī)范生產(chǎn)的立法意圖，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩者的歸責(zé)方式，對生產(chǎn)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)采取過錯推定責(zé)任。

同時，針對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是否應(yīng)當(dāng)增加免責(zé)條款，本文采取謹慎的肯定態(tài)度，認為可以根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的特殊性，參照產(chǎn)品質(zhì)量的免責(zé)條款進行規(guī)定：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者能夠證明農(nóng)產(chǎn)品未投入流通且對公眾未造成任何損害的或農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品質(zhì)量問題是由生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外的因素導(dǎo)致的，應(yīng)當(dāng)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者免于承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的責(zé)任。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的行為足以認定產(chǎn)生對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的不利影響時，即產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任和環(huán)境污染責(zé)任的競合，應(yīng)當(dāng)采取以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任為主，適當(dāng)承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的原則；但如果該行為為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的免責(zé)事項，則應(yīng)承擔(dān)全部環(huán)境污染責(zé)任。

(三)明確政府的職權(quán)職責(zé)和法律責(zé)任

政府作為農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品使用過程中的法律主體，具有職權(quán)與職責(zé)的一致性，如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十條政府農(nóng)業(yè)行政主管部門有制定保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的生產(chǎn)技術(shù)要求和操作規(guī)程的職權(quán)和職責(zé)等。但在其第七章法律責(zé)任的規(guī)定中，并未將政府或政府農(nóng)業(yè)行政主管部門作為主體規(guī)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，僅對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理人員的法律責(zé)任進行了規(guī)定，只能從微觀層面或個體層面促進于政府行為的落實。但實踐中存在的部分地方政府農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有形成統(tǒng)一完整的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)操作規(guī)程，而這種情況是不能通過規(guī)定個人法律責(zé)任來解決，需要將政府作為具有獨立地位的法律主體，納入到法律責(zé)任的規(guī)范中。

本文認為政府作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的參與主體，應(yīng)當(dāng)具有制定規(guī)范、監(jiān)督行為、指導(dǎo)培訓(xùn)三大職責(zé)。即政府具有履行制定生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求、建立農(nóng)業(yè)投入品安全使用制度等的職責(zé)，政府具有對生產(chǎn)中或者市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽查、禁止生產(chǎn)或銷售不符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品等監(jiān)督職責(zé)以及對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識技能和農(nóng)業(yè)投入品使用指導(dǎo)培訓(xùn)的職責(zé)。這三大職能不應(yīng)當(dāng)僅體現(xiàn)在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》關(guān)于政府職權(quán)職責(zé)的規(guī)定上，還應(yīng)當(dāng)對政府的主體責(zé)任進行規(guī)定。本文認為，應(yīng)當(dāng)增加針對政府不履行職責(zé)或濫用職權(quán)行為的法律責(zé)任，即國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門及其工作人員違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定，不履行職責(zé)或濫用職權(quán)的，由上級部門或監(jiān)察部門糾正并處罰，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，依法給予處分；上級部門或監(jiān)察部門未進行糾正處罰的，可以由相關(guān)機構(gòu)或個人提起訴訟；負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

(四)健全農(nóng)產(chǎn)品溯源體系和銷售登記檢驗制度

我國現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法第三十七條規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場具有抽查檢測進場銷售的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況的責(zé)任，農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全進貨檢查驗收制度。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，我國現(xiàn)階段已經(jīng)具備了建立健全農(nóng)產(chǎn)品溯源體系的客觀條件，可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)推行GAP(良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范)管理體系[24]，配合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系以及信息發(fā)布和預(yù)警體系，明確農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的過量施用，有效提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平。在此之下，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)產(chǎn)品銷售登記、檢查驗收制度，將農(nóng)產(chǎn)品銷售登記、檢查驗收制度的主體擴大到農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)和第三方平臺，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、來源、生產(chǎn)記錄等信息進行登記，并對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況進行全部或部分檢測。