闞四進

2021年7月21日，德國總理默克爾主持召開內(nèi)閣會議。

德國是歐洲最大的經(jīng)濟體，也是最發(fā)達的資本主義國家之一。德國是比較典型的議會共和制國家，總統(tǒng)主要負責禮儀性事務(wù)，而作為政府首腦的總理是掌握實權(quán)的領(lǐng)導人，全權(quán)處理內(nèi)政、外交、國防事務(wù)，也是內(nèi)閣向議會負責的唯一代表，受議會監(jiān)督?？偫砀堑聡偫韺俚墓ぷ鳈C構(gòu)，發(fā)揮著參謀輔政的重要職能。本文對德國的總理府及其主要參謀輔政機構(gòu)予以分析介紹。

作為“聯(lián)邦紐帶”的德國總理府大廈

1949年正式生效的德國憲法——《德意志聯(lián)邦共和國基本法》確立了德國立國的五項基本制度，即共和制、民主制、聯(lián)邦制、法治國家、社會民主制度。根據(jù)《基本法》，德國是聯(lián)邦制國家，總統(tǒng)為國家元首，議會是德國的最高權(quán)力機構(gòu)，由聯(lián)邦議院（下院）和聯(lián)邦參議院（上院）組成。聯(lián)邦議院行使立法權(quán)，監(jiān)督法律的執(zhí)行，選舉總理，參與選舉聯(lián)邦總統(tǒng)和監(jiān)督聯(lián)邦政府工作。聯(lián)邦議院一般四年舉行一次選舉，獲勝的政黨或政黨聯(lián)盟擁有組閣權(quán)。總理一般為執(zhí)政黨黨首，其有權(quán)選擇部長組建內(nèi)閣，確定政府部長的人數(shù)和各部長的管轄領(lǐng)域?？偫碡撠熣偌椭鞒謨?nèi)閣會議，內(nèi)閣會議也是聯(lián)邦政府的最高決策機構(gòu)。為領(lǐng)導內(nèi)閣，確保內(nèi)閣的團結(jié)和行動力，總理擁有自己的工作機構(gòu)，即總理府。

德國總理府大廈是總理辦公和居住的重要場所。德國統(tǒng)一后，政府和議會從波恩遷回柏林，新總理府的建造便被提上日程。1995年，“聯(lián)邦紐帶”設(shè)計方案在德國政府公開招標中勝出，新總理府的地址被確定在柏林市中心原柏林墻的西側(cè)，處于總統(tǒng)府、議會大廈和政府各部委的中間位置?？偫砀髲B的東面是著名的德國議會大廈，因為議會大廈是國家最高立法機關(guān)，設(shè)計師有意使總理府的高度低于議會大廈。2001年，總理府大廈建成并投入使用，它橫跨柏林的施普雷河，如紐帶般將東西柏林連在一起，展現(xiàn)出凝聚德國東西部、溝通世界東西方的設(shè)計理念。

德國總理府大廈占地約7.3萬平方米，南北寬120米，由中間36米高的主樓和18米高的南北翼樓組成，主樓地上九層、地下兩層?？偫砀髲B現(xiàn)有370多間辦公室，還有國際會議廳、新聞發(fā)布廳、會客廳、多功能廳、宴會廳、餐廳、圖書館等。總理府設(shè)計突出環(huán)保理念，為防止室溫過高，樓頂?shù)奶炫锖蛡?cè)面的百葉窗能調(diào)整方向，既能遮陽防曬，又能調(diào)節(jié)室內(nèi)光線和溫度。外飾面采用大量玻璃，意在體現(xiàn)政府工作的透明度。建筑外墻以白色為主，通體的白色、透亮的玻璃使得總理府給人以簡潔現(xiàn)代的觀感。也正因其獨特的外形設(shè)計，總理府大廈被德國民眾昵稱為“聯(lián)邦洗衣機”。

德國總理府大廈的設(shè)計容納辦公人數(shù)為460人，自啟用以來，因工作任務(wù)逐年增加，尤其是在能源、反恐、打擊非法移民、治理網(wǎng)絡(luò)犯罪、推動數(shù)字化建設(shè)等新興治理領(lǐng)域，總理府員工數(shù)量從2001年的410人增加至現(xiàn)在的750人，200多名員工不得不在其他地點辦公。為確?？偫砀泄ぷ魅藛T能“在同一屋檐下辦公”，擴建規(guī)劃也已經(jīng)開始，預計工程設(shè)計方案于2023年確定，2028年實現(xiàn)建成和入駐使用。

政府中最具權(quán)威的部門

總理府是聯(lián)邦政府內(nèi)最具權(quán)威的部門。在德國，作為一個政府機構(gòu)的總理府的設(shè)置由來已久，最早在1866年俾斯麥出任北德意志聯(lián)邦總理時就已設(shè)立。從一開始，聯(lián)邦德國總理府的人員配置就比較多，且越來越多，當下已達到一個政府部的規(guī)模?？偫砀袚鴥?nèi)閣總秘書處的職能，協(xié)助總理處理政府事務(wù)，為總理工作、安全和生活提供全方位的服務(wù)和保障。總理府是總理發(fā)揮領(lǐng)導職能的核心，是聯(lián)邦政府的政治和行政樞紐。總理府致力于聯(lián)邦政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)和控制，通過總理府內(nèi)有關(guān)部門和政府各部對接，及時了解各部的工作情況?？偫砀€定期召開國務(wù)秘書會議，促進信息的交流，加強總理對各部的監(jiān)督控制。

總理府的職能可分為六個方面：一是負責政府重要會議的籌辦，特別是每周三上午例行的內(nèi)閣部長會議?？偫砀毎才艜h議程，協(xié)調(diào)政府各部門落實內(nèi)閣的決定。二是負責總理的日程安排，統(tǒng)籌總理的公務(wù)活動。三是負責國內(nèi)外重要信息的收集。例如聯(lián)邦德國首任總理阿登納曾規(guī)定：總理府政務(wù)秘書每天上午須向總理提供“新聞?wù)?，這是由聯(lián)邦新聞信息局編輯的要聞?wù)┛偫韰㈤?。四是負責起草重要文稿?？偫砀畠?nèi)的總理辦公廳設(shè)置了專處，安排人員撰寫總理所需的重要文稿。五是負責突發(fā)事件應(yīng)急管理。國家如出現(xiàn)緊急事件，總理府將扮演應(yīng)急指揮中心的角色。例如在新冠疫情暴發(fā)后，總理府承擔了對外發(fā)布信息、協(xié)調(diào)衛(wèi)生部等落實應(yīng)對措施的職能，為總理領(lǐng)導抗疫提供了有力協(xié)助。六是負責政策規(guī)劃和戰(zhàn)略咨詢。20世紀60年代以來，總理府就設(shè)立了研究規(guī)劃司，以加強對戰(zhàn)略性和全局性工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，還通過與麥肯錫等咨詢公司合作，積極尋求外部咨詢建議。此外，總理府還負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦情報機構(gòu)、聯(lián)邦憲法保護局和聯(lián)邦國防軍安全局的工作。

與其他各部一樣，總理府也設(shè)部長作為總負責人，另設(shè)國務(wù)秘書若干人。總理府部長都是由深得總理信任的人出任，相當于總理的“大總管”?？偫砀块L在聯(lián)邦議會的長老委員會（負責聯(lián)邦議會內(nèi)部協(xié)調(diào)）中代表聯(lián)邦政府，致力于推動總理的政策主張獲得議會支持。國務(wù)秘書一般由聯(lián)邦議員出任，負責協(xié)助總理處理歐洲事務(wù)、相關(guān)情報工作、涉聯(lián)邦與各州合作相關(guān)事務(wù)以及文化事務(wù)?，F(xiàn)任德國總理府部長是布勞恩，他與默克爾共事多年，在默克爾上屆政府中擔任總理國務(wù)秘書，深得默克爾的信賴。

總理府內(nèi)下設(shè)六個總司，四個總司平行對應(yīng)聯(lián)邦政府部委的工作領(lǐng)域，以與有關(guān)部門保持工作溝通，及時為總理決策提供參考意見。另外兩個總司，一個從事政策規(guī)劃和研究，一個負責與情報部門協(xié)調(diào)。六個總司下設(shè)46個處，另設(shè)有橫跨多部工作的專項小組或辦公室，如歐盟事務(wù)小組、新聞形勢小組、新聯(lián)邦州事務(wù)辦公室、德法關(guān)系辦公室等，以更好地協(xié)調(diào)政府、地方、議會及重要媒體間的關(guān)系，為總理參加相關(guān)會議做好準備?？偟膩砜?，總理府內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制都呈不斷增加態(tài)勢，預算也逐年增長，反映出總理府作用的不斷增強。

在總理府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，總理辦公廳有著特殊職能。它由總理直接領(lǐng)導，服務(wù)總理個人，其主要職能包括：安排總理日程，為總理提供信息，處理來往信函，安排媒體采訪，塑造和維護總理形象，協(xié)調(diào)總理與部長、黨內(nèi)高層、利益集團和媒體的關(guān)系，完成總理交辦的其他工作等。施羅德任德國總理時曾公開表示，他對兩個人“毫無保留的信任”，一位是總理府部長，另一位是總理辦公廳主任。

總理府的秘書班底與顧問團隊

總理府的秘書班底分為政治公務(wù)員和國家公務(wù)員。自1967年開始，德國實施政治公務(wù)員制度。根據(jù)該制度，總理可以合法地將自己最信賴的人安排在總理府的關(guān)鍵崗位上。一般來說，總理府部長、國務(wù)秘書、幾位總司司長和總理辦公廳主任都是政治公務(wù)員，他們承擔著總理府的領(lǐng)導職責?？偫砀拿貢嗟兹藛T普遍擁有較強的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，在進入總理府工作前，他們多在政府各部門任職，積累了豐富的工作經(jīng)驗。他們具有很強的政治性、極強的學習能力，能迅速適應(yīng)環(huán)境的變化，擅于處理復雜局面和繁重工作，具有危機管理的豐富經(jīng)驗，能及時向總理報告國內(nèi)的政治動態(tài)和政府各部的工作情況。

總理辦公廳主任可以說是總理的“第一秘書”，事無巨細地參與涉及總理的事務(wù)，是總理最依賴的助手和參謀。雖然辦公廳主任無權(quán)參與內(nèi)閣政府的決策，卻往往以“影子顧問”的方式影響著總理的政治判斷。默克爾就很重視其辦公廳主任鮑曼女士的建議，媒體評論稱“沒有人比鮑曼更了解默克爾的感受，沒有人像她一樣敏銳地嗅出默克爾的政治動向”。加上負責媒體公關(guān)的秘書克里斯琴森，她們與默克爾形成了“玫瑰金三角”，構(gòu)成了默克爾最核心的圈子。

位于首都柏林的德國總理府大廈。

總理顧問團隊也是總理府參謀輔政體制的重要組成部分。其成員涵蓋經(jīng)濟、外交、安全、社會、科技、媒體公關(guān)等重要領(lǐng)域。在總理領(lǐng)導下，顧問憑借其豐富的專業(yè)知識和職業(yè)經(jīng)驗，積極在幕后出謀劃策，是總理的重要智囊。他們中的一些人甚至有著超越部長的影響力，即使不再擔任顧問一職，仍會非正式地為總理提供建議。以總理外交顧問為例，作為總理處理外交事務(wù)的總協(xié)調(diào)人，其定期與外交部、國防部開會討論有關(guān)議題，為總理評估形勢、草擬重要外交文件，為總理出訪做準備并陪同訪問，在總理府會見別國外交高官，參與處理大量具體外交事務(wù)，是總理府內(nèi)的“外交戰(zhàn)略中心”。

總理對總理府關(guān)鍵職位的任命備受外界關(guān)注，往往透露著德國政府工作的重點方向。2018年總理府新設(shè)主管數(shù)字化的國務(wù)部長，表明了德國對數(shù)字化建設(shè)的重視。當年，默克爾還打破常規(guī)任命沒有外交經(jīng)驗、曾協(xié)助處理難民問題的?？藸枮橥饨活檰?，顯示處理難民問題是其第四個任期外交工作的重點。總理的顧問們的仕途發(fā)展也普遍很好。曾任默克爾外交顧問12年的霍伊斯根后出任德國駐紐約聯(lián)合國代表團大使;曾協(xié)助總理應(yīng)對次貸危機和歐債危機的經(jīng)濟顧問魏德曼后來擔任德國在二十國集團（G20）峰會的首席談判代表，后出任德國央行行長，成為該行歷史上最年輕的行長。

（作者為外交學院助理研究員、院長辦公室主任）