戴軼塵

2021年7月14日，歐盟委員會(huì)第一副主席蒂默曼斯在比利時(shí)布魯塞爾出席應(yīng)對(duì)氣候變化一攬子計(jì)劃提案發(fā)布會(huì)。

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟一直力求在氣候變化應(yīng)對(duì)問(wèn)題上扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色。盡管遭受了一波又一波的新冠疫情沖擊，但歐盟加快推動(dòng)氣候領(lǐng)域相關(guān)立法的腳步卻始終未停。2021年7月14日，歐盟委員會(huì)推出了應(yīng)對(duì)氣候變化的一攬子措施，其中備受關(guān)注的碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）終于露出了全貌。歐盟委員會(huì)此次不僅推出了CBAM正式文本和相關(guān)附件，還公開(kāi)了最終版的影響評(píng)估報(bào)告，充分說(shuō)明了設(shè)立CBAM的目的、決策過(guò)程、政策設(shè)計(jì)、實(shí)施方式及其潛在影響。這是否意味著俗稱的歐盟“碳關(guān)稅”真正靴子落地，在減排上能夠發(fā)揮多大的實(shí)際作用，對(duì)歐盟的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和對(duì)外貿(mào)易關(guān)系將帶來(lái)哪些影響，正成為歐盟內(nèi)外廣泛爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

設(shè)立碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制意在解決“碳泄漏”

按照歐盟的設(shè)想，CBAM是為了解決“碳泄漏”（Carbon Leakage）而設(shè)立的一種政策工具。所謂“碳泄漏”，是指歐盟境內(nèi)企業(yè)為了規(guī)避?chē)?yán)格的減排政策所帶來(lái)的高昂經(jīng)濟(jì)成本，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到歐盟之外減排限制較為寬松的第三國(guó)，或者從第三國(guó)進(jìn)口同類(lèi)替代商品的現(xiàn)象?！疤夹孤毕魅趿藲W盟減排努力的有效性。為此，歐盟尋求通過(guò)CBAM對(duì)進(jìn)口商品征收“碳關(guān)稅”，使碳價(jià)格與歐盟境內(nèi)的同類(lèi)商品相當(dāng)，從而解決碳泄漏問(wèn)題，保護(hù)歐盟境內(nèi)同類(lèi)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。與碳交易市場(chǎng)主要控制歐盟境內(nèi)產(chǎn)業(yè)排放總量和配額交易不同，CBAM針對(duì)的是進(jìn)口商品且不設(shè)立最高限額，還將逐步取代碳交易市場(chǎng)現(xiàn)行的免費(fèi)配額。

考慮到確定碳交易市場(chǎng)覆蓋的煉油、有機(jī)化學(xué)品等進(jìn)口商品的排放量存在技術(shù)難度，因此歐盟將CBAM的范圍縮小到五大產(chǎn)業(yè)部門(mén)：水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。2023～2025年為CBAM的過(guò)渡期，在此期間，上述五大產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口商需要按照歐盟的規(guī)定，計(jì)算并申報(bào)進(jìn)口商品的碳排放總量并繳納相應(yīng)的費(fèi)用，但暫且不需要實(shí)際支付，到2026年正式實(shí)施后才開(kāi)始繳費(fèi)。在過(guò)渡期內(nèi)，生產(chǎn)CBAM覆蓋的同類(lèi)產(chǎn)品的歐盟企業(yè)仍享有免費(fèi)配額，但從2026到2035年，歐盟將以10%的幅度逐年削減免費(fèi)配額直至歸零。過(guò)渡期結(jié)束后，歐盟還將根據(jù)評(píng)估結(jié)果考慮是否擴(kuò)展CBAM的適用范圍。

歐盟內(nèi)對(duì)碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制爭(zhēng)議不斷

在歐盟看來(lái)，出臺(tái)CBAM是一項(xiàng)在應(yīng)對(duì)氣候變化的同時(shí)維持經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的兩全之策，但歐洲相關(guān)產(chǎn)業(yè)并未對(duì)征收“碳關(guān)稅”拍手叫好，因?yàn)镃BAM適用的對(duì)象是同類(lèi)進(jìn)口商品，且免費(fèi)配額也會(huì)被逐步取消，這讓相關(guān)產(chǎn)業(yè)擔(dān)心未來(lái)歐盟的碳價(jià)格繼續(xù)走高從而產(chǎn)生額外成本。目前，歐盟擁有全球建立最早也是規(guī)模最大的碳交易市場(chǎng)，其碳價(jià)格已攀升到了58歐元一噸的歷史高位，與沒(méi)有實(shí)行碳定價(jià)國(guó)家之間在減排成本上落差日益拉大。雖然征收CBAM將使歐盟內(nèi)外的同類(lèi)產(chǎn)業(yè)在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)，但歐洲企業(yè)對(duì)此卻并不領(lǐng)情，更希望歐盟制定出口退稅計(jì)劃來(lái)提升競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)歐盟委員會(huì)公布的影響評(píng)估報(bào)告測(cè)算，引入CBAM等其他減排措施后，歐盟27國(guó)的GDP到2030年將收縮0.22%～0.23%，歐盟27國(guó)的進(jìn)口也將減少，同時(shí)還會(huì)給成員國(guó)和企業(yè)帶來(lái)一定的合規(guī)成本。

歐洲布魯蓋爾研究所（Brugel）、歐洲改革中心等智庫(kù)也質(zhì)疑實(shí)施CBAM的必要性和有效性。他們指出，在歐盟推出這一機(jī)制之前，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家或超國(guó)家實(shí)體將其內(nèi)部的碳定價(jià)機(jī)制擴(kuò)展到境外，因?yàn)楝F(xiàn)有的各種碳定價(jià)機(jī)制中，可交易的有效碳價(jià)格普遍較低。即使在歐盟這一最為成熟的碳交易市場(chǎng)上，由于免費(fèi)配額的存在，鋼鐵、化工、水泥等企業(yè)支付的有效碳價(jià)格也基本為零，因此征收CBAM完全多此一舉。更為重要的是，對(duì)于那些沒(méi)有進(jìn)行碳定價(jià)的國(guó)家而言，征收CBAM可能會(huì)被視為對(duì)其同類(lèi)產(chǎn)品的歧視，如果征收的價(jià)格高于歐盟與第三國(guó)商定的關(guān)稅上限，則有可能違反世貿(mào)組織的規(guī)則。

或加劇國(guó)際貿(mào)易不公平并激化貿(mào)易摩擦

2012年，歐盟曾試圖對(duì)航空業(yè)征收碳關(guān)稅并招致各國(guó)反對(duì)。如今，在CBAM正式亮相后，世界主要經(jīng)濟(jì)體和國(guó)際組織對(duì)歐盟此舉仍頗多詬病。

首先，CBAM在減緩氣候變化上的實(shí)際效果有限，卻會(huì)放大國(guó)際貿(mào)易中的不公平問(wèn)題。就在歐盟推出CBAM的當(dāng)天，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織發(fā)布的報(bào)告指出，CBAM僅能使全球減少0.1%的碳排放，但可能會(huì)改變現(xiàn)有的國(guó)際貿(mào)易模式，更有利于采用較低碳排放生產(chǎn)方式的發(fā)達(dá)國(guó)家。該報(bào)告推算，如果以每噸44美元的碳價(jià)格征收CBAM，歐盟的碳泄漏將從13.3%下降到5.2%，但是發(fā)展中國(guó)家的高排放行業(yè)出口將減少1.4%，其收入將減少59億美元，而發(fā)達(dá)國(guó)家的收入則將增加25億美元。

其次，歐盟沒(méi)有明確CBAM將如何體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”?！栋屠鑵f(xié)定》明文規(guī)定，其履行“應(yīng)體現(xiàn)公平以及共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力的原則”，發(fā)達(dá)國(guó)家在帶頭減排的同時(shí)，應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供支持。雖然歐洲議會(huì)在通過(guò)CBAM的決議中曾強(qiáng)調(diào)，應(yīng)給予最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家以特殊待遇，但歐盟委員會(huì)并未在CBAM的正式條款中作出明確承諾，而僅是在序言部分提及“歐盟隨時(shí)準(zhǔn)備與低收入和中等收入國(guó)家合作，以實(shí)現(xiàn)其制造業(yè)的脫碳。此外，歐盟應(yīng)向欠發(fā)達(dá)國(guó)家提供必要的技術(shù)援助”。

第三，CBAM可能會(huì)激化歐盟與主要貿(mào)易伙伴之間的摩擦。盡管歐盟委員會(huì)一再表示，CBAM是一種環(huán)境政策工具而不是關(guān)稅，但是外界普遍視之為一種貿(mào)易保護(hù)性措施，歐盟的主要貿(mào)易伙伴將受到不同程度的影響。據(jù)歐洲改革中心的報(bào)告，俄羅斯、土耳其、中國(guó)、英國(guó)和烏克蘭將是受影響最大的五個(gè)國(guó)家。日前，俄羅斯官方已公開(kāi)批評(píng)CBAM“令人極其不悅”，并計(jì)算出可能會(huì)因此損失76億美元。澳大利亞貿(mào)易部長(zhǎng)丹·特漢也批評(píng)這是一種“新的保護(hù)主義形式”，破壞全球自由貿(mào)易并影響該國(guó)的出口和就業(yè)。美國(guó)民主黨則效仿歐盟，已在參議院推出了類(lèi)似的“污染方進(jìn)口費(fèi)”，計(jì)劃從2024年起征收碳關(guān)稅，并試圖使用“預(yù)算協(xié)調(diào)程序”來(lái)強(qiáng)行通過(guò)。拜登政府尚未取消特朗普政府對(duì)歐盟加征的鋼鋁關(guān)稅，而“碳關(guān)稅”將會(huì)使雙方在解決貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)需要進(jìn)行更復(fù)雜的利益計(jì)算。此外，剛結(jié)束的G20環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議未能就淘汰煤炭補(bǔ)貼達(dá)成共識(shí)，可以預(yù)見(jiàn)歐盟的CBAM近期內(nèi)也很難在G20中得到更多支持。

雖然歐盟為實(shí)施CBAM作了精心的政策設(shè)計(jì)，限定在少數(shù)產(chǎn)業(yè)并預(yù)留了過(guò)渡期，以便歐盟內(nèi)外適應(yīng)其復(fù)雜的征收方式，但并未減少由此引發(fā)的批評(píng)和質(zhì)疑。CBAM能否避免重蹈2012年的覆轍，仍然有待歐盟委員會(huì)、成員國(guó)和外部貿(mào)易伙伴進(jìn)行艱苦博弈。

（作者為上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)際問(wèn)題研究所助理研究員、維謝格拉德集團(tuán)研究中心副主任）