王道春 鄭鵬程

摘 要：《深化政府采購(gòu)制度改革方案》首次提出將在我國(guó)政府采購(gòu)中實(shí)施集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。然而，當(dāng)前阻礙集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)的因素較多，其中主要在于相關(guān)法規(guī)的欠完善，尤其是直接規(guī)制政府采購(gòu)的《政府采購(gòu)法》漏洞較多，修訂該法已成當(dāng)務(wù)之急。未來(lái)的《政府采購(gòu)法》應(yīng)取消強(qiáng)制性委托，實(shí)現(xiàn)自由委托代理;應(yīng)科學(xué)定位政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及人員，允許集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨行業(yè)從事代理采購(gòu);應(yīng)完善“采管分離”規(guī)定，增設(shè)懲戒措施，抑制行政壟斷。

關(guān)鍵詞： 政府集中采購(gòu);集中采購(gòu)機(jī)構(gòu);健康競(jìng)爭(zhēng);行政壟斷;政府采購(gòu)法

中圖分類號(hào)：F812.45，D922.297? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A ?文章編號(hào)：1003-7217（2021）05-0155-06

2018年11月14日， 習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央深改委會(huì)議， 會(huì)議審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（下簡(jiǎn)稱《深改方案》）?！渡罡姆桨浮访鞔_提出要“建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“集采機(jī)構(gòu)”）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制， 健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制”等內(nèi)容。為落實(shí)《深改方案》關(guān)于“建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”的要求， 2020年12月4日，財(cái)政部公開(kāi)發(fā)出關(guān)于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)稿》）的通知，《意見(jiàn)稿》對(duì)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范進(jìn)行了部分修訂。當(dāng)前，我國(guó)政府集采機(jī)構(gòu)間還缺乏競(jìng)爭(zhēng)，彼此相互隔離。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的因素較為復(fù)雜，其中最主要的是相關(guān)法律欠完善。當(dāng)務(wù)之急乃是修訂《政府采購(gòu)法》。鑒于《意見(jiàn)稿》已經(jīng)出臺(tái)，故本文對(duì)政府集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制構(gòu)建的論述也主要圍繞該法及《意見(jiàn)稿》展開(kāi)，限于篇幅，其他法規(guī)本文不贅述。

一、現(xiàn)行集采制度之缺陷

現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》并不完善，我國(guó)當(dāng)下集中采購(gòu)流弊甚多與此直接相干。

（一）集采機(jī)構(gòu)設(shè)置較為隨意，主管不明，屬性不清，難以依法競(jìng)爭(zhēng)

其一，集采機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范欠嚴(yán)謹(jǐn)。以《政府采購(gòu)法》第16條為例，該條規(guī)定，各地集采機(jī)構(gòu)“按需”增設(shè)。顯然，“按需”二字表述欠嚴(yán)謹(jǐn)，帶有極強(qiáng)的主觀性，是否設(shè)置、設(shè)置數(shù)量與規(guī)模以及機(jī)構(gòu)屬性等方面完全由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府自己定奪。此處，《政府采購(gòu)法》立法明顯有失規(guī)范性。所謂規(guī)范性是指它為人們的行為提供了一個(gè)模式、標(biāo)準(zhǔn)和方向，從而為人們的行為規(guī)劃出可以自由行動(dòng)的基本界限[1]。目前國(guó)內(nèi)各級(jí)地方政府大多以節(jié)約資金為由，在各自轄區(qū)內(nèi)或僅設(shè)置一家集采機(jī)構(gòu)，形成事實(shí)上的壟斷，或授權(quán)其他機(jī)構(gòu)代理，或干脆不予以增設(shè)，納入集采目錄的通用采購(gòu)項(xiàng)目，委托社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

其二，集采機(jī)構(gòu)主管不明。《政府采購(gòu)法》第66條雖有“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān)存在隸屬或利益關(guān)系”之規(guī)定，然該條沒(méi)有具體規(guī)定集采機(jī)構(gòu)的主管部門(mén)，導(dǎo)致目前各地集采機(jī)構(gòu)行政歸屬各異，缺乏統(tǒng)一的上級(jí)管理部門(mén)。一是獨(dú)立設(shè)置。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不存在隸屬關(guān)系，如上海市政府采購(gòu)中心，接受上海市政府采購(gòu)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，市采購(gòu)委員會(huì)日常工作由市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。二是由有關(guān)單位管理。如北京市政府采購(gòu)中心歸北京市國(guó)資委管理，黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古等則歸屬省政府辦公廳管理，而吉林省則先后隸屬于省直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、省政府辦公廳、省政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局。三是統(tǒng)一操作，將政府集中采購(gòu)中心完全歸入公共資源交易中心，或?qū)⒄胁少?gòu)與其他國(guó)資交易活動(dòng)歸并于同一平臺(tái)予以操作。比如，浙江省紹興市將土地交易、建設(shè)項(xiàng)目交易、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購(gòu)等統(tǒng)一整合到紹興招投標(biāo)中心平臺(tái)進(jìn)行操作。四是不設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，集中采購(gòu)任務(wù)委托社會(huì)中介組織完成。如江西省有關(guān)部門(mén)于2009年初出臺(tái)了撤銷江西省政府采購(gòu)中心及地級(jí)市政府采購(gòu)中心的文件，將集采業(yè)務(wù)全部交給市場(chǎng)化管理[2]。歸屬各一，招致各地集采機(jī)構(gòu)權(quán)限不一，難以對(duì)接，如展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)人則更難以適從。

其三，集采機(jī)構(gòu)預(yù)算體制未明，屬性不清。《政府采購(gòu)法》第16條將集采機(jī)構(gòu)定位為非營(yíng)利事業(yè)單位法人，貌似集采機(jī)構(gòu)定位已明——事業(yè)法人+非營(yíng)利性，實(shí)則該定位仍有不妥。依照設(shè)立目的和功能劃分，法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人三類。根據(jù)國(guó)家事業(yè)單位分類改革精神，事業(yè)單位又分為：行政支持類事業(yè)單位、公益一類事業(yè)單位、公益二類事業(yè)單位、公益三類事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)服務(wù)類事業(yè)單位。不管是《政府采購(gòu)法》抑或《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》還是其他法規(guī)，均未將集采機(jī)構(gòu)明確分類。未確定集采機(jī)構(gòu)行政職級(jí)，未對(duì)集采機(jī)構(gòu)預(yù)算體制作出明確規(guī)定，也未對(duì)“非營(yíng)利”性作出具體解釋。

（二）強(qiáng)制委托法定化，代理雙方缺乏選擇權(quán)，阻礙自由競(jìng)爭(zhēng)

《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定招致強(qiáng)制委托法定化，背離民事代理規(guī)則與民法精神，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，與習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想也不相融。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第16條規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)作為代理機(jī)構(gòu)接受委托人的委托行使委托代理權(quán)，采購(gòu)人和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)屬于民事代理關(guān)系，被代理人以意思表示方式將代理權(quán)授予代理人，彼此主體地位平等，代理法律后果直接由被代理人承受，然《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定卻與民事理論顯性沖突。該法第18條規(guī)定：采購(gòu)人采購(gòu)納入集采目錄的項(xiàng)目（通用項(xiàng)目），必須委托集采機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，集采機(jī)構(gòu)行使法定代理權(quán)。該法第74條更是對(duì)違反強(qiáng)制采購(gòu)規(guī)定的采購(gòu)人規(guī)定了嚴(yán)厲懲罰措施。強(qiáng)制委托之規(guī)范，明顯打破了采購(gòu)人和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間相互制衡的關(guān)系，雙方之間無(wú)任何自由選擇權(quán)。采購(gòu)人采購(gòu)集采目錄中的通用項(xiàng)目，只能選擇集采機(jī)構(gòu)代理。由于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的唯一性和壟斷性，往往造成集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的滑坡，同時(shí)也造成采購(gòu)人的不作為或消極作為。集采機(jī)構(gòu)面對(duì)采購(gòu)人的委托，也只能無(wú)條件接受。由于雙方缺乏選擇權(quán)，一旦采購(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題，很容易彼此推卸責(zé)任，造成矛盾凸顯。其實(shí)，法定代理與委托代理是兩種不同代理?！墩少?gòu)法》此處的規(guī)定顯然有邏輯錯(cuò)誤，造成采購(gòu)人與集采機(jī)構(gòu)之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂。

實(shí)際上采購(gòu)自由原則乃當(dāng)今國(guó)際上通行的政府采購(gòu)原則?！墩少?gòu)法》規(guī)定的強(qiáng)制采購(gòu)與自由原則背道而馳，也違背當(dāng)前國(guó)際主流做法，亟待修正。

（三）各地集采目錄范圍、限額標(biāo)準(zhǔn)不一，有礙競(jìng)爭(zhēng)

《政府采購(gòu)法》第7條、第8條規(guī)定弊病極其明顯——授權(quán)中央與地方各自編制集采目錄與確定限額標(biāo)準(zhǔn)，招致集中采購(gòu)范圍與限額標(biāo)準(zhǔn)各異。具體表現(xiàn)為地方和中央集中采購(gòu)范圍與限額標(biāo)準(zhǔn)不一，各省之間范圍與限額標(biāo)準(zhǔn)不同，某一采購(gòu)項(xiàng)目在中央、某省屬于集采范疇，在地方、另一省份則極可能為分散采購(gòu)。限額標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致同一金額政府采購(gòu)項(xiàng)目有的地方需要公開(kāi)招標(biāo)，有些則不需要。集采目錄范圍、限額標(biāo)準(zhǔn)不一，非常不利于集采機(jī)構(gòu)間競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，財(cái)政部已意識(shí)到個(gè)中缺陷，《意見(jiàn)稿》第六條為此予以了糾正，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的集中采購(gòu)目錄。同時(shí)，《意見(jiàn)稿》第7條第三款也作了補(bǔ)充：政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院確定并公布，未來(lái)正式的《政府采購(gòu)法》應(yīng)對(duì)此規(guī)定予以吸納。

二、構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之原則

（一）以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想為指導(dǎo)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的行動(dòng)指南，我們?nèi)魏螘r(shí)候都要嚴(yán)格地貫徹執(zhí)行。習(xí)近平指出，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好資源配置中市場(chǎng)起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問(wèn)題[3]。政府采購(gòu)的實(shí)質(zhì)是財(cái)政支出的安排和使用行為，是調(diào)節(jié)市場(chǎng)的重要手段，健全的政府采購(gòu)制度，有利于強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控能力[4]。我國(guó)集采機(jī)構(gòu)未來(lái)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)必須通過(guò)市場(chǎng)配置資源，實(shí)行政府指導(dǎo)下的充分自由競(jìng)爭(zhēng)。集采機(jī)構(gòu)憑借自己良好的信譽(yù)贏得客戶（委托人）的信任，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。政府只是守夜人，不可干預(yù)過(guò)多，在政府集中采購(gòu)中則主要表現(xiàn)為集采監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)真正扮演好自身角色，杜絕行政壟斷。只有市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”出現(xiàn)失靈跡象時(shí)，政府始可提供預(yù)警和采取有限措施予以矯正;市場(chǎng)已喪失自凈功能，無(wú)法通過(guò)自身回歸有序時(shí)，政府方可深度介入，而當(dāng)市場(chǎng)一旦回歸正常，則政府應(yīng)及時(shí)撤出。

（二）依法競(jìng)爭(zhēng)

集采機(jī)構(gòu)未來(lái)開(kāi)展健康競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)是法治軌道內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)是充分有序的競(jìng)爭(zhēng)。這要求集采機(jī)構(gòu)開(kāi)展代理業(yè)務(wù)必須遵紀(jì)守法，徹底摒棄串通招投標(biāo)、行賄、受賄、規(guī)避招標(biāo)等不法行為;供應(yīng)商應(yīng)依法投標(biāo)，不可實(shí)施陪標(biāo)、圍標(biāo)、欺騙等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為;監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，依法監(jiān)管，不可亂作為，更不可實(shí)施行政壟斷等非法行為。而依法競(jìng)爭(zhēng)的前提首先是有法可依。為此，必須科學(xué)立法，確保相關(guān)法律法規(guī)健全，程序完善，充分發(fā)揮法的規(guī)范作用與社會(huì)作用，其中《政府采購(gòu)法》的健全當(dāng)為第一要?jiǎng)?wù)。其次是全民守法，敬畏法律，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。為此，法律必須有嚴(yán)厲的懲戒措施，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”“用法治給權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”，讓人不敢觸法，不能違法，不易違法。最后是受損權(quán)利能得到依法及時(shí)救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)法律的扶危濟(jì)困、鋤強(qiáng)扶弱之功效。

（三）公平競(jìng)爭(zhēng)

公平意味著正義。在集中采購(gòu)中，要兼顧形式與實(shí)體結(jié)果，確保結(jié)果與程序正義。集采機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)主要是形式意義上的公平，即集采機(jī)構(gòu)彼此采購(gòu)機(jī)會(huì)均等，均處于同一起跑線上，接受同等的信息，同等地享有進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)行交易的機(jī)會(huì)與權(quán)利，并承擔(dān)相同的義務(wù)。為此，應(yīng)做到政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、采購(gòu)規(guī)則、法律救濟(jì)等方面的非歧視。不能因機(jī)構(gòu)級(jí)別高低、機(jī)構(gòu)所有制性質(zhì)、供應(yīng)商的國(guó)別、注冊(cè)地、隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱、規(guī)模大小等因素而區(qū)別對(duì)待。即“一種活動(dòng)原則，根據(jù)該原則，凡屬于同一基本范疇的人應(yīng)受到同等的待遇[5]?！睘榇_保政府采購(gòu)中集采機(jī)構(gòu)彼此真正開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，必須出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)對(duì)之進(jìn)行規(guī)制;同時(shí)為保證這些法規(guī)能有效規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益，協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須在其頒布前予以公平競(jìng)爭(zhēng)性審查。所謂公平競(jìng)爭(zhēng)性審查，是指“政策制定者通過(guò)分析、評(píng)價(jià)擬訂中或現(xiàn)行的規(guī)范性文件可能或已經(jīng)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，從而提出不妨礙其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最小的替代方案[6]。”通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)性審查，將妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、易制造行政或行業(yè)壟斷行為的法律法規(guī)予以修正或廢止，同時(shí)協(xié)調(diào)平衡好國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之關(guān)系。

（四）公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)

公開(kāi)促進(jìn)公正，公正應(yīng)以公開(kāi)的方式實(shí)現(xiàn)。只有公開(kāi)的最大化、透明化，人民群眾方可切實(shí)感受到公平正義。因此，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)意味著競(jìng)爭(zhēng)須遵守透明原則，杜絕潛規(guī)則、暗箱操作。“陽(yáng)光是最好的防腐劑。” 首先，在集采業(yè)務(wù)中，采購(gòu)信息發(fā)布須透明。采購(gòu)人應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等法規(guī)的規(guī)定在國(guó)內(nèi)主要媒體、網(wǎng)站公布政府采購(gòu)信息，發(fā)布的信息須有必要的公示期;信息內(nèi)容須嚴(yán)謹(jǐn)明了，須盡可能讓所有潛在投標(biāo)人通曉。其次，采購(gòu)程序透明。即所有的采購(gòu)環(huán)節(jié)、步驟都須及時(shí)公開(kāi)，包括發(fā)標(biāo)、供應(yīng)商資格審查、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)公示、采購(gòu)合同簽訂等程序。采用其他采購(gòu)方式的，所有的開(kāi)價(jià)、報(bào)價(jià)也應(yīng)公開(kāi)，以充分增強(qiáng)供應(yīng)商與社會(huì)公眾的信心。第三，信息公開(kāi)須及時(shí)、全面，不可拖延和選擇性公開(kāi)。即除不宜公開(kāi)、不得公開(kāi)的事項(xiàng)外，一切關(guān)于政府采購(gòu)的信息均應(yīng)毫不遲延地公開(kāi)。此外還要求采購(gòu)活動(dòng)的一切過(guò)程都必須有明確、真實(shí)的記錄，并定期公開(kāi)基本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

三、集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)具體制度設(shè)計(jì)

（一）明了我國(guó)實(shí)施集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的初衷

根據(jù)《深改方案》的規(guī)定，我國(guó)將實(shí)施的集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，是以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想為指導(dǎo)，其改革方向?yàn)樵试S集采機(jī)構(gòu)跨區(qū)、跨級(jí)、跨部門(mén)在集采業(yè)務(wù)內(nèi)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，打破現(xiàn)行的區(qū)域、部門(mén)行政壟斷。西方主要國(guó)家的政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)模式與我國(guó)有相同之處，即政府采購(gòu)由專門(mén)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以公開(kāi)招標(biāo)為主。不同之處在于西方國(guó)家政府采購(gòu)重點(diǎn)在于招投標(biāo)上的競(jìng)爭(zhēng)，并無(wú)集采機(jī)構(gòu)上的競(jìng)爭(zhēng)。以美國(guó)為例。美國(guó)政府采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)隸屬于政府管理部門(mén)。美國(guó)事務(wù)管理總署（簡(jiǎn)稱GSP）是主要負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，下設(shè)聯(lián)邦供應(yīng)局為具體釆辦部門(mén)，負(fù)責(zé)制度的執(zhí)行和全面的釆購(gòu)管理，設(shè)在華盛頓總部，各大城市設(shè)有分部，分管地區(qū)采購(gòu)事宜。1984年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《合同競(jìng)爭(zhēng)法》雖指出公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)采購(gòu)制度的基石，但重點(diǎn)規(guī)制的仍是招投標(biāo)方面的競(jìng)爭(zhēng)[7]。

（二）強(qiáng)制增設(shè)集采機(jī)構(gòu)，明確集采機(jī)構(gòu)屬性

首先，集采機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)具強(qiáng)制性。為杜絕集采機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意化現(xiàn)象，充分保障集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的良性運(yùn)行，應(yīng)確保集采機(jī)構(gòu)設(shè)置剛性化、常態(tài)化，改“按需設(shè)置”為“必須設(shè)置”，并以法律的形式加以固化。同時(shí)，鑒于我國(guó)政府采購(gòu)的現(xiàn)狀，集采機(jī)構(gòu)設(shè)置在設(shè)區(qū)以上的市州較為合理，不需變動(dòng)。對(duì)國(guó)內(nèi)北上廣深等一線城市、省會(huì)城市及經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大地級(jí)市，因其采購(gòu)總量龐大，建議增設(shè)2家以上集采機(jī)構(gòu)，以便于彼此競(jìng)爭(zhēng)?！兑庖?jiàn)稿》將設(shè)置集采機(jī)構(gòu)的權(quán)限下放至縣一級(jí)，筆者以為不妥。我國(guó)近年來(lái)盡管縣域經(jīng)濟(jì)得到了很大發(fā)展，政府購(gòu)買(mǎi)力大增，然而縱觀中西部縣域，政府采購(gòu)量總體仍極其有限。政府采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)是發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而降低采購(gòu)成本，如采購(gòu)量過(guò)少，其作用難以顯現(xiàn)，反而會(huì)因機(jī)構(gòu)編制的新增而徒增財(cái)政負(fù)擔(dān);另外利用數(shù)據(jù)電文形式和電子信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展電子政府采購(gòu)活動(dòng)已是當(dāng)前普遍做法，所以將增設(shè)權(quán)下移實(shí)無(wú)必要。其次，科學(xué)定位集采機(jī)構(gòu)屬性?！墩少?gòu)法》對(duì)集采機(jī)構(gòu)屬性定位為非營(yíng)利性事業(yè)法人、公益性機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，《意見(jiàn)稿》也未加以修訂。因此，為體現(xiàn)“保留集采機(jī)構(gòu)、公益性職能優(yōu)先、兼顧逐利性職能”宗旨，將集采機(jī)構(gòu)納入差額性撥款單位行列有利于調(diào)動(dòng)集采機(jī)構(gòu)積極性，提高采購(gòu)效益。建議修改《政府采購(gòu)法》第16條為：集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu);設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu);集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性差額撥款事業(yè)單位，人員為事業(yè)編制，根據(jù)采購(gòu)人的委托依法辦理采購(gòu)事宜。

（三）取消強(qiáng)制性委托，賦予當(dāng)事人自主權(quán)

當(dāng)前，《政府采購(gòu)法》規(guī)定了強(qiáng)制采購(gòu)，采購(gòu)人與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)均無(wú)自主選擇權(quán);另外沒(méi)有明確賦予集采機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人跨區(qū)、跨級(jí)代理采購(gòu)權(quán)，以致集采機(jī)構(gòu)不能跨區(qū)域代理采購(gòu)業(yè)務(wù)，采購(gòu)人不能異地委托集采機(jī)構(gòu)?！兑庖?jiàn)稿》第25條雖然賦予了采購(gòu)人有自由選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)利，但根據(jù)《意見(jiàn)稿》第24條規(guī)定，采購(gòu)人只對(duì)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目有一定選擇權(quán)，而對(duì)采購(gòu)目錄范圍內(nèi)的，采購(gòu)人只能選擇集采機(jī)構(gòu)，至于能否跨區(qū)選擇集采機(jī)構(gòu)，《意見(jiàn)稿》同樣未加以確定。因此，為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)自由、平等原則，保障集采機(jī)構(gòu)積極競(jìng)爭(zhēng)，厘清彼此責(zé)任，建議修改該法第18條，明確規(guī)定：采購(gòu)人與集采機(jī)構(gòu)主體地位平等，雙方相互合作，自主選擇;集采機(jī)構(gòu)可以在全國(guó)范圍內(nèi)代理采購(gòu)業(yè)務(wù)，代理跨區(qū)跨級(jí)業(yè)務(wù)可收取適當(dāng)費(fèi)用，代理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與提成比例由國(guó)家發(fā)改委制定，審計(jì)部門(mén)與監(jiān)察部門(mén)依法監(jiān)管;采購(gòu)人可以跨區(qū)、跨級(jí)依法擇優(yōu)選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，接受采購(gòu)人所在地的財(cái)政部門(mén)依法監(jiān)管。如此規(guī)定，可以實(shí)現(xiàn)雙贏，既激發(fā)和調(diào)動(dòng)集采機(jī)構(gòu)工作人員的工作熱情和創(chuàng)造精神，又可讓采購(gòu)人自主選擇，采購(gòu)合適產(chǎn)品。

（四）完善“采管分離”規(guī)定，統(tǒng)一集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督與主管部門(mén)，加大懲戒力度

我國(guó)政府采購(gòu)之所以行政壟斷突出，效率低下，與《政府采購(gòu)法》干系頗大?！墩少?gòu)法》第60條盡管對(duì)采管二者之間的關(guān)系予以了規(guī)定，然該法條缺陷顯著，對(duì)集采機(jī)構(gòu)主管部門(mén)沒(méi)有明確，以致現(xiàn)實(shí)中集采機(jī)構(gòu)主管各異，權(quán)限不一，不利于機(jī)構(gòu)之間平等競(jìng)爭(zhēng)。以韓國(guó)為例，其做法值得借鑒。韓國(guó)采購(gòu)廳是財(cái)政經(jīng)濟(jì)部下屬的一個(gè)副部級(jí)單位，也是全國(guó)唯一的政府采購(gòu)專門(mén)機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)獨(dú)立進(jìn)行，廳長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命。采購(gòu)廳下設(shè)若干辦公室和專業(yè)局，包括企劃管理辦公室、監(jiān)察室、緊急計(jì)劃辦公室、中央供應(yīng)辦公室、地方供應(yīng)辦公室以及管理局、采購(gòu)局、工程局、存貸及對(duì)外管理局等[8]。再以美國(guó)為例，美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)“管采分離”非常明晰。《聯(lián)邦政府行政服務(wù)與財(cái)產(chǎn)法》《聯(lián)邦政府采購(gòu)法》《聯(lián)邦采購(gòu)條例》等法律對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了比較明確的分工，責(zé)權(quán)利相當(dāng)清晰。管理美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)包括：“采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)”：美國(guó)事務(wù)管理總署、聯(lián)邦釆購(gòu)政策辦公室、合同官員;“法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)”：聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則委員會(huì)（1990年成立）;負(fù)責(zé)防止糾紛、解決糾紛的“糾紛處理機(jī)構(gòu)”：美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院、美國(guó)聯(lián)邦賠償法院、合同上訴理事會(huì)[7]。在我國(guó)抑制行政壟斷任務(wù)艱巨，最主要原因在于追究行政壟斷法律責(zé)任的法規(guī)幾乎虛化?！靶姓艛喾韶?zé)任的立法具有很大的局限性， 以至于行政壟斷法律責(zé)任的追究陷入了極大的困境[9]?！币蚨?，筆者建議以韓美兩國(guó)做法為參照對(duì)《政府采購(gòu)法》實(shí)行修繕。應(yīng)做到：第一，明確集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督部門(mén)與糾紛解決部門(mén)。目前我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督有三種模式。一種為財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，譬如北上廣深等大城市以及中央國(guó)家機(jī)關(guān)都采用此模式。第二種為政府采購(gòu)監(jiān)督權(quán)被委托給地方其他機(jī)構(gòu)監(jiān)管。比如寧波市委托給公共資源交易管理處監(jiān)督。第三種為通過(guò)立法形式將政府采購(gòu)監(jiān)督權(quán)授權(quán)給其他部門(mén)。例如，安徽合肥以地方法規(guī)形式授權(quán)予公共資源交易監(jiān)督管理局[10]。筆者建議，單獨(dú)由同級(jí)政府財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，由同級(jí)法院處理糾紛為宜。一是韓美做法多年來(lái)一直富有成效，值得效仿。二是有利于消除“九龍治水”現(xiàn)象。三是北京、上海、中央國(guó)家機(jī)關(guān)均是此種模式，代表性強(qiáng)，權(quán)威性高。當(dāng)前的《政府采購(gòu)法》賦予了財(cái)政部門(mén)、采購(gòu)人的主管部門(mén)、審計(jì)部

門(mén)等多部門(mén)采購(gòu)監(jiān)督管理權(quán)（《意見(jiàn)稿》同樣予以了保留），尤其是賦予了采購(gòu)人主管部門(mén)監(jiān)管權(quán)，以致釀成兩大后果：監(jiān)管職責(zé)不清;采管不分?，F(xiàn)將監(jiān)督權(quán)賦予財(cái)政部門(mén)一家，則能做到監(jiān)督機(jī)構(gòu)專門(mén)化，消除多頭監(jiān)督現(xiàn)象。為此，應(yīng)將采購(gòu)人主管部門(mén)采購(gòu)監(jiān)督權(quán)交還財(cái)政部門(mén)，主管部門(mén)只負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目審批、項(xiàng)目預(yù)算、績(jī)效考核、人事管理等行政事項(xiàng)。第二，應(yīng)對(duì)第60條關(guān)于“采管分離”的規(guī)定具體化。應(yīng)明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)、采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、糾紛解決機(jī)構(gòu)各自權(quán)利與義務(wù)。因此建議將“集采機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立開(kāi)展集采業(yè)務(wù)，不受非法干涉;各級(jí)財(cái)政部門(mén)為政府采購(gòu)唯一監(jiān)督管理部門(mén)”寫(xiě)進(jìn)《政府采購(gòu)法》，以便真正做到“采管分離”和集中統(tǒng)一監(jiān)管。第三，統(tǒng)一集采機(jī)構(gòu)主管部門(mén)。鑒于當(dāng)下集采機(jī)構(gòu)主管部門(mén)不一，不利于彼此競(jìng)爭(zhēng)，以及全國(guó)絕大多數(shù)集采機(jī)構(gòu)歸并于公共資源交易中心的現(xiàn)狀，建議立法規(guī)定統(tǒng)一的主管部門(mén)。筆者認(rèn)為，將集采機(jī)構(gòu)作為政府直屬機(jī)構(gòu)，與公共資源交易中心合署辦公，一套人馬，兩塊牌子，統(tǒng)一由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府的辦公室管理為宜。第四，加強(qiáng)懲戒力度?，F(xiàn)有的懲戒措施力度不足，震懾性不夠，法的預(yù)防功能難以發(fā)揮。綜上，建議修改第13條為：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的唯一部門(mén)，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”，刪掉第二款“各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門(mén)依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)”內(nèi)容;將第60條修改為：“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。集采機(jī)構(gòu)由市級(jí)以上人民政府辦公室（廳）主管，依法獨(dú)立開(kāi)展集采業(yè)務(wù)，不受非法干涉;采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。對(duì)非法干預(yù)集采業(yè)務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重者依法追究相關(guān)部門(mén)與負(fù)責(zé)人責(zé)任，對(duì)涉集采業(yè)務(wù)行政行為實(shí)施反壟斷司法審查制度”[11]。

（五）統(tǒng)一集采目錄與限額標(biāo)準(zhǔn)，修訂信息發(fā)布規(guī)定

集采目錄是集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行采購(gòu)的指南。當(dāng)前我國(guó)各地、各部門(mén)制定的集采目錄彼此差異極大，分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，這勢(shì)必嚴(yán)重影響集采機(jī)構(gòu)未來(lái)之競(jìng)爭(zhēng)。統(tǒng)一集采目錄范圍與限額標(biāo)準(zhǔn)乃集采機(jī)構(gòu)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的前提條件，也是平等原則在立法上的基本要求，修改《政府采購(gòu)法》第7條第二款成為必要。建議修改為：屬于中央預(yù)算和地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄與限額標(biāo)準(zhǔn)均由國(guó)務(wù)院確定并公布。當(dāng)下《意見(jiàn)稿》已對(duì)此給予了修訂。更可喜的是，為加快推進(jìn)全國(guó)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，財(cái)政部制定了《地方預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引（2020年版）》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），并印發(fā)了“財(cái)庫(kù)〔2019〕69號(hào)”通知，通知要求“各地依照本地實(shí)情將本地區(qū)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)逐步調(diào)整到位”，并要求各地2021年1月1日起按照“財(cái)庫(kù)〔2019〕69號(hào)”通知予以執(zhí)行。為確?？刹僮餍裕磥?lái)的《政府采購(gòu)法》在借鑒《指引》的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)《意見(jiàn)稿》的相關(guān)規(guī)定加以保留，并由其實(shí)施條例及辦法予以詳細(xì)規(guī)范。此外，為確保不同地域、級(jí)別、行業(yè)集采機(jī)構(gòu)開(kāi)展公平、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)信息依法公開(kāi)非常關(guān)鍵?！墩少?gòu)法》及其實(shí)施條例對(duì)信息公開(kāi)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，僅要求“在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布”，《意見(jiàn)稿》對(duì)此進(jìn)行了改進(jìn)，其第八條規(guī)定政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，這一改進(jìn)一定程度上利于不同集采機(jī)構(gòu)及時(shí)獲悉采購(gòu)信息，從而促進(jìn)起點(diǎn)公正，然在采購(gòu)信息時(shí)間發(fā)布等方面的規(guī)制上依然存有漏洞。譬如，“及時(shí)發(fā)布信息”中“及時(shí)”一詞含義極為模糊，操作性極差，未來(lái)的《政府采購(gòu)法》應(yīng)對(duì)此予以具體化。

（六）立足社會(huì)效益，科學(xué)建構(gòu)績(jī)效考核制度

時(shí)下集采機(jī)構(gòu)效率低下，根子出在體制機(jī)制上，現(xiàn)有機(jī)制無(wú)法激活集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，其中績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制之缺失實(shí)為主因之一。競(jìng)爭(zhēng)意味著競(jìng)賽，競(jìng)賽須有競(jìng)賽規(guī)則，需有激勵(lì)舉措?？?jī)效考核制度建立應(yīng)以《深改方案》精神為指引，以突出社會(huì)效益為核心，集采機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)科學(xué)、可行。筆者認(rèn)為，這一評(píng)價(jià)體系理應(yīng)包含如下要素：采購(gòu)價(jià)格、采購(gòu)效率、采購(gòu)質(zhì)量、采購(gòu)政策執(zhí)行度、用戶滿意度、采購(gòu)作用等。鑒于集采機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，享有政府一定的財(cái)政補(bǔ)助，區(qū)別于社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，完成本區(qū)域內(nèi)額定的集采代理任務(wù)，并將之納入績(jī)效考核范圍十分必要。眼下切實(shí)可行的做法是對(duì)《政府采購(gòu)法》第66條的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善，將上述評(píng)價(jià)因素添加進(jìn)去，并明文規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)額定工作量的完成，由集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，禁止強(qiáng)行攤派，并施行末位淘汰制。如此會(huì)倒逼集采機(jī)構(gòu)放下身段，改進(jìn)工作作風(fēng)，主動(dòng)出擊，進(jìn)而獲得市場(chǎng)肯定。建議將該法條修改為：“政府集中采購(gòu)部門(mén)必須完成所在區(qū)域額定年度政府采購(gòu)任務(wù)，額定采購(gòu)任務(wù)由績(jī)效考核部門(mén)依當(dāng)?shù)卣少?gòu)情況確定，不得強(qiáng)制要求采購(gòu)人委托本地集采機(jī)構(gòu)采購(gòu)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)效率、采購(gòu)價(jià)格與質(zhì)量、采購(gòu)政策執(zhí)行度、群眾滿意度、誠(chéng)信狀況、守法情況、額定采購(gòu)任務(wù)完成情況等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期、不定期公布考核結(jié)果?！敝劣诰唧w細(xì)則，建議由各級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)本地情況予以制定。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

On the Legal Regulation of the Future Competition

among the Government's Centralized Purchasing Agencies：

A Perspective of Perfecting the Law of Government Procurement

WANG Daochun1，2，ZHENG Pengcheng1

（1.School of Law， Hunan University， Changsha，Hunan 410082，China;

2.Hunan Police Academy， Changsha， Hunan 410138 ，China）

Abstract："Deepening the Reform Program of Government Procurement System" firstly centralized procurement competition will be implemented in China's government procurement. However， at present， there are many factors that prevent centralized procurement organizations from carrying out benign competition in the future， mainly due to the imperfect laws and regulations， especially the loopholes in the Government Procurement Law， which directly regulates government procurement. It is an urgent task to amend and perfect the law. The future government procurement law should abolish the compulsory entrustment and realize the free entrustment and agency， scientifically orientate the centralized government procurement organization and personnel， and allow the centralized government procurement organization to engage in the agency procurement across regions， departments and industries; it is necessary to perfect the regulation of separation of mining and management， add disciplinary measures， and restrain administrative monopoly.

Key words：centralized government procurement; centralized procurement agencies; healthy competition; administrative monopoly; Government Procurement Law

收稿日期： 2021-02-02

基金項(xiàng)目： ?國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（17AFX022）

作者簡(jiǎn)介： 王道春（1973- ），男，湖南洞口人，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖南警察學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法;鄭鵬程（1966—），男，湖南隆回人，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：競(jìng)爭(zhēng)法。