邢燦
國(guó)家中心城市之爭(zhēng),懸念再起。近期,多個(gè)重點(diǎn)城市在公示的國(guó)土空間總體規(guī)劃草案中,提出了創(chuàng)建國(guó)家中心城市的目標(biāo)。
據(jù)記者梳理,截至目前,包括直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市在內(nèi)的36個(gè)重點(diǎn)城市中,已有廣州、重慶、杭州、深圳、哈爾濱、西寧、成都、武漢、青島、沈陽(yáng)、福州等11個(gè)城市相繼公示國(guó)土空間總體規(guī)劃草案。
其中,杭州、沈陽(yáng)、福州在國(guó)土空間總體規(guī)劃草案中明確提出國(guó)家中心城市的發(fā)展目標(biāo)。此外,南京、合肥、長(zhǎng)沙尚未公示國(guó)土空間總體規(guī)劃草案,但建設(shè)國(guó)家中心城市均獲得了省級(jí)層面支持。在江蘇、安徽、湖南等省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃草案中都有支持省會(huì)城市建設(shè)國(guó)家中心城市的相關(guān)表述。
國(guó)家中心城市具體指什么?根據(jù)原建設(shè)部2007年上報(bào)國(guó)務(wù)院的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006—2020年)》的定義,國(guó)家中心城市是全國(guó)城鎮(zhèn)體系的核心城市,在中國(guó)的金融、管理、文化和交通等方面發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用,在推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化交流方面發(fā)揮著重要的門戶作用。
時(shí)間回溯至2010年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2010—2020年)》,首次提出建設(shè)北京、天津、上海、重慶和廣州5個(gè)國(guó)家中心城市。
時(shí)隔近6年,國(guó)家中心城市“朋友圈”迎來(lái)首次“擴(kuò)容”。2016年4月,國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》,將成都定位為國(guó)家中心城市,成都成為西部?jī)?nèi)陸地區(qū)城市開(kāi)發(fā)的高地。
同年12月,經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù),國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》,提出支持武漢、鄭州建設(shè)國(guó)家中心城市,國(guó)家中心城市數(shù)量增至8個(gè)。
2018年1月,國(guó)務(wù)院批復(fù)《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》,提出“建設(shè)西安國(guó)家中心城市”的目標(biāo),西安成為全國(guó)第9個(gè)國(guó)家中心城市。至此,全國(guó)已經(jīng)有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安等9座城市被定位為國(guó)家中心城市。
為何國(guó)家中心城市的桂冠會(huì)引眾多城市“競(jìng)折腰”?
“國(guó)家中心城市意味著國(guó)家層面對(duì)該城市發(fā)展定位的認(rèn)可,在一些重大改革創(chuàng)新舉措上,國(guó)家中心城市可能會(huì)得到優(yōu)先考慮,一些功能性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施在配置上也會(huì)有所傾斜,這對(duì)于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展將形成實(shí)質(zhì)性利好?!睆B門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長(zhǎng)發(fā)告訴記者。
經(jīng)濟(jì)實(shí)力是城市競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ),也決定了城市在所屬區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位。通過(guò)分析已經(jīng)獲批的9個(gè)國(guó)家中心城市,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)陳耀在接受記者采訪時(shí)表示,經(jīng)濟(jì)實(shí)力是成為國(guó)家中心城市的重要因素。
9個(gè)國(guó)家中心城市的相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也印證了上述觀點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示,2020年9個(gè)中心城市全部邁進(jìn)GDP萬(wàn)億元俱樂(lè)部。其中,上海、北京突破3萬(wàn)億元大關(guān),廣州、重慶突破2萬(wàn)億元。
人口規(guī)模是城市對(duì)外來(lái)人口吸引力的體現(xiàn),也是衡量一座城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)。陳耀認(rèn)為,國(guó)家中心城市同樣也需要具備一定的人口規(guī)模,9個(gè)國(guó)家中心城市均是超大或特大型城市。
事實(shí)也確實(shí)如此,人口超千萬(wàn)已經(jīng)成為國(guó)家中心城市的“標(biāo)配”。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示,9個(gè)國(guó)家中心城市常住人口數(shù)量均超過(guò)千萬(wàn),其中,居末位的武漢市常住人口也已達(dá)1232.65萬(wàn)人。
值得注意的是,目前國(guó)家層面尚無(wú)明確的國(guó)家中心城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見(jiàn)。針對(duì)不少地方申報(bào)熱情高漲、城市之間競(jìng)爭(zhēng)加劇,專家建議,需盡快制定國(guó)家中心城市建設(shè)體系,建立科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制和量化指標(biāo)。
復(fù)旦大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)周偉林在接受記者采訪時(shí)表示,不同于直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市等行政單元,中心城市的概念是從城鎮(zhèn)體系角度提出的。
“中心城市的設(shè)置,考慮更多的是它的功能。中心城市起到的作用是在更大區(qū)域范圍里面打破行政分界,更大范圍內(nèi)整合、集聚資源,發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用?!敝軅チ终f(shuō)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系副主任王偉認(rèn)為,如果國(guó)家中心城市布局科學(xué),就會(huì)帶來(lái)資源配置的新格局,即新的城市崛起進(jìn)而輻射周邊區(qū)域發(fā)展;如果不科學(xué),則有可能強(qiáng)化既有不均衡格局。
我國(guó)究竟需要多少個(gè)國(guó)家中心城市?記者注意到,目前國(guó)家層面沒(méi)有突出具體的國(guó)家中心城市的數(shù)量。
在丁長(zhǎng)發(fā)看來(lái),國(guó)家中心城市背后,需要城市群作為支撐。北京和天津背后是京津冀城市群,上海背后是長(zhǎng)三角城市群,廣州背后是粵港澳大灣區(qū),成都、重慶背后是成渝城市群,武漢背后是長(zhǎng)江中游城市群,鄭州背后是中原城市群,西安的背后則是關(guān)中平原城市群。
“國(guó)家‘十四五規(guī)劃綱要顯示,我國(guó)共規(guī)劃了19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群。從這個(gè)角度看,我國(guó)國(guó)家中心城市的名單至少還可以增加10個(gè)左右。”丁長(zhǎng)發(fā)進(jìn)一步分析。
事實(shí)上,此輪國(guó)土空間規(guī)劃草案公示之前,關(guān)于國(guó)家中心城市的競(jìng)逐已趨近白熱化。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),此前明確提出培育、爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家中心城市的城市有13個(gè),分別是長(zhǎng)沙、沈陽(yáng)、杭州、南京、青島、濟(jì)南、合肥、福州、昆明、廈門、長(zhǎng)春、南昌、烏魯木齊。
國(guó)家中心城市,未來(lái)花落誰(shuí)家?陳耀認(rèn)為,考慮到國(guó)家中心城市于所在區(qū)域的影響力和作用,當(dāng)下國(guó)家中心城市分布相對(duì)均衡,未來(lái)東北地區(qū)可以考慮增設(shè)國(guó)家中心城市。
記者注意到,在地理布局中,這9個(gè)國(guó)家中心城市分別在華北、華中、華南、華東,以及西北、西南。其中,北京、天津位于華北地區(qū);上海位于華東地區(qū);廣州地區(qū)居于華南;華中地區(qū)有武漢、鄭州;西南地區(qū)有重慶、成都;西北有西安。而東北地區(qū)沒(méi)有國(guó)家中心城市。
此外,陳耀認(rèn)為,在沿海地區(qū)國(guó)家中心城市布局可以適當(dāng)加密。目前,從沿海地區(qū)來(lái)看,京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群均有國(guó)家中心城市分布,同處于沿海地區(qū)的山東半島、粵閩浙沿海可考慮增加國(guó)家中心城市。長(zhǎng)三角城市群覆蓋三省一市,僅有上海唯一一個(gè)國(guó)家中心城市,過(guò)于集中,也可以考慮增加省會(huì)城市作為國(guó)家中心城市。
華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡剛在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為,隨著國(guó)家“一帶一路”倡議的實(shí)施,我國(guó)走向世界的步伐加快,面向國(guó)際的邊境城市,如哈爾濱、烏魯木齊、南寧、昆明、青島等將分別在促進(jìn)東北亞、中亞和西亞、東盟、湄公河區(qū)域、日韓的跨境合作交流方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,在國(guó)家層面也具有特殊的門戶意義,未來(lái)這些城市同樣有望入局國(guó)家中心城市的競(jìng)爭(zhēng)。
創(chuàng)建國(guó)家中心城市的同時(shí),城市也要謹(jǐn)防闖入誤區(qū)。陳耀認(rèn)為,一方面,要合理布局,體現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)意圖;另一方面,要更加注重城市的功能建設(shè),提升城市品質(zhì),勿圖虛名,避免造成名不副實(shí);同時(shí),國(guó)家中心城市建設(shè)要嚴(yán)控土地供應(yīng),防止圈地炒作房地產(chǎn)。
(《中國(guó)城市報(bào)》2021年8月30日)