摘要：近幾年我國(guó)政府針對(duì)空氣污染的問題出臺(tái)了一系列大氣污染防治政策措施。本文基于政治系統(tǒng)理論，以京津冀大氣污染防治為例，對(duì)政策決策過程進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)政策決策是一個(gè)決策系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境高度互動(dòng)的過程。

關(guān)鍵詞：政治系統(tǒng)理論;京津冀大氣污染;政策決策

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大氣污染的問題愈發(fā)嚴(yán)重。政府針對(duì)大氣污染防治制定了一系列的政策措施，如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、京津冀大氣污染綜合治理方案等。政策實(shí)施后，空氣質(zhì)量得到了改善，但是在政策執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些違背政策初衷的問題，如“一刀切”、村民冬季取暖困難等。政府針對(duì)這些問題及時(shí)調(diào)整了政策。在政策制定和調(diào)整的背后，其作用原理和影響因素是什么？針對(duì)此，本文從政治系統(tǒng)理論的視角，以京津冀大氣污染防治政策為例，分析決策系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境之間的關(guān)系。

二、政治系統(tǒng)理論

政治系統(tǒng)理論是戴維·伊斯頓在政治學(xué)研究中提出的一種理論，該理論運(yùn)用系統(tǒng)分析的方法。這種理論認(rèn)為，政治系統(tǒng)是一個(gè)開放的系統(tǒng)，它會(huì)受到環(huán)境的影響。環(huán)境是由社會(huì)大系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)（除政治系統(tǒng)之外的各種狀況和條件所構(gòu)成）組成，包含社會(huì)外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的影響叫做輸入，主要是指環(huán)境的壓力或者干擾，支持或者要求。支持或者要求輸入政治系統(tǒng)以后，經(jīng)過轉(zhuǎn)換過程以后就成為政治系統(tǒng)的輸出，從而對(duì)社會(huì)做出權(quán)威性的價(jià)值分配，即公共政策。隨著政治系統(tǒng)的輸出以及政策的實(shí)施，政治系統(tǒng)又會(huì)反饋環(huán)境[1]。

三、政策決策過程分析

（一）社會(huì)環(huán)境的輸入分析

近幾年，我國(guó)北方地區(qū)霧霾頻發(fā)，空氣污染情況愈發(fā)嚴(yán)重，2013年“霧霾”甚至成為年度關(guān)鍵詞。越來越多的人開始關(guān)注空氣污染問題。2015年2月28日，前央視主持人柴靜關(guān)于霧霾的調(diào)查記錄片《穹頂之下》更是在社會(huì)上引起了很大的反響，讓公眾更加直接地認(rèn)識(shí)到霧霾的危害，對(duì)于霧霾治理的要求也越來越強(qiáng)烈。2015年冬季，京津冀及周邊地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)了大范圍的霧霾天氣，引起了國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。由于空氣污染情況的加劇及對(duì)于自身健康的擔(dān)憂，公眾對(duì)于政府盡快改善空氣質(zhì)量的要求越來越高。生存環(huán)境的惡化和公眾對(duì)于治理霧霾的要求，構(gòu)成了政治系統(tǒng)的輸入，對(duì)系統(tǒng)產(chǎn)生了壓力，從而影響政治系統(tǒng)產(chǎn)生輸出，即政府制定公共政策，去緩解或者消除這種壓力，以達(dá)到系統(tǒng)的再次平衡。

（二）政治系統(tǒng)的輸出分析

針對(duì)京津冀地區(qū)的大氣污染防治，政府出臺(tái)了《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016-2017年）》、《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》、《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)強(qiáng)化督查方案》等政策措施。針對(duì)霧霾產(chǎn)生的原因，如汽車尾氣、工業(yè)排放廢氣、揚(yáng)塵等[2]，方案采取了對(duì)應(yīng)的防治措施，并設(shè)定了具體的治理目標(biāo)值。具體措施主要有：實(shí)施“電代煤”“氣代煤”工程、“散、亂、污”企業(yè)清理整頓、設(shè)定禁煤區(qū)等。

（三）反饋分析

政策實(shí)施后對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生了影響，即政治系統(tǒng)反饋于社會(huì)環(huán)境。影響主要有積極和消極兩個(gè)方面：

積極影響有三點(diǎn)：一、京津冀大氣污染防治政策的實(shí)施，響應(yīng)了公眾對(duì)于改善空氣質(zhì)量的需求，有利于提高公眾對(duì)于政府的信心和支持。二、空氣質(zhì)量得到了改善。根據(jù)《中國(guó)空氣質(zhì)量改善報(bào)告（2013-2018年）》數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度比2013年下降了48%，北京市PM2.5大幅下降，從89.5微克/立方米下降到51微克/立方米，降幅達(dá)43%。三、加快了產(chǎn)業(yè)變革。通過大氣污染防治政策，將那些落后的、污染大的企業(yè)進(jìn)行淘汰或改革，有利于我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

消極影響有兩點(diǎn)：一、政策本身存在問題，影響了民生。作為主要措施之一的“電代煤”“氣代煤”工程，該項(xiàng)政策措施在規(guī)劃、實(shí)施等過程中存在問題，工程完成之后，天然氣氣源不足，而村民原有的用煤取暖設(shè)施已被拆除，因此造成一些村民冬天挨凍，引發(fā)了社會(huì)輿論。第二，政策實(shí)施過程中存在“一刀切”問題。“一刀切”行為既影響政府部門的形象和公信力，又損害了合法合規(guī)企業(yè)的基本權(quán)益，還對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。

以上積極和消極影響作為新的社會(huì)環(huán)境因素輸入政治系統(tǒng)以后，又產(chǎn)生了新的輸出，即京津冀大氣污染防治政策的調(diào)整。我國(guó)政府在后續(xù)的《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》中進(jìn)行了政策優(yōu)化，對(duì)于保障農(nóng)村居民清潔取暖和溫暖過冬方面，鼓勵(lì)采取靈活有效的措施，“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，積極推廣太陽能光熱利用和集中式生物質(zhì)利用”，要求在新的取暖方式?jīng)]有穩(wěn)定供應(yīng)前，原有取暖設(shè)施不予拆除。而對(duì)于“一刀切”問題，2018 年5 月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?，對(duì)禁止環(huán)?！耙坏肚小碧岢隽嗣鞔_要求。

四、結(jié)論

本文從政治系統(tǒng)理論的視角對(duì)京津冀大氣污染防治政策的決策過程進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)政策決策是一個(gè)決策系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境高度互動(dòng)的過程，社會(huì)環(huán)境的輸入對(duì)決策系統(tǒng)產(chǎn)生影響，決策系統(tǒng)的輸出反饋于社會(huì)環(huán)境，并對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生影響，社會(huì)環(huán)境又產(chǎn)生新的輸入，促使決策系統(tǒng)產(chǎn)生新的輸出。因此，決策系統(tǒng)和社會(huì)環(huán)境之間是不斷地相互作用和影響的。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：人民出版社，2012.

[2]魯朝旭.霧霾的成因與治理[J].大眾科技.2013，15（172）：92-94.

作者簡(jiǎn)介：

葛凱（1987—），男，安徽淮南人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。