〔摘要〕隨著信息技術與科技的飛速發(fā)展，如何對相關科技議題做出妥善的立法回應，是現(xiàn)代社會立法機關面臨的一大挑戰(zhàn)。從我國的立法實踐來看，全國人大憲法和法律委員會在統(tǒng)一審議法律草案過程中，會充分考慮相關專家、團體和機關的意見，調(diào)整相關科技概念和專業(yè)術語的定義，維持或變更基于特定概念/標準的法律措施，或者對特定科技議題進行研究和說明。由于立法與科技之間存在著復雜的關系，全國人大憲法和法律委員會在應對科技議題時也存在著多種策略，推動科技議題向法律議題的轉化。應當堅持立法過程的開放性、民主性，加強立法的公眾參與，消解現(xiàn)代科技帶來的不確定性風險。

〔關鍵詞〕立法;科學技術;法律草案;審議

〔中圖分類號〕 D971.2〔文獻標志碼〕 A〔文章編號〕1008?2689（2021）06?0670?09

一、問題的提出

隨著社會的發(fā)展和科學技術的進步，法律與科技的關系日益密切。從醫(yī)療、生殖技術、工業(yè)生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護，到安樂死、同性婚姻、基因編輯、氣候變化應對等，或新鮮或老套的法律議題背后總是交織著科學與道德問題。法律如何應對科技議題（Scientific & Technological Issues ），關系到立法是否能夠順應和滿足社會與科技發(fā)展的需要。正如有學者[1]所言：“法律是一個偉大的借方（ agreat borrower），從科學發(fā)現(xiàn)中借取資源?！瓕τ诳茖W提供的知識，法律應當像一位見多識廣的顧客……這意味著，法律既要理解權力，也要理解科學的界限?！狈勺鳛樯鐣茖W，與位于科技背后的自然科學，在知識上的差異和碰撞，無形中催生出了科學與民主、專家主導與公眾參與、風險評估與風險防控等諸多問題，這在現(xiàn)代乃至后現(xiàn)代語境中都是非常復雜的關系。這些問題既關乎科學技術的發(fā)展，也關乎民主的實現(xiàn)與權利的保障?？茖W家希望“將真理置于一個民主的框架之中”，以確?？茖W處于“良序科學”（ Well-ordered Science）的理想狀態(tài)[2]241;立法者也提出了“科學立法”的理念與原則，以確保“法律準確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關系的客觀規(guī)律”，進而“真正經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗”[3]。但不得不承認的是，相關科技爭議涉及到的理、工、農(nóng)、醫(yī)類知識，已經(jīng)超出了法學知識的范疇。立法者如何在立法實踐中融合法學與自然科學的知識，從而妥善應對相關重大的科技議題，就成為了理論研究和實務工作中不可回避的問題。

基于此，本文探討的問題是：在我國的立法體制下，作為我國最高立法機關的全國人大及其常委會、以及承擔統(tǒng)一審議法律草案職責的全國人大憲法和法律委員會①，如何在立法過程中討論相關科技議題，妥善處理社會廣泛關注的科技爭議。在我國立法實踐中，全國人大憲法和法律委員會向全國人大及其常委會提交的相關法律草案審議結果的報告、法律草案修改情況的匯報，統(tǒng)一刊載于《全國大會常務委員會公報》，其中包含了大量立法過程中立法者討論具體問題的記錄。本文將從中篩選出立法者運用自然科學知識討論相關立法問題的事例，分析立法過程中、特別是法律草案審議過程中，立法者應對科技議題的方案與邏輯。總體而言，本文將按照以下步驟展開：第一，闡述在法律文本之外的立法過程，探討其對于立法者討論和應對科技議題，尋求社會共識的重要意義;第二，對我國法律草案審議過程中應對科技議題的實踐進行梳理和類型化分析;第三，提煉立法者應對科技議題的策略和思路。

二、關注法律文本背后的討論：重大科技議題應當在立法過程中尋求共識

本文首先要回答的問題是：為什么要關注科技議題背后的立法過程？從靜態(tài)的法律文本來看，法律會對某些科技議題做出規(guī)定，但對于不斷產(chǎn)生的新興科技風險問題，現(xiàn)有的法律體系往往面臨“立法分散”“立法層次較低”“缺乏銜接”“存在立法空白”[4]96等質(zhì)疑。而在法律文本之外，動態(tài)的立法過程則展示了立法者是如何在立法過程中討論相關科技議題，自然科學知識是如何影響立法者決策的。而且從立法過程，能夠更加清晰地探析立法與科學技術的關系。立法者在立法過程中應用自然科學知識，既是其對相關科技議題的應對，也深刻影響了相關法律的解釋與適用。有學者也指出，通過“科技界建制化參與立法”，解決“立法過程的科技論證與支撐不足”，是提高我國立法科學性的有效方法[5]。從立法者的角度來看，法律面對的科技爭議，實質(zhì)上是由科技引發(fā)的權利義務關系的爭議。解決爭議的關鍵在于在立法過程中妥當?shù)厥褂孟嚓P科技概念及相關知識體系，并厘清權利與義務、權力與職責的關系。由于立法的滯后性，執(zhí)法和司法活動往往能夠最先接觸到法律領域中的相關科技爭議，并從法律角度做出回應。近年來我國司法實踐中出現(xiàn)的典型案例，如2014年審結的江蘇冷凍胚胎權屬糾紛案、2019年審結的“基因編輯嬰兒案”和2020年底一審宣判的杭州動物園人臉識別糾紛案等，就是這樣。但是，對于重大的科技議題，個案執(zhí)法或者裁判往往無法充分消弭其中存在的爭議，因而需要在立法層面做出回應。筆者認為，現(xiàn)代社會中重大科技議題背后的爭議，應當在立法過程中逐步尋求共識。

首先，立法機關在法律事實的認定上具有更大的優(yōu)勢。所謂立法事實，是指作為法律規(guī)范的制定和修改、法律制度的設計和改革根據(jù)的事實，又稱為制度事實[6]32-33?？茖W技術的理念、概念和標準會深刻影響到立法事實的確定，進而構成法律規(guī)范制定之前提?？萍甲h題在法律上引起爭議的前提是，科學上的概念、認知經(jīng)由法律規(guī)范的轉介，可能會引起公民權利義務在法律上變化，以及法律的解釋和適用。立法者在制定法律規(guī)則時會借用相關科技概念，進而影響到法律文本的理解與解釋。一方面，立法者在法律文本中會直接借用理、工、農(nóng)、醫(yī)等學科的術語及相關概念體系，如“化石”（《刑法》《文物保護法》等）、“生物識別信息”（《民法典》《反恐怖主義法》《網(wǎng)絡安全法》等）、“傳染病”（《傳染病防治法》、“沙化”（《防沙治沙法》）、“放射性污染”（《放射性污染防治法》）、“可再生能源”（《可再生能源法》）等，并在此基礎上展開權力與職責、權利與義務之間的法律規(guī)則建構。相關法律爭議的解決，實際上是以某些專業(yè)概念的理解與解釋為基礎。譬如：太陽能是否應當被認定為《憲法》第九條所說的“自然資源”而歸為國家所有，首先應當準確定義“太陽能”“自然資源”及兩者的關系[7]。另一方面，立法者會以相關科學技術的常識/結論為基礎構建法律規(guī)則。例如對“醉酒駕車”刑事責任和“酒后駕車”行政責任的區(qū)分是建立在相關醫(yī)學標準之上的①，《大氣污染防治法》中關于機動車限行的措施是以“機動車尾氣排放是造成大氣污染的主要原因之一”的科學論斷為前提的。如何將科學概念轉化為法律語言，是否將相關科學結論作為法律規(guī)則建構之前提，需要慎重考量。有學者指出，立法機關在立法事實的認定上具有“更勝一籌”的能力，如信息來源廣泛、充足的資金來源和人才配備、不受先例拘束、專業(yè)經(jīng)驗積累豐富等[8]。這意味著，在重大的科技爭議問題上，立法機關更適合對法律規(guī)則的前提事實進行討論和做出認定，進而打通科學技術爭議向法律問題轉變的通道，為正確、妥善解釋和適用法律創(chuàng)造條件。

第二，是否為科技議題設置法律規(guī)則、如何對科技議題立法，這些判斷權都在立法機關。法律問題與科技問題都有其自身的界限，并不是所有涉及科技的爭議都需要由法律來干預。立法機關并不直接處理科技爭議，也不能代替科學家就特定科技爭議得出科學的結論，而是根據(jù)已有的結論和知識來調(diào)整科技議題背后的權利與義務、權力與職責關系。只有在科技議題已經(jīng)深刻影響了社會生活，并可能會對公民的權利義務實現(xiàn)和國家機關的職責履行產(chǎn)生重大影響時，立法者才有可能對特定的科技議題做出回應。也就是說，立法機關所要解決的是由科技議題轉化而來的為社會普遍關注的權利義務問題，具有高度的抽象性。面對新出現(xiàn)的科技手段引發(fā)的具體法律爭議，作為最高立法機關的全國人大及其常委會并不會直接采取立法措施進行回應，而是先由行政主管部門針對較為具體的科技問題制定位階較低的法律規(guī)范，或者由最高人民法院出臺相關司法解釋①，以便“摸著石頭過河”，積累經(jīng)驗，凝聚社會共識，再判斷是否有必要在法律中對相關問題做出統(tǒng)一的抽象規(guī)定?？梢?，在立法時機是否成熟、立法策略是否可行等關鍵問題上，立法者擁有更為主動的判斷權和決定權。所以立法過程中各部門之間的的充分討論與溝通就顯得尤為重要。

第三，科技議題所包含的重大道德倫理爭議、利益糾葛和不確定風險，需要通過立法過程中的充分討論和協(xié)商，才能凝聚共識，統(tǒng)一意見。科學技術與法律的關系并不是簡單的“投入?產(chǎn)出”關系，立法者并不是簡單地在法律文本中照搬科學技術的相關概念或術語。有學者的研究表明，在涉及相關科學問題的立法工作中，立法者對相關問題設置程序、規(guī)則和限制，需要依賴科學研究對相關概念的理解，并借用相關科學術語（ Scientific Termino- logy）。但科學與法律之間對于特定概念的理解存在著復雜的關系，立法者會在一些重要概念的使用上與科學界產(chǎn)生差異，而在有些場合中，道德和正當性問題的爭論已經(jīng)超出了純粹的法律問題范圍[9]。也有學者指出，科學與社會的關系已經(jīng)發(fā)生了重大變化，科學不再是能夠自我證明的真理，而直接成為立法者能夠運用的原料。而且科學嚴重依賴于其所處的文化環(huán)境，充滿了內(nèi)在的主觀性和不確定性，這使得立法機關在處理立法中存在的科學問題時面臨著更大的挑戰(zhàn)[10]。一方面，某些重大的法律爭議已經(jīng)不僅僅源于科學技術本身的爭議，而是涉及到科學技術背后的道德倫理問題和利益平衡問題。例如，性別的科學標準與不可變性（ Immutability）在科學上的認定結果，對于法律是否認可同性婚姻的辯論已經(jīng)無關緊要，支持和反對同性婚姻的群體似乎都不在意上述問題的科學答案[11]。又如，即便“吸煙有害健康”當下已經(jīng)在醫(yī)學上得到了充分的論證，但控煙立法依舊受到了各種利益集團的影響而歷盡坎坷[12]75?？梢?，相關科學上的結論并不能簡單地決定立法的結果。另一方面，諸多科學技術問題（如轉基因食品的安全性等）在當下并沒有明確的答案或者取得廣泛的共識，因而具有不確定的風險性?？茖W技術高速發(fā)展的同時，伴隨的是人類對科學認知的有限性，從而導致“技術風險的合法性規(guī)制困境沒有完美答案”[13]358。在這種復雜的情況下，“科學早已不純真，已經(jīng)變得很積極地謀求自己的利益”[14]206，因此只有在民主的立法過程中加強專家論證和公眾參與，才能夠在充分討論協(xié)商的基礎上凝聚社會共識，并有效應對和降低技術風險不確定性的威脅。

當然，需要注意的是，即便是立法者在理想的立法過程中充分討論，也不能保證所有的科學技術議題都得到合理的解決和應對。當代學者對于議會立法的專業(yè)性、獨立性存在著不同程度的質(zhì)疑。即便美國國會有著成熟的委員會立法模式，仍然有美國學者質(zhì)疑美國國會專門委員會在立法過程中無法妥善地處理科學問題。理由包括國會缺乏獨立、超脫的評估機制，委員會對科學問題缺乏理解，以及公眾無法有效參與到相關法案的討論中等等，并建議另起爐灶設立獨立的科學問題評估機構[15]。但不可否認的是，在立法過程中充分討論、研究，就科技議題存在的爭議達成共識，較之于通過行政和司法手段處理科技爭議，仍然具有明顯的優(yōu)勢。

三、我國法律草案審議過程中應對科技議題的實踐

從我國的立法體制與實踐出發(fā)，法律草案的審議階段是決定法律質(zhì)量與確?！叭舜笾鲗Я⒎ā钡年P鍵環(huán)節(jié)。一方面，在我國法律草案多數(shù)由政府部門牽頭起草的狀況下，全國人大憲法和法律委員會統(tǒng)一審議法律草案發(fā)揮了重要的功能，使行政機關起草法律的業(yè)務優(yōu)勢與人大對立法工作的主導權得以平衡，能夠保證人大、政府和社會公眾的意見交流。另一方面，在法律草案審議過程中，充分發(fā)揮全國人大專門委員會“人才薈萃，知識密集”[16]的優(yōu)勢，能夠進一步確保立法活動中多學科知識運用的妥當性。全國人大憲法和法律委員會可以對法律草案的內(nèi)容進行實質(zhì)性修改，糾正法律草案中與上位法相抵觸的內(nèi)容或者不當之處，防范立法中可能出現(xiàn)的風險[17]。從抽象的層面來看，全國人大憲法和法律委員會可能在審議中表現(xiàn)出規(guī)避科技風險的立場。例如，在審議《民法典人格權編》草案時，憲法和法律委員會就采納了相關地方、法學教學研究機構和社會公眾的意見，在草案中增加了“從事與人體基因、人體胚胎等有關的醫(yī)學和科研活動的，應當遵守法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定，不得危害人體健康，不得違背倫理道德”[18]。再次審議《民法典人格權編》時，又在草案中針對相關醫(yī)學和科研活動增加了“不得損害公共利益”的規(guī)定[18]。而從具體層面來看，法律草案審議過程中憲法和法律委員會對相關科學的概念、標準及可行性進行了大量的審查和討論，并對相關科技議題做出了處理，大體而言可以包括以下三類：

（一） 調(diào)整相關概念和專業(yè)術語的定義

科學技術問題對立法的影響就是通過概念影響法律文本。理、工、農(nóng)、醫(yī)類的專業(yè)術語在被寫入法律文本后會對立法目的、法律調(diào)整的對象乃至具體法律措施產(chǎn)生深刻的影響。在法律草案的審議過程中，憲法和法律委員會需要結合其他代表、專家、有關部門和社會公眾的意見，對重要的術語進行審查，確保立法用語和概念的嚴肅性、周延性與科學性，糾正相關概念定義錯誤或不當之處。法律草案中科技術語存在的問題主要包括以下三種情況：

第一，草案文本中專業(yè)術語概念不準確或不明確。例如，在審議《民用航空法》草案時，草案中規(guī)定航空器“是指能夠憑借空氣的反作用而不是憑借空氣對地面的反作用在大氣中獲得支撐的任何器械”。有些委員提出，這一款對航空器定義的規(guī)定是否準確，應再作研究，本法對航空器定義也可以不作規(guī)定?；诖?，原法律委員會就刪除了草案中對“航空器”的定義[19]。因而《民用航空法》直接回避了對“航空器”這一專業(yè)術語做出定義。又如，在審議《生物安全法》草案時，有些常委會組成人員、地方和社會公眾提出，草案中對“生物安全”的定義比較抽象和學術化，內(nèi)涵要求不明確。憲法和法律委員會研究后，對草案中“生物安全”的定義進行了修改。原草案對“生物安全”的定義是：“國家有效應對生物因子及相關因素威脅，在生物領域能夠保持穩(wěn)定健康發(fā)展，利益相對處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，具備保障持續(xù)發(fā)展和持續(xù)安全的能力。”憲法和法律委員會將這一概念修改為“國家有效防范和應對危險生物因子及相關因素威脅，生物技術能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，生物領域具備維護國家安全和持續(xù)發(fā)展的能力”[20]。經(jīng)過修改后，“生物安全”的概念更加周延和直白。

第二，草案中使用的科技概念與術語不符合或者不足以凸顯立法目的。對于草案中使用不當?shù)男g語，可能會影響立法目的的實現(xiàn)或者影響法律實施效果的，憲法和法律委員會在審議時也會進行調(diào)整?！端幤饭芾矸ā罚ㄐ抻啿莅福┒徃逡?guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門應當對生物制品實施重點監(jiān)督檢查。”有些常委委員和部門建議將“生物制品”修改為“高風險的藥品”。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議采納這一意見[21]。這一修改顯然使擴大了藥品監(jiān)督管理部門重點監(jiān)督檢查的范圍。又如，《防沙治沙法》草案原規(guī)定：“本法所稱沙化，是指因氣候變化和人類活動所導致的天然沙漠擴張和沙質(zhì)土壤上植被破壞、沙土裸露的過程。”有些常委會委員和地方、部門、專家提出，造成土地沙化，有氣候變化等自然原因，也與人類不合理活動密切相關，對完全由自然原因造成的土地沙化，還難以預防和治理。為了使立法更有針對性，本法應著重規(guī)范主要因人類不合理活動所引起的土地沙化的預防和治理活動。原法律委員會采納了這一意見，將“沙化”定義為“主要因人類不合理活動所導致的天然沙漠擴張和沙質(zhì)土壤上植被及覆蓋物被破壞，形成流沙及沙土裸露的過程”[22]，以強調(diào)對人類不合理活動的預防、治理的立法目的。

第三，法律草案中有關專業(yè)術語使用錯誤。例如，《放射性污染防治法》草案對“放射性污染”原有定義是“人類通過不同途徑排放的放射性污染物，使環(huán)境的放射性水平高于天然本底或者超過國家規(guī)定的標準，對大氣、水體、土壤和人體等造成的污染?！庇械奈瘑T、環(huán)境與資源保護委員會和有些專家提出，自然界的放射性水平天然本底因多種因素而有所不同，甚至存在較大差別，草案上述規(guī)定在實踐中會產(chǎn)生許多問題[23]。因此，原法律委員會刪去了定義中“高于天然本底”，限縮了“放射性污染”的范圍，確保了法律定義的妥當性。又如，在《核安全法》起草過程中，有關方面曾圍繞“核材料”的范圍產(chǎn)生爭議。草案原本將氚、氘和鋰-6明確列舉為核材料。但有的部門、企業(yè)和專家認為“氚、氘和鋰-6在日常生產(chǎn)生活中應用很廣，有關國際公約和各國沒有將這些材料納入核材料的范圍，不宜納入本法調(diào)整”，且“經(jīng)過專家論證，認為氘和鋰-6沒有放射性，氚的放射性不強，氚、氘和鋰-6屬于聚變材料，需要在裂變的基礎上才能產(chǎn)生核反應，在嚴格管制鈾、钚等裂變材料的情況下，不會造成核事故，可以不將這些材料納入核材料的范圍”[24]。原法律委員會經(jīng)研究，在法律文本中對上述材料不作具體列舉，為實踐需要預留空間。從上面的例子看，經(jīng)過對特定專業(yè)術語的修正，立法者有效避免了在科技專業(yè)知識上的錯誤，并科學地確定了法律調(diào)整的范圍。

（二）維持或變更基于特定概念/標準的法律措施

立法者可能會基于特定的概念或者標準設置相應的法律措施，進而可能影響到公民的法律權利，甚至是憲法上的基本權利。在法律草案審議過程中，對相關條款采用比例原則的審查方式，即有可能在妥當性審查和必要性審查環(huán)節(jié)涉及對相關概念和標準的評價問題。堅持科學的標準與立場，對保障公民的基本權利具有重要意義。

例如，在制定《傳染病防治法》的過程中，有些委員和有的地方、部門建議將艾滋病從乙類傳染病改為甲類傳染病，嚴加管理。而甲類傳染病則可以適用“設立和封鎖疫區(qū)”這一嚴重限制公民基本權利的法律措施。原法律委員會根據(jù)一些醫(yī)學專家的意見，認定艾滋病在傳播途徑、傳播速度和潛伏期長短等方面明顯不同于鼠疫、霍亂，在醫(yī)學上不應將其與鼠疫、霍亂共同劃定為甲類傳染病，維持了草案原有的傳染病分類[25]，進而限定了設立疫區(qū)與封鎖疫區(qū)的適用范圍，避免了對公民權利的不當干預以及對艾滋病毒攜帶者的變相歧視。

又如，原《大氣污染防治法》（1987）草案中規(guī)定了“機動車船排污超標的應限期改造更新，超期仍不達標的應責令停止使用”的措施。但有些部門、地方“提出缺乏監(jiān)管經(jīng)驗”，有些機動車船的排放標準“尚未制定”，“缺乏必要的監(jiān)測手段”，“即使存在汽車排放標準，但有些地方汽車超標太多”因而“不可行”，原法律委員會采納相關意見而將上述條款刪除[26]。限期報廢超標機動車傳涉及對公民財產(chǎn)權的限制，原法律委員會首先確認了相關立法事實，即現(xiàn)實中缺乏全面的機動車傳排放標準，以及必要的監(jiān)測手段，進而認定“責令停止使用超標排放的機動車船”無法實現(xiàn)防治大氣污染的立法目的，進而放棄了將這一措施寫入法律文本，避免了對公民財產(chǎn)權的不當限制。

（三）對特定科技議題進行研究后做出進一步說明

在立法過程中，當不同群體對某個科技議題存在重大分歧時，憲法和法律委員會作為統(tǒng)一審議法律草案的主體，可以協(xié)調(diào)對特定問題的研究。之后對特定問題做出說明，或者督促法律起草單位對特定問題做出進一步說明，以便使各方能夠統(tǒng)一意見，取得共識。這種調(diào)查研究與說明對于普及法律文本背后的科技知識，論證相關法律條款的科學性與必要性，促進專家、立法者與社會公眾之間的深度對話具有非常重要的意義。

例如，在2003年“非典”疫情結束后修訂《傳染病防治法》的過程中，由衛(wèi)生部牽頭起草的修訂草案中將“傳染性非典型肺炎”和“人感染高致病性禽流感”兩個新病種列入“可采取甲類傳染病的預防、控制措施”的乙類傳染病范圍。有些常委委員和地方、專家提出不同意見，認為“人感染高致病性禽流感”不宜列入法定傳染病，因為我國尚未發(fā)生過這種病例，人與禽之間能否傳播，現(xiàn)在還沒有科學根據(jù)，尚不能下結論，將其列入乙類傳染病并按甲類傳染病管理，值得商榷。原法律委員會同教科文衛(wèi)委員會、原國務院法制辦、衛(wèi)生部研究后認為，“人感染高致病性禽流感”傳染力強、病死率高、危害性大，宜列入法定傳染病范圍，以加強對它的預防與控制[27]。最終，法律修訂草案的內(nèi)容獲得了維持和通過。

又如，2003年在審議《居民身份證法》草案時，有的常委委員建議增列指紋為身份證信息登記項目，但原法律委員會認為“各方面意見還不一致，條件尚不具備”因而“暫不規(guī)定”[28]。到了2011年修改《居民身份證法》時，公安部牽頭起草的修訂草案將指紋信息列入登記范圍，公安部專門對此進行了說明，特別指出：“在居民身份證中登記的指紋信息，是數(shù)字化的指紋特征點，不能被還原成指紋圖像，能夠有效保護公民的指紋信息安全”[29]。這一說明能夠有效緩解社會公眾對于身份證加入指紋信息后可能導致隱私泄露的憂慮，在法律草案審議過程中相關立法參與者也未對此事提出質(zhì)疑，因而修訂草案順利通過。雖然立法者在2003年暫時擱置了“身份證收錄公民指紋信息”的措施，但也促使相關部門在保障公民基本權利方面做出更為周到的安排，社會公眾對相關技術措施的憂慮也得以解除。

總體來看，在法律草案審議的過程中，全國人大憲法和法律委員會在面對相關科技爭議時，能夠結合相關專家和有關部門的意見，從專業(yè)術語表述的準確性、法律措施的可行性和法律規(guī)定的科學穩(wěn)妥性等多個角度出發(fā)，積極應對相關科技議題。這在某些場合下甚至確保了法律的合憲性，避免了因?qū)茖W技術的誤解而導致不當限制或侵犯公民基本權利。也在某種程度上消解了社會公眾對技術風險的擔憂，為新技術的應用開辟了法律渠道。

四、法律草案統(tǒng)一審議過程中立法者應對科技議題的策略與思路

從我國的立法實踐來看，立法者在立法過程中應對科技議題的特殊挑戰(zhàn)有兩點：一方面，立法者需要在立法過程中需要準確運用大量自然科學知識和相關科學結論，而立法者可能無法獨立做出專業(yè)性判斷;另一方面，現(xiàn)代科學技術的發(fā)展使國家權力具有了更廣泛的覆蓋面、更深入的滲透性和更強的隱蔽性，立法者需要更加慎重地處理國家權力與公民權利的關系，規(guī)范科學技術加持下的公權力，避免國家權力對公民權利的不當限制甚至侵犯。相關科技爭議的存在本身并不會導致社會公眾的擔憂，社會公眾對科技議題的憂慮源于對科學技術的不確定風險以及由此帶來的公權力濫用風險，專業(yè)知識的欠缺和信息不對稱可能加劇社會公眾對新科技應用的懷疑甚至抵觸情緒。

立法介入重大科技議題，既是一個科普的過程，也是一個公共政策的討論過程。立法者在立法過程中需要將科技議題轉化為法律議題，用法律的確定性和可預測性緩解現(xiàn)代科技具備的不確定性風險。更為重要的是，立法過程中的辯論使社會大眾相信：相關科技背后隱藏的技術風險和倫理危機能夠有效控制，公權力使用相關技術手段和措施將會受到法律的有效規(guī)范。公民的合法權益能夠受到有力保護，相關的科技會為生活帶來便利，而非帶來損失和風險。從實踐來看，在法律草案審議過程中，全國人大憲法和法律委員會在處理科技議題時展現(xiàn)出了如下策略：

第一，借助乃至依賴專家和其他機關的說明或?qū)＜艺撟C理解、審查法律草案中的科技議題。部分理、工、農(nóng)、醫(yī)類的專業(yè)術語、概念與標準判斷，已經(jīng)超出了全國人大憲法和法律委員會的知識范圍。全國人大憲法和法律委員會作為統(tǒng)一審議法律草案的機構，可能無法對草案中關鍵科技概念與術語獨立提出針對性意見。在此情況下，憲法和法律委員會對專家和其他機關的意見具有相當?shù)囊蕾囆?。從上文梳理的實踐來看，有關專家學者、高校、常委會委員、其他專門委員會、相關地方和部門的意見，都得到憲法和法律委員會的積極回應。當相關議題存在認識上的分歧時，憲法和法律委員會能夠會同相關部門研究處理。這意味著立法過程必須保持公開性，立法過程中的多方參與是妥善處理科技議題、回應社會關注的重要前提，也是確保立法專業(yè)性與妥當性的重要手段。

第二，根據(jù)立法的需要，對不同的理、工、農(nóng)、醫(yī)類術語的定義與內(nèi)涵進行選擇性改造。當科技概念和術語轉化為法律文本語言，其內(nèi)涵需要滿足立法目的。立法者對相關科技術語的概念當然建立在相關專業(yè)的理解基礎之上，不能出現(xiàn)違背科學常識的理解。比如不能將艾滋病與霍亂、鼠疫視為危害性相同的同一類傳染病。但在法律文本中的科技術語經(jīng)立法過程的改造和“裁剪”，與純粹的學術概念已經(jīng)出現(xiàn)了差異。比如對“沙化”的定義突出人為因素而有意省去自然因素，以強調(diào)《防沙治沙法》的立法目的。這也意味著，立法機關在特定科技術語的定義上，存在著立法自由形成的空間，而不必然受原有理、工、農(nóng)、醫(yī)類定義的絕對拘束。如果立法機關認為有必要，甚至可以忽略對特定術語的正面定義，如《民用航空法》中有意回避了對“航空器”的專業(yè)定義。在立法過程中，需要對法律草案中專業(yè)術語的定義格外慎重，特別是對特定行政機關和部門起草的法律草案中相關術語的應用要進行充分討論，防止因部門利益或其他不當利益對相關科技術語的定義產(chǎn)生不良影響，進而影響整部法律的質(zhì)量。例如，在起草《草原法》時，對“草原”范圍的界定事關草原管理部門、林業(yè)管理部門與土地管理部門的職權劃分。圍繞著“樹木郁閉度0.2以下”和“樹木郁閉度0.1以下”兩個界定草原的標準，有關部門在立法過程中曾展開激烈的博弈[30]52-59。只有充分的討論、溝通、論證，才能夠確保法律背后相關科學標準的妥當性。

第三，在立法決策時不必確定科學意義上絕對因果關系。在存在某種可能性或者風險的情況下，立法者即可以根據(jù)相關蓋然性判斷進行立法決策，以達到法律政策層面的特定目的。例如上文所述，即便有關醫(yī)學專家認為“人感染高致病性禽流感”在人與禽之間能否傳播尚無科學根據(jù)，在我國也沒有實際病例作證，但為了滿足公共衛(wèi)生管理的需要和維護公共衛(wèi)生安全，立法者仍然可以將“人感染高致病性禽流感”列入“可以采取甲類傳染病防控措施的乙類傳染病”范圍。這意味著，當公共利益面對重大風險時，科學上的蓋然性足以引發(fā)立法政策的變化，以應對不確定的風險，這也會直接影響到合憲性審查時憲法和法律委員會對特定立法事實的審查強度。

第四，當特定技術可能影響到公民基本權利而存在爭議時，立法機關在立法過程中需要根據(jù)“國家尊重和保障人權”的憲法精神對有關技術手段的應用進行規(guī)范。諸如“電子定位”（《社區(qū)矯正法》）、“技術偵察”（《刑事訴訟法》）等法律中規(guī)定的對公民權利產(chǎn)生重大影響的技術手段，憲法和法律委員會在統(tǒng)一審議法律草案時，對法律草案進行審查，在適用范圍和適用程序上對相關措施進行合理限制。在審議《社區(qū)矯正法》草案時，針對草案中規(guī)定的“電子定位”措施，有的常委委員、部門、專家學者和社會公眾提出，使用電子定位應當慎重，建議進一步明確使用的條件、批準程序和期限。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議將“經(jīng)過批準”明確為“經(jīng)縣級司法行政部門負責人批準”;增加規(guī)定“使用電子定位方法的期限不得超過三個月。對于不需要繼續(xù)使用的，應當及時解除;對于期限屆滿后，經(jīng)評估仍有必要繼續(xù)使用的，經(jīng)過批準，期限可以延長，每次不得超過三個月”。同時，根據(jù)監(jiān)督管理需要，增加兩種可以使用電子定位的情形：一是，“拒不按照規(guī)定報告自己的活動情況，被給予警告的”;二是，“擬提請撤銷緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)執(zhí)行的”[31]。當科技議題轉化為法律措施的正當性問題，就為比例原則的適用與法解釋學的展開提供了條件。

當科學技術成為國家治理與公權力運行的重要工具時，“科技+國家權力”的組合既擴大了科學技術對整個社會日常生活的實質(zhì)影響，也深刻影響到國家權力的運行方式和效率。在“科技議題”轉化為“法律議題”的過程中，專業(yè)知識、科學常識與公共決策緊密地聯(lián)系在一起，需要通過代議機關的民主確認予以正當化。從我國的立法實踐來看，立法者在立法過程中應對科技議題所采取的策略，體現(xiàn)出我國立法機關的基本思路如下：

首先，立法者對相關科技議題保持“有限介入”的態(tài)度。立法者應對科技議題的重點，不在于從科學技術層面得出正確的科學結論，而在于根據(jù)可靠的科學結論進行權力職責與權利義務的合理配置。對于理、工、農(nóng)、醫(yī)類的“法外知識”（ ExternalKnowledge）的應用和判斷，立法者必須謹慎克制。一方面，立法機關在立法過程中會有限地使用相關自然科學的概念及知識體系。只有在有關知識能夠構成法律關系或影響法律關系時，立法者對相關“法外知識”才有借鑒的可能性。立法者不需要熟悉和了解所有的自然科學知識，只需要在開放的立法過程中借助專業(yè)團體確認作為法律與科技“連接點”的特定科技概念、專業(yè)結論的妥當性即可。另一方面，立法機關無法通過立法解決相關科技爭議，只是利用已經(jīng)成為共識的科技知識作為法律概念和法律規(guī)則建構之前提。因此，立法對科技發(fā)展的回應，體現(xiàn)出一種“漸進”的趨勢。在相關知識存在爭議或有關技術措施應用不成熟的情況下，立法機關不會輕易將其納入法律體系之中。隨著相關研究的推進和技術上的成熟，立法者才有可能考慮通過立法的方式回應具體的科技議題。

其次，立法者應對科技議題的基本方法是在立法中使用、借鑒和改造相關概念和專業(yè)術語。立法者無需對相關科技議題中的爭議做出科學上的論證，而只需要將已經(jīng)程序的科技概念或術語嵌入具體的法律規(guī)范。立法者借助相關科學知識，將相關科學技術概念納入法律文本，或者作為相關立法事實之前提，即實現(xiàn)了科學技術概念向法律概念的轉化。這就意味著，相關科技知識和概念能夠影響法律關系的發(fā)生、變更與消滅。經(jīng)過立法者的使用、借鑒和改造，相關法律規(guī)范能夠成為執(zhí)法和司法機關行使職權的法律依據(jù)，而其中的科技概念與術語可以作為法律推理的重要前提。立法機關也可以在必要時對相關概念做出法律解釋，或者及時修改法律，滿足科技進步、社會發(fā)展和法律實施的需要。

最后，立法者對科技議題的處理是在民主框架下的一個協(xié)商對話的過程，并最終達成法律上的共識。一方面，立法者需要借助立法機關之外的相關部門和專業(yè)團體為立法工作中涉及的科技議題提供智力支持，特別是確認立法事實的存在和專業(yè)術語表述的科學性，保證立法的嚴肅性與可行性。相關部門和專業(yè)團體借助特定的專業(yè)優(yōu)勢，通過向立法機關提出專業(yè)意見，影響到法律文本具體內(nèi)容的形成。立法學和需要確保立法過程的公開性和廣泛參與性。另一方面，在立法過程中，有關的概念使用和專業(yè)判斷需要得到民主的確認，則需要有關部門和專業(yè)團體對特定知識進行組織，協(xié)助立法者和社會公眾了解相關內(nèi)容，并根據(jù)對話和協(xié)商進程不斷地對相關爭議進行說明，為相關議題在法律上達成共識創(chuàng)造條件。而這一對話協(xié)商過程所產(chǎn)生的立法背景資料，則可能成為法律通過后執(zhí)法、司法、法律解釋與合憲性審查的重要參考。

立法者在立法過程中圍繞科技議題展開的討論，直接目的都是為了推動“科技議題”向“法律議題”的轉化。而“科技議題”向“法律議題”的轉化，本質(zhì)就是將自然科學知識背后的事物、個人與機關團體納入到法律關系的框架中。立法過程的公眾參與克服了立法機關專業(yè)知識上的不足，立法過程的公開和有效協(xié)商能夠消解社會大眾對特定科技議題的質(zhì)疑，而在立法過程中遵循憲法精神，能夠確保國家權力的規(guī)范行使。在一個公開的、開放的、民主的、專業(yè)的立法過程充分討論相關議題，既提升了立法的專業(yè)性和準確性，更推動了整個社會理性地看待現(xiàn)代科學技術發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，克服對科學技術本身的恐懼，為法律與現(xiàn)代科學技術的良性互動創(chuàng)造了有利條件。這也為國家通過立法應對科技風險、特別是規(guī)范現(xiàn)代科學技術加持下的國家權力奠定了制度基礎。

五、結論

從我國的實踐來看，開放、民主的立法過程為立法機關應對科技議題創(chuàng)造了非常有利的條件。堅持科學立法、民主立法、依法立法原則，加強立法過程中的公眾參與，能夠有效確保立法者準確使用科技術語和概念，進而在此基礎上合理確定權利與義務、權力與職責的法律關系。立法者對科技議題的處理，既依賴于其他機關、團體和公眾的參與，也具有獨立的立法決策考量。應當充分發(fā)揮現(xiàn)有立法制度的潛力，運用《立法法》上規(guī)定的立法辯論、單獨表決等機制，處理立法中遇到的重大科技爭議，用妥善的立法消解科技風險帶來的社會憂慮。隨著科學技術的發(fā)展，其對國家事務與公民生活的滲透日益深入，而公民權利意識也在不斷提升，因此特定領域針對相關科技議題的爭議也會不斷發(fā)生。，但是社會公眾對特定議題達成共識的難度可能會越來越大，這就為當代的立法工作的專業(yè)性、公眾參與的程度和立法過程的公開程度提出了更高的要求。當然，立法無法解決所有問題，在重大的科技議題上，“有限介入”基礎上的漸進式探索依舊是立法機關應有的立場。

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How Legislators Deal with Scientific & Technological Issues ? Based on the Practice of Law Draft Deliberation

XING Bin-wen

（ Law School， Jilin University， Jilin 130012， China）

Abstract：How to make proper responses to relevant scientific and technological issues by legislation becomes a challenge in modern society. We should try to reach a consensus in the legislative process. Based on the practice of NPC and NPCSC， the Constitution and Law Committee may fully consider the opinions of experts， relevant organizations and agencies during the unified deliberation of law drafts， then decide to adjust the definitions of related concepts， maintain or change the definitions based on specific concepts/standard legal measures， or sup- ply special explanations about scientific and technological topics. There is a complicated relationship between le- gislation and science. The Constitution and Law Committee uses a variety of strategies to deal with scientific and technological issues based on the legal methods. We should keep the legislative process more transparent and democratic， and strengthen public participation in legislation， to eliminate the risk of uncertainty caused by mod- ern technology.

Key words：legislation;science and technology;law draft;deliberation