廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司 彭婕

一、構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間新格局

在“兩個一百年”的歷史交匯點，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議深入分析國際國內(nèi)形勢，對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標作出分兩個階段推進的戰(zhàn)略安排，綜合考慮未來一個時期國內(nèi)外發(fā)展趨勢和我國發(fā)展條件[1]，緊緊抓住我國社會當前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的主要矛盾，深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，對“十四五”時期我國發(fā)展作出系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署。各省區(qū)市也緊隨其后，深入貫徹黨的十九大和十九屆五中全會精神，相繼發(fā)布本地的規(guī)劃綱要。

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。凡是落實到空間內(nèi)的工作部署，都將與國土空間建立一定的聯(lián)系。黨的十八大以來，中央高度重視國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，國土空間治理也成為政府管理機構(gòu)改革調(diào)整的重點部分。健全國土空間開發(fā)保護制度、國土空間規(guī)劃體系，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，形成高質(zhì)量發(fā)展的空間布局等[2]成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。當前，“十四五”時期按照新格局、新要求，將重點聚焦于國土空間治理正是應(yīng)區(qū)域發(fā)展趨勢、踐行高質(zhì)量發(fā)展的途徑之一。國家要求各省區(qū)市立足于各地資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，構(gòu)建主體功能突出、區(qū)域高效率協(xié)作、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局[3]。

二、規(guī)劃綱要共性對國土空間規(guī)劃提出新要求

通過對比分析各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要，總結(jié)得出各地發(fā)展存在的普遍共性問題，包括區(qū)域發(fā)展中必不可少的環(huán)境基礎(chǔ)、發(fā)展挑戰(zhàn)以及空間治理中不可忽視的前提條件，使得各省區(qū)市在國家整體發(fā)展中能夠明確自身定位，在危機中育先機，于變局中開新局，為各區(qū)域在新發(fā)展格局中發(fā)揮自身優(yōu)勢、取長補短、協(xié)同合作，共同實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供了堅實基礎(chǔ)。

第一，危機共存，轉(zhuǎn)危為機。各省區(qū)市共同面臨的國內(nèi)外局勢為“十四五”時期區(qū)域發(fā)展帶來了一定的機遇和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟全球化遭遇逆流，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，基于當前區(qū)域間緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，稍有變化往往是牽一發(fā)而動全身，發(fā)展的機遇與不穩(wěn)定性將同步增加，間接提升了對各省區(qū)市國土空間規(guī)劃治理的要求。

第二，協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小差距。從國內(nèi)發(fā)展階段來看，我國仍處于社會主義初級階段，社會主要矛盾已發(fā)生變化，發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。自20世紀70年代改革開放以來，國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟布局主要采用“部分地區(qū)先富起來”“先富帶動后富”的理念，大幅提升了國民收入，然而南北、東西區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展卻逐漸出現(xiàn)了較大的差距。這一問題不僅影響著經(jīng)濟水平較低區(qū)域人民的生活質(zhì)量，也不利于經(jīng)濟水平較高區(qū)域的國內(nèi)市場擴張和消費水平升級，更加要求國土空間規(guī)劃需注重加強區(qū)域聯(lián)動，多從都市圈、城市群以及市縣統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度進行空間上的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。

第三，高效高質(zhì)，推進治理。國家社會經(jīng)濟高效發(fā)展的共性為各省區(qū)市的國土空間規(guī)劃治理提供了良好的發(fā)展環(huán)境和有力支撐。我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟長期向好，具有多方面優(yōu)勢和條件，為各省區(qū)市開展區(qū)域“戰(zhàn)略——規(guī)劃——政策”構(gòu)成的空間治理體系提供了穩(wěn)定的發(fā)展預期和良好的環(huán)境。當前，以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局加快構(gòu)建，要求國土空間規(guī)劃注重規(guī)劃、實施、治理等全生命周期的高質(zhì)量發(fā)展，為國內(nèi)大循環(huán)提供高效空間基礎(chǔ)。

梳理各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要內(nèi)容，在大局勢、大戰(zhàn)略格局的引導下，可明確“十四五”時期關(guān)于國土空間方面的重點要求是完善政府、創(chuàng)新、治理等方面的機制體制建設(shè)，全面促進開放共享，打破區(qū)域之間的阻礙，發(fā)揮空間布局優(yōu)化效應(yīng)，推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定為重點，以保護與開發(fā)的布局實施、空間管控等空間治理途徑為抓手，健全公平與效益并重、問題與目標并重的區(qū)域治理體系，形成適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的國土空間區(qū)域治理新機制，以及跨行政區(qū)的空間性重大戰(zhàn)略政策協(xié)調(diào)機制。

三、規(guī)劃綱要差異促成國土空間多元多極網(wǎng)絡(luò)化新格局

（一）國土空間發(fā)展的區(qū)域差異

從國土空間發(fā)展的角度來看，各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要的主要差異在于：

第一，區(qū)域基礎(chǔ)資源稟賦差異影響下的自身定位。如黑龍江省提出率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展建設(shè)成為農(nóng)業(yè)強??；廣西壯族自治區(qū)提出深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)強桂戰(zhàn)略，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；浙江省提出深入實施人才強省、創(chuàng)新強省首位戰(zhàn)略，加快建設(shè)高水平創(chuàng)新型省份；內(nèi)蒙古自治區(qū)將嚴格執(zhí)行基本草原保護制度，筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障。

第二，區(qū)域在長期社會經(jīng)濟發(fā)展中探索出符合本地國土空間實際情況的經(jīng)驗方法所形成的發(fā)展路徑。如廣東省提出的深入推進“雙區(qū)”建設(shè)（粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和支持深圳建設(shè)先行示范區(qū)），把“雙區(qū)”打造成為現(xiàn)代化建設(shè)的主引擎；黑龍江省提出的實施全域旅游戰(zhàn)略，打造生態(tài)康養(yǎng)旅游目的地；海南省提出的建設(shè)以人民為中心的自由貿(mào)易港，初步建立自由貿(mào)易港政策制度體系，加快中國特色自由貿(mào)易港農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；寧夏回族自治區(qū)提出的奮力擔當時代新使命，努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)；云南省提出的加快建設(shè)我國面向南亞東南亞輻射中心，努力成為我國民族團結(jié)進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵。

第三，國家戰(zhàn)略引導下的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。如黑龍江省、吉林省、河南省、陜西省、甘肅省等多省共同提出的深度融入共建“一帶一路”；廣西壯族自治區(qū)提出持續(xù)打造面向東盟更好服務(wù)“一帶一路”的開放合作高地；北京市、天津市、河北省共同提出的深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展；河南省和陜西省共同提出的加快打造中西部創(chuàng)新高地；江西省和貴州省共同提出的高質(zhì)量建設(shè)國家內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)；上海市提出的在長三角城市群中起帶頭作用，共促區(qū)域發(fā)展；湖北省、湖南省提出的在推動中部地區(qū)崛起和長江經(jīng)濟帶發(fā)展中彰顯新?lián)數(shù)龋ㄈ绫?）。

表1 2020年中國內(nèi)地四大區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)及占比全國情況表

（二）國土空間多元多極網(wǎng)絡(luò)化新格局逐步成型

基于以上差異情況，各省區(qū)市制定出具有差異性和針對性的規(guī)劃綱要內(nèi)容，表現(xiàn)在各類分論目標中，各省區(qū)市基于自身所處國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的區(qū)位，進行了明確的目標設(shè)定，從國土空間區(qū)域格局的角度來看，為“十四五”時期形成國土空間多元多極網(wǎng)絡(luò)化新格局提供了規(guī)劃設(shè)想和方向指引，將推動“多元多極點——城市群——區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化”的發(fā)展格局逐步成型。

江蘇省將扎實推進長三角區(qū)域一體化發(fā)展，高質(zhì)量建設(shè)“一帶一路”交匯點，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展；天津市將主動承接北京的非首都功能，對接京津冀世界級城市群建設(shè)；廣東省將舉全省之力推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和支持深圳建設(shè)先行示范區(qū)，加快粵港澳大灣區(qū)世界級城市群建設(shè)；河南省提出優(yōu)化全省國土空間布局，堅持主副引領(lǐng)、兩圈帶動、三區(qū)協(xié)同、多點支撐，構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

各省區(qū)市通過不同的方法路徑落實國家戰(zhàn)略，構(gòu)建具有區(qū)域特色的城市集群，將使得城市群集聚發(fā)展的優(yōu)勢進一步凸顯。當前，直轄市及部分一線中心城市的發(fā)展明顯加快，已形成明顯的“極點”，并吸納周邊中小城市形成了一定規(guī)模的城市圈，珠三角、長三角、京津冀三大城市群的發(fā)展也已成為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特色鮮明的亮點?！笆奈濉币?guī)劃綱要中各省區(qū)市著力推進城市群建設(shè)，將在全國各區(qū)域形成諸多經(jīng)濟、文化等綜合性城市極點，同時更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)和發(fā)展平衡以及特色優(yōu)勢的凸顯，推動多區(qū)域多元極點——城市群的格局發(fā)揮自身優(yōu)勢。

（三）交通與數(shù)字的空間網(wǎng)絡(luò)化加速國土空間新格局成型

交通與數(shù)字的空間網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展將高水平促進區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。當前我國交通基礎(chǔ)設(shè)施通達性與數(shù)字化發(fā)展有了持續(xù)改善，尤其隨著高鐵網(wǎng)的快速形成以及航空高速的連接，數(shù)字經(jīng)濟、現(xiàn)代化服務(wù)平臺的跨區(qū)域構(gòu)建，使得省域間城市連接網(wǎng)基本形成，加強了區(qū)域間的社會經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)動性和一體化發(fā)展能力，縮小了區(qū)域之間因基礎(chǔ)設(shè)施條件而產(chǎn)生的發(fā)展條件差距，城市網(wǎng)絡(luò)扁平化趨勢明顯。各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要也在摸清自身發(fā)展基礎(chǔ)的情況下，確定了國土空間發(fā)展的重點。受地形地貌、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等諸多因素影響基礎(chǔ)設(shè)施落后的省區(qū)市，將把基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通、水利等方面作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。如貴州省強調(diào)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實行城鄉(xiāng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃布局；廣東省在良好基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上深化提質(zhì)，加快建設(shè)現(xiàn)代流通體系，著力建設(shè)“半小時交通圈”，提升宜居宜業(yè)居民生活水平，促進區(qū)域間的開放協(xié)調(diào)；上海市將充分發(fā)揮經(jīng)濟中心城市的輻射帶動作用，調(diào)整優(yōu)化城市空間格局、城鄉(xiāng)格局，在深度融入經(jīng)濟全球化中服務(wù)引領(lǐng)全國改革開放。各省區(qū)市在“十四五”規(guī)劃綱要中通過不同路徑和目標著力推進區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強交通等實體基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字化服務(wù)構(gòu)建區(qū)域之間多元連接，加強資源要素流動和區(qū)域間的優(yōu)勢互補，將使各區(qū)域大型城市群、都市圈連接網(wǎng)絡(luò)化，促使城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，推動多區(qū)域多元極點——城市群——網(wǎng)絡(luò)化的格局逐步成型。

四、建議與展望

從國土空間治理的角度來看，“十四五”規(guī)劃綱要的共性主要是提供協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺和基礎(chǔ)環(huán)境，差異主要表現(xiàn)在區(qū)域定位、發(fā)展目標、路徑方面，為國土空間構(gòu)造新發(fā)展理念下的新格局，從各省區(qū)市的經(jīng)驗差異中提供國土空間治理新思路。發(fā)展中應(yīng)當警惕城市圈過度集聚的極化效應(yīng)，經(jīng)濟高梯度地區(qū)在不斷快速的積累過程中打下了雄厚的實力基礎(chǔ)，先進的科技水平、高效的物聯(lián)及通訊設(shè)施、高度聚集的核心市場，另外還有人口持續(xù)流入等指向性變化，該地區(qū)越發(fā)展就越可能從規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟中獲利，進一步提高在市場上的競爭能力，以致于對周邊城市的資源產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，嚴重影響區(qū)域均衡發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過度分化，主要表現(xiàn)在南北各省區(qū)市之間，還將導致有大城市群支撐區(qū)域和無大都市群支撐區(qū)域之間發(fā)展差距的擴大。

“十三五”規(guī)劃實施以來，結(jié)構(gòu)調(diào)整相對滯后的北方省市經(jīng)濟增速開始大幅度放緩，東北三省等省市甚至出現(xiàn)負增長。從2013年起，全國呈現(xiàn)出經(jīng)濟增長“南快北慢”和經(jīng)濟總量占比“南升北降”的格局。經(jīng)濟增速的南北分化使得2016年北方經(jīng)濟規(guī)模占全國比重首次下降到40%以下，2018年進一步下降到38.64%[4]。且東北部、中部地區(qū)人口老齡化和人口流失問題凸顯，更是拉大了區(qū)域之間的發(fā)展步伐。應(yīng)當加強規(guī)劃落實程度，切實將各地“十四五”規(guī)劃綱要中提到的區(qū)域協(xié)調(diào)放在發(fā)展的優(yōu)先位，這也是解決我國主要社會矛盾的關(guān)鍵之一。