高小芳

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

推進(jìn)行政案件繁簡分流改革，直接關(guān)涉司法資源的優(yōu)化配置，更是保障司法公正、滿足人民接近正義機(jī)會的重要舉措。從21世紀(jì)初“公正”與“效率”兩大司法主題的提出，到黨的十八屆四中全會提出“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”，再到2019年習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上進(jìn)一步明確“要深化訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”，繁簡分流改革正式成為司法改革的重要組成，并與治理現(xiàn)代化進(jìn)程緊密關(guān)聯(lián)。新時期，繁簡分流改革承擔(dān)著更為多元的價值功能，并逐漸由“權(quán)力技術(shù)”導(dǎo)向向“權(quán)利話語”導(dǎo)向轉(zhuǎn)型［1］?！芭ψ屓嗣裨诿恳粋€司法案件中都能感受到公平正義”，成為評價司法改革成效的重要指標(biāo)。然而，在受案范圍擴(kuò)大、立案登記制實施、法官員額制改革、管轄制度創(chuàng)新等因素的作用下，行政訴訟“案多人少”矛盾凸顯。與此同時，行政案件積壓、審理周期長、辦案壓力大、簡易程序適用率偏低等現(xiàn)實問題，對審判質(zhì)效以及人民司法需求滿足等產(chǎn)生嚴(yán)重影響①《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》(法發(fā)〔2021〕17號)印發(fā)后，最高人民法院負(fù)責(zé)人進(jìn)行說明時，重點強(qiáng)調(diào)“化解行政糾紛渠道不足、解紛方式單一、訴訟條件不便捷、權(quán)利保障不充分”“行政案件積壓、審理周期長、辦案壓力較大、簡易程序適用率偏低、快速審理簡單案件缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”等問題，是行政案件繁簡分流改革的主要原因。參見《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》答記者問［EB/OL］.http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-306071.html，2021－05－28.。行政訴訟領(lǐng)域的繁簡分流改革亟待進(jìn)一步推進(jìn)。在黨中央和最高人民法院的指導(dǎo)下，地方各級法院在尊重司法規(guī)律前提下，充分發(fā)揮首創(chuàng)精神，自發(fā)探索行政繁簡分流舉措，推動形成了“正式”制度與“非正式”制度相形互補的行政案件繁簡分流圖景。2021年5月《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》(法發(fā)〔2021〕17號)的公布，更是標(biāo)志著行政案件繁簡分流改革走向規(guī)范化、個性化和制度化，構(gòu)成重要研究課題，有待學(xué)理予以回應(yīng)與研究。

一、行政案件繁簡分流動因探析

(一)“案多人少”矛盾提出現(xiàn)實需求

案件數(shù)量急速增加與法官人數(shù)有限之間的矛盾進(jìn)一步激化，直接激發(fā)起新一輪圍繞繁簡分流進(jìn)行的司法變革圖景，并誘發(fā)關(guān)于人案配比在行政糾紛處理中的深度思考。由于法律領(lǐng)域存在類似經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的二八現(xiàn)象，法律中也同樣存在經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托發(fā)現(xiàn)的“二八定律”。以美國為例，辯訴交易是處理絕大多數(shù)刑事案件的方式，通過審判方式解決民事案件的比例僅有5%—10%［2］。在我國，從二審維持原判及撤訴案件占收案總數(shù)的比例可以發(fā)現(xiàn)，大部分案件的事實認(rèn)定和法律適用問題可以在一審予以有效解決?！?017年全國法院司法統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2017年全國法院共計審理1 410 269件二審案件，其中823 422件維持原判，198 632件撤訴，維持原判和撤訴的案件約占收案總數(shù)的72.47%。行政案件中，二審案件總數(shù)為108 099件，二審維持原判和撤訴的案件的數(shù)量分別為84 397件和6 354件，共占收案總數(shù)的83.95%①雖然統(tǒng)計的數(shù)據(jù)中，有小部分屬于前一年收案但未結(jié)案的案件，但小部分誤差對整體的規(guī)律產(chǎn)生影響的微乎其微，可以忽略不計。。由此可見，在法院受理的案件中，只有20%的小部分案件屬于疑難復(fù)雜案件，80%的案件屬于簡單案件。法律中的“二八定律”，即“簡單多數(shù)與復(fù)雜少數(shù)”原理，其核心在于通過簡化簡單多數(shù)和優(yōu)化復(fù)雜少數(shù)以實現(xiàn)效率與公正的有機(jī)統(tǒng)一，具體可體現(xiàn)在案件的難易程度和妥善處理案件需要占用的司法資源比例中［3］。質(zhì)言之，處理案件需要占用的司法資源比例與案件體量的比例恰恰相反，占案件總數(shù)20%的疑難復(fù)雜案件，需要投入80%的司法資源予以解決，而占比80%的簡單案件僅占用20%的司法資源。但是“二八定律”卻在行政案件處理中失靈。案件數(shù)量的不斷攀升與司法資源的有限性，導(dǎo)致巨大的審判壓力。

最高人民法院多次在工作報告中強(qiáng)調(diào)案多人少、審判壓力大問題②2015年的最高人民法院工作報告指出，案多人少、人才流失問題突出;2016年的最高人民法院工作報告提出，人民法院受理案件數(shù)量持續(xù)增長，新類型案件大量增加，辦案壓力和難度越來越大;2017年的最高人民法院工作報告顯示，受理案件數(shù)量持續(xù)增長，一些法院辦案壓力巨大，有的法官常年超負(fù)荷工作，身心狀況堪憂，依然是法院工作面臨的嚴(yán)峻問題。。在行政審判中，因案多人少矛盾引發(fā)的“二八定律”失靈問題，在2015年新《行政訴訟法》實施后開始凸顯。一方面，隨著受案范圍擴(kuò)大、立案登記制實施和管轄制度改革，行政案件“井噴式”增長現(xiàn)象初見端倪，“訴訟爆炸”考驗著法院的應(yīng)對能力［4］。新法實施至2016年3月底，全國法院受理220 259件一審行政案件，同比上升59.23%;僅2015年5月便受理2.6萬件一審行政案件，同比上升221%。以江蘇省為例，2015年全省法院受理16 651件一審行政案件，與2012年相比增長1.05萬件，增幅170%;而中央政法委專項編制總數(shù)僅為18 516名，與2012年相比僅增加477名，增幅2.64%。

人案增幅相差甚大，更別提行政法官編制增幅更低，法官配比遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足審理案件所需人力［5］。另一方面，在總數(shù)大幅上升的同時，伴隨中級人民法院管轄案件范圍的擴(kuò)大，大量案件開始涌入高級人民法院和最高人民法院，直接造成四級法院在審級制度上的功能同質(zhì)化和行政案件數(shù)量上的“倒金字塔”格局［6］。

(二)簡易程序“休眠”呼喚新分流手段

為了緩解人案矛盾，新《行政訴訟法》增加簡易程序，但是，簡易程序?qū)嵤┬Ч⒉焕硐耄唧w表現(xiàn)為適用率低和上訴率高。以全國基層人民法院近十年來行政訴訟簡易程序適用率和近三年來行政訴訟與民事訴訟簡易程序的各自適用率為分析樣本進(jìn)行數(shù)據(jù)分析③檢索時間2021年1月1日，檢索數(shù)據(jù)庫為中國文書裁判網(wǎng)，檢索方法以“簡易程序”和“基層法院”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。需要指出的是，因為相關(guān)數(shù)據(jù)公開力度不夠，很難對新法實施以來簡易程序的使用情況作出較全面的分析，而只能借助相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行間接性實證分析。，可以直觀得出結(jié)論:新法實施以來行政訴訟簡易程序的適用率在保持上升趨勢中略有起伏，但整體較低，適用率未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)(參見下圖和下表)。

全國基層法院近10年行政訴訟簡易程序適用率

全國基層人民法院2018、2019、2020年行政訴訟與民事訴訟簡易程序適用率比較

2015年新法實施后，行政案件數(shù)量急速上升，增幅變化在三大訴訟中最為明顯，而行政訴訟簡易程序的適用率并無顯著增長，2016年還有所跌落，而民事訴訟簡易程序適用率一直保持在22%以上，二者差距懸殊。以基層法院為例，2016年上半年，南通港閘法院適用簡易程序?qū)徖硇姓讣?3件，適用率為18.13%［7］;湖北省基層人民法院2015、2016、2017年行政訴訟簡易程序適用率僅為0.5%［8］。作為矛盾集結(jié)地與糾紛化解的主陣地，基層法院簡易程序使用率偏低會制約簡易程序制度效能的發(fā)揮，無法推動行政案件繁簡分流。中級法院簡易程序適用情況亦不樂觀。北京市第一中級人民法院在新法實施一年間，新收行政案件945件，而該院只將每年適用簡易程序?qū)徖?至3件行政案件，作為行政庭員額法官的工作要求，適用率之低可見一斑［9］。廣州鐵路運輸中級法院行政訴訟簡易程序的平均適用率只有百分之十幾①筆者于2019年11月8日在廣州鐵路運輸中級法院調(diào)研所得數(shù)據(jù)。。另外，行政訴訟簡易程序還存在上訴率高問題。以湖北省法院為例，湖北省基層人民法院適用民事訴訟簡易程序?qū)徖戆讣纳显V率近幾年都維持在1%左右，而行政訴訟簡易程序案件的上訴率為54.35%，是新法實施前簡易程序案件上訴率的4倍之多［10］。一般來說，上訴率的高低可以作為衡量案情爭議大小、解糾難度和解糾效果的標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟簡易程序上訴率高，在一定程度上可以反映出行政訴訟簡易程序在實質(zhì)性化解行政糾紛方面的作用并不甚理想。

(三)“雙重”困境助推地方探索

雖然行政訴訟簡易程序從試點到確立已實踐十多年，令人遺憾的是，提高審判質(zhì)效、彰顯訴訟經(jīng)濟(jì)、維護(hù)行政訴權(quán)等預(yù)期效果并未充分凸顯。行政訴訟簡易程序卻幾乎無人問津而陷入“休眠”，“案多人少”矛盾非但未得到改善，反而隨著行政案件數(shù)量的不斷增長而更加突出，簡易程序立法目的遭遇理想豐滿與現(xiàn)實慘淡的巨大落差。緩解司法壓力，提高司法效率，僅僅依靠簡易程序并不現(xiàn)實。一方面，行政訴訟簡易程序的完善還需要一段時間，法官不愿使用和規(guī)則供給不足的主客觀雙重問題的解決需要較長的時間，而審判壓力逐年增加，壓力的及時化解來不及等待制度逐漸成熟。另一方面，“案多人少”矛盾的解決需要諸多措施，僅僅寄希望于一個制度，企圖一勞永逸，是不切實際的。依據(jù)糾紛解決“金字塔”理論(簡稱“DRP”)，行政案件糾紛解決必須構(gòu)建有機(jī)統(tǒng)一、層次分明、協(xié)調(diào)有序的繁簡分流制度體系。更為重要的是，對行政案件進(jìn)行繁簡分流，除了關(guān)涉糾紛預(yù)防與糾紛解決的協(xié)調(diào)、正式制度與非正式制度的選擇、訴訟公正與訴訟效率的平衡，其深層“目的在于以合乎理性的規(guī)范緩解司法資源與司法需求的劇烈沖突，從而使不同案件獲得不同的程序保障”［11］，并通過滿足當(dāng)事人多元需求和程序性權(quán)利而維護(hù)司法的正當(dāng)性。

歷史事實證明，“‘訴訟社會’和‘無訟社會’這兩種理想類型，都不能獨立成為社會治理的合理模式?！保?2］現(xiàn)實的選擇必須依靠多元化糾紛解決體系聯(lián)結(jié)起國家法律機(jī)制與社會自治機(jī)制在定分止?fàn)幹械淖饔?。因為“社會在任何時候都不可能只依賴某一個制度，而需要一套相互制約和補充的制度”，這些制度除了成文憲法和法律明確規(guī)定的正式制度，還包括更為重要的一些非正式制度［13］。行政案件繁簡分流改革亦是如此。繁簡分流的實現(xiàn)不僅需要依靠法律明確規(guī)定的制度，更需要各地法院自發(fā)探索形成的、非正式的制度。繁簡分流是一個開放性和參與性課題，最高人民法院在加強(qiáng)頂層設(shè)計的同時，鼓勵地方各級法院秉持首創(chuàng)精神，在結(jié)合地方實際、尊重司法規(guī)律的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)審判經(jīng)驗，有針對性地探索新的分流改革措施。地方探索創(chuàng)新并未局限于訴訟中的審判程序，畢竟自縛手腳、畫地為牢式的改革，在司法需求急劇擴(kuò)張與司法資源供給不足的矛盾不斷激化面前，只能是望其項背。各級法院在司法實踐中，按照“大繁簡、大分流”的改革思路，鏈接人、案、程序三個關(guān)鍵要素，打通了訴前和訴中各環(huán)節(jié)，通過逐步過濾、多次分流，構(gòu)建了分層遞進(jìn)式分流機(jī)制。

二、“漏斗式”行政案件繁簡分流模式分析

實踐探索中形成的有機(jī)統(tǒng)一、構(gòu)筑嚴(yán)密的“漏斗式”過濾模式，為緩解行政審判壓力、消解人案矛盾作出了突出貢獻(xiàn)，進(jìn)一步推動了司法體制改革的進(jìn)程。依據(jù)各分流舉措所發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)和特點，可以將其歸納為“漏斗式”分流體系，主要包括行政案件訴前過濾模式、審前程序分流模式和案件分類審理模式等三種具體模式。

(一)行政案件訴前過濾模式

“法治社會固然是法律規(guī)則之治，但這并不意味著必須由司法去承擔(dān)所有的糾紛解決職能，也決不是靠司法單兵突進(jìn)就能夠?qū)崿F(xiàn)的?！保?4］堅持依法處理和多元化解相結(jié)合，推動訴訟與非訴機(jī)制有序銜接，形成以“源頭預(yù)防為先，非訴機(jī)制挺前，法院裁判終局”為核心的訴源治理新格局，是現(xiàn)代司法改革的新方向，有助于促進(jìn)矛盾糾紛的有效分流、多元化解，實現(xiàn)社會治理體系和治理能力的提升。因為，“從糾紛解決角度來看，法院作為法律帝國的‘首都’，應(yīng)當(dāng)是最終的糾紛解決機(jī)制，而不是首選的，更不可能是唯一的機(jī)制;法官作為法律帝國的‘王侯’也不應(yīng)當(dāng)始終戰(zhàn)斗在解紛的第一線，去處理大量的簡單的法律糾紛甚至是非法律因素引發(fā)的糾紛?！保?5］正如習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會議上提出，要“堅持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。2016年6月最高法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》，對訴前分流作出詳細(xì)規(guī)定;同年8月，印發(fā)《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，將完善多元化糾紛解決機(jī)制作為繁簡分流的重要舉措;2019年8月再度印發(fā)《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》，進(jìn)一步提出三項多元化解機(jī)制。

從類型化角度看，行政案件訴前過濾模式至少包括調(diào)解、和解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟幾種類型，本質(zhì)上屬于“一種‘開源’的措施，鼓勵通過多元化的糾紛解決機(jī)制，根據(jù)當(dāng)事人的利益，使?fàn)幎瞬皇羌性诜ㄔ?，從而緩解了法院的案件壓力”?6］。最高人民法院法官江必新就提出要建構(gòu)和解促進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化行政訴訟的糾紛解決功能［17］。2015年《行政訴訟法》修改，將“解決行政爭議”確認(rèn)為立法目的之一。立法目的修改的積極意義絕非限于宣示性意味，其對繁簡分流總體框架的統(tǒng)籌和具體制度的完善具有統(tǒng)領(lǐng)作用［18］，尤其是為訴前調(diào)解提供了立法上的隱性支撐。行政案件訴前調(diào)解機(jī)制，借助訴調(diào)中心、訴訟服務(wù)中心等訴訟與非訴銜接平臺，引入社會力量合作解決糾紛，成為多元化糾紛解決機(jī)制的一個重要層面，有效促進(jìn)了行政案件的繁簡分流①例如上海鐵路運輸法院的訴調(diào)中心運行半年后，訴前糾紛化解率達(dá)到21.9%，平均調(diào)解天數(shù)20天，并無當(dāng)事人投訴，侯丹華:《“解決行政爭議”背景下的訴前調(diào)解問題探討》，《法律適用》，2017年總第23期，第41頁;北京法院通過建立行政調(diào)解與協(xié)調(diào)平臺，將諸多重大敏感糾紛化解在訴前，參見李少平、胡仕浩:《〈最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見〉讀本》，人民法院出版社，2016年版第352頁。。

行政糾紛類型的多樣化，決定了糾紛解決機(jī)制的多元化、層次性，而非整齊劃一。訴前案件過濾模式呈現(xiàn)出開放性，需要吸納多主體共同參與、依賴多手段化解糾紛。糾紛解決方式與糾紛的類型、大小相適應(yīng)，又可避免訴訟成本大于訴訟收益的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生［19］。行政案件訴前過濾模式具有三點突出特征:第一，以“糾紛化解的多元性”為理念。在英美法系國家，只有極少數(shù)行政案件可以進(jìn)入訴訟程序，90%的行政糾紛是通過非正式的裁決程序予以化解［20］。要有效化解我國日益增長的行政糾紛，也應(yīng)依靠訴訟與非訴相結(jié)合的多元化糾紛化解機(jī)制，使絕大多數(shù)行政糾紛化解于訴外。第二，行政案件分流的首次性與訴前性。“法院不能成為解決爭端首先考慮的地方，而應(yīng)該是解決糾紛的最后途經(jīng)，即通過所有其他替代糾紛解決方式都不能解決時，才由法院解決?！保?1］這種制度定位，既是歷史的必然，亦是現(xiàn)實的選擇，彰顯了對“司法中心主義”立場的深刻反思。第三，行政爭議實質(zhì)化解的效果明顯。相比其他類型爭議，行政爭議的矛盾更加尖銳、對抗性更強(qiáng)，依靠硬性手段，通常會面臨案結(jié)事未了的困境。而調(diào)解、和解等手段則可以加強(qiáng)溝通、對話，以更加柔性、中和的手段化解行政爭議，保證案結(jié)事了，真正起到定分止?fàn)幮Ч?。從“決定型解決”主導(dǎo)走向兼顧“合意型解決”［22］過程，會帶來雙重成效:當(dāng)事人憑借獨立自主的判斷、協(xié)商和處分達(dá)成訴訟的目的，可以獲取更多的參與感和提高對法庭的認(rèn)可度;非訴手段的運用能更好修復(fù)社會關(guān)系，從而維護(hù)和營造社會和諧氛圍。

(二)行政案件審前程序分流模式

科學(xué)的時間分配，有助于提升審判效率，讓當(dāng)事人在高效中感受到司法公正，而不分主次、濫用時間，則會遲滯辦案流程，不僅使辦案效率低下，更重要的是會因為核心環(huán)節(jié)時間緊張而導(dǎo)致案件審理的粗糙，影響裁判結(jié)果，誘發(fā)不必要的上訴、再審甚至是信訪，嚴(yán)重影響司法最終裁決的權(quán)威性和安定的社會秩序。在簡單追求提高審判效率的目標(biāo)下，部分法院通過片面強(qiáng)調(diào)“一步到庭”，忽視庭前的必要準(zhǔn)備，但是這種做法并未提升效率，反而影響了審判質(zhì)量。有法官對一審民事案件各環(huán)節(jié)用時進(jìn)行實證研究后，發(fā)現(xiàn)庭審環(huán)節(jié)是民事案件審限耗費最多的“大戶”，而導(dǎo)致庭審繁復(fù)冗長的主要原因之一便是潦草或缺位的庭前準(zhǔn)備［23］。雖然行政案件與民事案件存在差異，但是對審前程序的忽視同樣也是行政訴訟中普遍存在的問題。因此，為了保證案件快審快判，化解辦案程序中的“血管瘤”，必須注意發(fā)揮審前程序的作用。通過審前程序分流需要審理的案件數(shù)量并減輕庭審負(fù)擔(dān)，可以實現(xiàn)行政案件的第二次分流，避免簡單“制度建構(gòu)論”下的“疊床架屋”現(xiàn)象。

我國審前程序的傳統(tǒng)功能在于為庭審程序做準(zhǔn)備，審判中心訴訟制度改革背景下，鑒于實踐中存在的案多人少、庭審反復(fù)冗雜虛化等問題，審前程序開始受到重視，并發(fā)展出新的功能。作為一個程序載體，庭前會議可以裝置不同程序機(jī)制，對簡單與復(fù)雜案件，一、二審案件均可適用，通過完成庭前準(zhǔn)備內(nèi)容，保證案件公正、及時審結(jié)［24］。審前程序主要解決程序性問題，但并非完全排斥實質(zhì)性問題。它具備一定的獨立功能，“即通過當(dāng)事人雙方和解或法院調(diào)解，力求將有待庭審程序解決的實質(zhì)性問題提前到審前程序中解決，以此完成訴訟任務(wù)并終結(jié)整個訴訟程序”。［25］基于此，法院對審前程序分流的探索，主要集中于庭前會議的重新啟用及充分利用。通過庭前會議，長沙縣法院高效完成了“三分式”審理中的“事實分流”“爭點分流”工作，實現(xiàn)庭審的實質(zhì)化進(jìn)行［26］。2015年江蘇省鹽城市中院試行復(fù)雜行政案件庭前會議制度，明顯提升了行政庭審質(zhì)量和效率，確保了裁判的公平和正義［27］。四川省成都市大邑縣法院通過召開庭前會議，促使雙方達(dá)成和解，有效調(diào)解了一起行政共同訴訟案件［28］。陜西省商洛市洛南縣法院利用庭前會議，成功處理了一起復(fù)雜的行政登記糾紛案件，當(dāng)事人各方均對“圓桌”會議的效果予以認(rèn)同和贊許［29］。

審前程序分流模式特征主要有三方面:第一，以“審判中心”為理念。確保庭審發(fā)揮決定性作用，就是要以法庭審判為整個行政訴訟程序的重心和中心，發(fā)揮庭審的實質(zhì)性作用，而非讓庭審流于形式或反復(fù)開庭、久拖不決。庭前準(zhǔn)備缺失會導(dǎo)致庭審功能錯位，誘發(fā)庭審形式化風(fēng)險，影響庭審中心主義的實現(xiàn)效果。因此“實現(xiàn)庭審中心主義的關(guān)鍵進(jìn)路是讓庭前準(zhǔn)備程序回歸本位，騰出庭前準(zhǔn)備占用的庭審時間和空間讓庭審有時間和空間實質(zhì)化”［30］。第二，案件分流的訴內(nèi)性和第二層次性。如果說非訴多元化糾紛解決措施是立足訴訟外的行政案件繁簡分流的第一層過濾網(wǎng)，那么以庭前會議為主的審前分流模式則是案件進(jìn)入訴訟程序后面臨的第二層過濾網(wǎng)。通過召開庭前會議，將程序性事務(wù)、無爭議事實、爭議焦點等案件要素從案件審理流程中層層剝離，可以有效分流庭審中的程序性工作。案情簡單清晰、爭議不大的案件可提前調(diào)解結(jié)案;案情疑難復(fù)雜、爭議較大的案件有助于法官理清庭審思路，實現(xiàn)庭審提速。第三，作用機(jī)制的靈活多樣性。審前程序主要通過庭前調(diào)解的引導(dǎo)、簡易程序的適用建議、復(fù)雜案件的庭審提速等解決法官員額制改革后辦案人手不足的問題。另外，將程序性事項從開庭程序中分流前置，可以促使庭審的實質(zhì)化。爭議事實和證據(jù)的事先歸納和確定可以推進(jìn)行政案件圍繞爭議焦點進(jìn)行，不僅能提高庭審效率和質(zhì)量，提高當(dāng)庭宣判率，還具有提高裁判文書寫作速度，確保內(nèi)容有的放矢之作用。

(三)行政案件分類審理模式

人們往往關(guān)注程序權(quán)的保障，即保障當(dāng)事人充分行使訴權(quán)，而忽略程序的保障，即保障當(dāng)事人接近“正義”的機(jī)會。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)事人會根據(jù)利益、成本等標(biāo)準(zhǔn)選擇適當(dāng)?shù)某绦?，對于他們認(rèn)為利益較大的爭議案件，可能愿意適用相對復(fù)雜的普通程序并為此支付較高的訴訟成本;而對于他們認(rèn)為屬于輕微權(quán)利的爭議，可能會更傾向于選擇相對簡便的程序，或者會因為擔(dān)心訴訟成本高于訴訟利益，而主動選擇放棄尋求公力救濟(jì)?！爱?dāng)事人不希望因程序的嚴(yán)密、復(fù)雜導(dǎo)致訴訟的不當(dāng)拖延，而更偏重于及時、便捷、低成本、高效益的需求，決定了國家提供的程序保障，除了慎重而正確的程序保障之外，還要有迅速而經(jīng)濟(jì)的程序保障。”［31］單一的審理程序不僅不能滿足當(dāng)事人對程序多元的需求，同時，不論案件繁瑣復(fù)雜程度一律適用統(tǒng)一的程序，也不利于司法資源的合理配置，尤其是隨著行政案件的井噴式增長，司法資源開始捉襟見肘，人案矛盾更加突出。此種背景下，對案件不加區(qū)分適用同一審理程序，只是停留在形式主義層面的公正，無法滿足人民對司法的期許。為此，立足于審判程序的繁簡分流模式自然應(yīng)運而生。

根據(jù)司法實踐的探索，主要包括三種類型:一是簡易程序。簡易程序是最典型的行政案件簡化審理程序?！捌胀ǔ绦蚺c簡易程序的劃分體現(xiàn)了國家對可支配司法資源的結(jié)構(gòu)性安排，這種安排的目的在于實現(xiàn)訴訟制度糾紛解決機(jī)能的最大化?！保?2］在簡易程序探索發(fā)展上，北京、上海、江蘇等地法院形成許多新的經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在制定新的具體規(guī)則，改善上層法律供給不足問題①例如，北京市第一中級人民法院制定了《行政案件簡易程序?qū)徖硪?guī)范(試行)》，南通市中級人民法院制定了《行政案件簡易程序?qū)嵤┮庖?試行)》，上海市第三中級人民法院按照本院制定了《一審行政案件適用簡易程序?qū)徖硪?guī)則》。;適當(dāng)拓寬適用范圍，解決法定適用范圍的劃定脫離審判實際問題;細(xì)化審理規(guī)則，彌補簡易程序?qū)徖硪?guī)則的原則空白問題;明確文書簡化和送達(dá)方式。二是行政快審程序，又稱行政速裁程序。行政訴訟以嚴(yán)格性和完整性為導(dǎo)向的程序設(shè)計，會導(dǎo)致訴訟程序的繁瑣和冗長而屢遭詬病，而以柔性化處理為理念的行政速裁則可以彌補普通程序的不足，是行政程序繁簡分流的重要途徑［33］?？鞂彸绦蚪⒃诋?dāng)事人處分權(quán)收縮和法官自由裁量權(quán)擴(kuò)大基礎(chǔ)上，對于確保司法效益最大化，保障行政訴權(quán)行使具有重要意義②山東青島、江蘇南通、臺州等多地法院先后探索建立了速裁程序，參見《黃島法院探索行政速裁新機(jī)制，縮短訴訟周期，提高辦案效率，20分鐘行政案件辦結(jié)》，《新黃島》2016年6月15日第A6版;吳學(xué)安:《行政訴訟速裁機(jī)制讓“民告官”走得更遠(yuǎn)》，《民主與法制時報》2017年9月23日第2版;速裁程序讓行政審判更高效［EB/OL］.http://jiaojiangnews.com/xw/shms/news/201712/Content_178674.shtml，2020－10－11.。行政快審程序以簡化案件審理程序、縮短案件審理時間為目標(biāo)，以推進(jìn)行政案件多元化解為發(fā)展方向，具備適用案件類型多、適用審級廣泛、審限更短、起訴方式多元等特征。三是示范訴訟程序。在不斷增長的行政案件中，群體性案件數(shù)量也在不斷攀升，而且因為群體性糾紛具備“人數(shù)多、范圍廣、關(guān)注高、影響大、易于激化”等特點，具有引發(fā)群體性沖突事件的潛在風(fēng)險。反觀現(xiàn)行法律框架內(nèi)，能夠與其匹配的糾紛解決機(jī)制本就屈指可數(shù)，再加之“代表人訴訟制度”因規(guī)則設(shè)計粗糙與可操作性較差而被束之高閣之現(xiàn)實，法院急需探索一種新的群體性糾紛審判機(jī)制［34］。于是“示范訴訟”應(yīng)運而生①示范訴訟實踐探索發(fā)展較快，并已形成相關(guān)司法規(guī)定，例如2015年臺州市三門縣法院出臺了《關(guān)于涉眾型案件適用示范訴訟模式的若干意見》，2017年青海省高級人民法院審判委員會審議通過《青海省基層人民法院一審民事行政案件示范訴訟試點辦法》。我國首例利用行政示范訴訟程序?qū)徖淼陌讣谦@得了良好裁判效果，參見毛林飛、張興軍:《三門示范訴訟疏解涉眾型糾紛》，《人民法院報》，2016－09－26(007).。示范訴訟，也稱為典型訴訟、試驗性訴訟、樣板訴訟，是指對涉及群體性訴訟的同類批量案件，法院依職權(quán)或根據(jù)當(dāng)事人的意愿，先選取具有示范意義的典型案件進(jìn)行精細(xì)審判，形成判例或調(diào)解方案，供其他案件或同類糾紛借鑒進(jìn)行統(tǒng)一裁判或調(diào)解處理［35］。示范訴訟沒有審級限制，處理方式有實體結(jié)果示范和訴訟程序示范兩種，是涉眾型行政案件繁簡分流的主要舉措。

案件繁簡分流至少包含“人”“案件”“程序”三個要素，因此繁簡分流可以分別從這三個維度進(jìn)行。訴前案件過濾模式聚焦行政案件本身，通過訴外糾紛解決，減少進(jìn)入訴訟程序的案件;審前程序分流，以程序性分流為主，兼顧案件過濾;分類審判模式，則完全從程序維度出發(fā)，為不同類型的案件量身定做專門的審判程序，通過構(gòu)造多元且富有層次的審理程序，實現(xiàn)案件繁簡分流。案件分類審理模式特征明顯，表現(xiàn)為:第一，以“難案精審、普案簡審、簡案快審”為理念。簡易程序以快速審理為目標(biāo)，并推動速裁程序產(chǎn)生;快速審理目標(biāo)又反過來指導(dǎo)普通案件審理，普通案件簡化審成為新的審判目標(biāo)，并促成“示范訴訟”措施的誕生;“簡案快審”與“普案簡審”目標(biāo)的實現(xiàn)，可以為“難案精審”創(chuàng)造有利的人力、時間、資源條件，三管齊下，實現(xiàn)行政案件繁簡分流。第二，以案件性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分審理程序?！笆聦嵡宄?、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的簡單案件，優(yōu)先使用簡易程序和快審程序;“事實模糊、權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確、爭議較大”的疑難復(fù)雜案件，適用普通程序;對于群體性案件，為了避免審理的重復(fù)性，應(yīng)鼓勵適用“示范訴訟”程序。第三，審理組織的個性化要求?？茖W(xué)的訴訟程序應(yīng)根據(jù)案件的復(fù)雜程度分配不同的司法資源，其中就包括審理人員數(shù)量。普通程序原則上適用合議制，簡易程序和速裁程序原則上適用獨任制。

三、行政案件繁簡分流模式建構(gòu)的應(yīng)然走向

為了進(jìn)一步深化新時代人民法院各項改革，解決改革進(jìn)程中“案多人少”的突出矛盾，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，2019年2月，最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見—人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》(以下簡稱“五五綱要”)，對新一輪司法體制改革作出統(tǒng)籌安排?！拔逦寰V要”在開篇指導(dǎo)思想部分明確提出“在更高站位、更深層次、更寬領(lǐng)域，以更大力度深化新時代人民法院司法體制綜合配套改革”“推動公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度更加成熟更加定型，全面提升司法能力、司法效能和司法公信”。從中至少可以得到兩個重要訊息:第一，繼續(xù)深化司法體制改革的決心不能變，未來應(yīng)加大改革力度;第二，推動公正權(quán)威高效的司法制度的步伐不能停，要處理好司法公正與司法效率的關(guān)系，繁簡分流改革作為司法體制綜合改革的重要組成，也應(yīng)在“更高站位、更深層次、更寬領(lǐng)域，以更大力度”普遍推行深化，處理好效率與公正的關(guān)系?！拔逦寰V要”將“堅持加強(qiáng)系統(tǒng)集成”“堅持鼓勵基層創(chuàng)新”“堅持強(qiáng)化科技驅(qū)動”確立為三項基本原則，更進(jìn)一步為行政案件繁簡分流改革的未來走向作出具體指引，即改革要從整體出發(fā)，堅持“大繁簡、大分流”理念，要充分運用科技手段驅(qū)動繁簡分流改革進(jìn)程。

(一)以“大繁簡、大分流”為理念

繁簡分流改革絕不是鎖定審判程序內(nèi)部的單向度舉措，而是以整個行政訴訟體制為改革版圖，以宏觀視野重新梳理各訴訟制度之間的整體關(guān)聯(lián)性、層次結(jié)構(gòu)性和先后時序性，確保精準(zhǔn)發(fā)力、統(tǒng)籌推進(jìn)，企圖撬動整個訴訟制度的變革為目標(biāo)的多向度、立體性、全方位舉措。繁簡分流改革在整個行政訴訟制度上的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性是連接整個行政案件繁簡分流制度的中樞神經(jīng)。畢竟，“繁簡分流不僅僅在于形式上的簡化，更在于實質(zhì)性推動;不僅僅是自上而下的倡導(dǎo)，更是一種理性自愿的選擇;不僅僅是某個程序的簡化，更是訴訟程序的整體變革?！保?6］糾紛化解的訴內(nèi)分道和訴外多元化解二者間的有機(jī)互動成為新的司法改革動向，在此基礎(chǔ)上以優(yōu)化司法資源配置為目標(biāo)，實現(xiàn)“大繁簡、大分流”成為行政訴訟繁簡分流改革的最新話語體系。未來應(yīng)堅持“大繁簡、大分流”理念，打破言繁簡必稱簡易程序、談分流定限訴訟程序的桎梏，從人、案、程序、資源四個維度出發(fā)，實現(xiàn)審判程序與訴訟各環(huán)節(jié)共同簡化、訴訟內(nèi)與訴訟外合力分流、傳統(tǒng)法院與智慧法院協(xié)同，多管齊下，同心協(xié)力，構(gòu)建一個分層遞進(jìn)、層層篩選的分流“漏斗”。尤其是對于作為智慧源泉、深扎本國大地的基層法院，更應(yīng)樹立“大繁簡、大分流”理念，這種理念要貫穿整個行政案件的始終，真正成為行動自覺，而非迫于現(xiàn)實壓力的行動。

具體而言，要以繁簡分流內(nèi)涵的三層次性為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)改革。在微觀層面，以行政訴訟程序繁簡分流為基點，以簡案快審、繁案精審為目標(biāo)，圍繞行政訴訟簡易程序、行政快審程序和類案審理機(jī)制，提升簡單案件審理效率;借助示范訴訟程序和專家咨詢機(jī)制，保證復(fù)雜案件審判質(zhì)量。在中觀層面，以行政糾紛解決方式的繁簡分流為落腳，秉持糾紛訴外化解精神，科學(xué)設(shè)計和激活多元化解機(jī)制，尤其是要注重和優(yōu)先適用調(diào)解、復(fù)議、裁決等糾紛解決手段，使司法回歸最后一道防線的功能定位，讓糾紛在合意協(xié)商中實質(zhì)性化解。在宏觀層面，以司法資源的優(yōu)化配置為導(dǎo)向，聚焦人案配比、專業(yè)化審判、裁判文書、審判管理等核心內(nèi)容，利用信息化手段、借助司法外包，實現(xiàn)審判事務(wù)與輔助事務(wù)的分離，從而實現(xiàn)法官遠(yuǎn)離案牘勞形、讓司法更像司法的雙重目標(biāo)。

(二)以正確處理公正與效率的關(guān)系為原則

公正與效率是司法的根本命題，實現(xiàn)司法公正與司法效率有機(jī)統(tǒng)一是人民法院的永恒主題。公正是司法的生命，效率是公正的保障。如果只是一味強(qiáng)調(diào)司法效率，而忽視了司法公正的根本性，那就不是真正的司法，必將侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益和背離社會樸素的公平正義觀。畢竟，司法效率只是司法公正的量化表現(xiàn)形式［37］。相反，如果只是一味強(qiáng)調(diào)司法公正，而忽視司法效率，就會導(dǎo)致案件久拖不決，引發(fā)“遲到的正義非正義”的后果。正是在這個意義上，波斯納宣稱“正義的第二種意義，簡單地說來，就是效益”。［38］以馬克思主義矛盾觀分析，行政糾紛的處理需要遵循主次之分，重點矛盾重點解決，質(zhì)言之，不同糾紛適用不同解決機(jī)制，并依據(jù)繁簡程度，投入不同的資源，設(shè)置不同的正義尺度。在資源一定的前提下，必須做到糾紛處理的繁簡有別。如司法機(jī)關(guān)一律以同等的時間和精力，遵循相同的正當(dāng)程序要求解決行政爭議，必然會陷入行政審判制度因負(fù)重而癱瘓或正義結(jié)果遲到的困境，甚至?xí)?dǎo)致法院與當(dāng)事人雙雙因“求而不得”而徹底信心崩盤。

正義的追求，并非清一色的“完美”評價，正義到來的時間，亦十分重要。正義并非“精致”與“粗糙”“及時”與“遲到”之間的非此即彼的關(guān)系，而是建立在“舍與得”藝術(shù)之上的“恰當(dāng)好處”?？茖W(xué)的糾紛解決機(jī)制，應(yīng)是繁簡有別、有所側(cè)重的，這正是消解正義兩極分化、邁向第三條正義道路的舉措之一。因此，必須正確處理好司法公正與司法效率的關(guān)系，在保障司法公正的前提下強(qiáng)調(diào)司法效率，通過追求司法資源的最優(yōu)使用促成司法公正。對于行政案件繁簡分流而言，要在確保司法公正的前提下提高司法效率，尤其是在追求繁案精審、普案簡審、簡案快審時，要以不犧牲公正為底線要求，做到該繁則繁，該簡則簡，繁簡得當(dāng)，在互為支撐中實現(xiàn)同步進(jìn)行。行政案件繁簡分流改革只有善于平衡公正與效率的關(guān)系，才能贏得人民群眾的認(rèn)可與支持。

(三)以善用科技手段為驅(qū)動

科技是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力［39］。在大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)法律行業(yè)已經(jīng)受到?jīng)_擊并正在發(fā)生改變，“法律大數(shù)據(jù)以一種前所未有的方式，通過對海量法律數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對法律問題進(jìn)行預(yù)判，獲得巨大價值的產(chǎn)品和服務(wù)，或得出新的認(rèn)知、深刻的觀點和主張”［40］。在這種背景下，利用包括大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技手段推動信息化建設(shè)成為司法機(jī)關(guān)改進(jìn)工作的重要手段。人工智能反過來超越人類智能扮演上帝角色的奇點正在迫近，使得中國司法系統(tǒng)獲得了某種后發(fā)優(yōu)勢，借助現(xiàn)代科技手段可以提高辦案效率和透明度，使審理流程發(fā)生廣泛而深刻的質(zhì)變和突變［41］。最高人民法院周強(qiáng)院長亦多次強(qiáng)調(diào)，司法改革和信息化建設(shè)是人民司法事業(yè)發(fā)展的車之兩輪、鳥之兩翼。為此，行政案件繁簡分流改革必須以大力推進(jìn)人民法院信息化3.0版建設(shè)為加速器，通過建設(shè)智慧法院，在智能化辦案、科技法庭建設(shè)、在線糾紛解決、信息化審判管理、電子卷宗生成和歸檔、司法大數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面實現(xiàn)質(zhì)效提升。

傳統(tǒng)法院遵循面對面審理、紙質(zhì)化流程，路程、時間、金錢等均是追尋公正路程中的障礙，不斷消磨著當(dāng)事人的耐性，直至放棄司法救濟(jì);即便是進(jìn)入訴訟程序，也不斷面臨著諸多外界困擾，嚴(yán)重消耗著當(dāng)事人的精力和成本。智慧法院則是司法為民理念的具體表征形式，不僅可以給予人民便捷高效的訴訟途徑，而且可以提升司法效率，減輕司法負(fù)擔(dān)。智慧法院是一種雙贏的司法改革成果。具體而言，可以從以下幾方面推進(jìn)建設(shè):一是智能化辦案。建立信息化訴訟系統(tǒng)，如移動微法院，當(dāng)事人僅需提交電子材料，即可實現(xiàn)訴訟材料線上跑，辦案流程可視化和便捷化;電子辦案系統(tǒng)所具備的自動識別案件情況以及自動分案功能，又可以節(jié)省法院人力要求，避免審核過程中不可避免的疏忽，保證案件的快速、正確處理。二是科技法庭建設(shè)。開發(fā)自動智能語音識別系統(tǒng)，將庭審過程中的言辭及時轉(zhuǎn)變?yōu)槲淖?，減輕傳統(tǒng)庭審記錄負(fù)擔(dān)。借助自動推送技術(shù)，及時告知當(dāng)事人案件情況，方便其補充材料，第一時間查閱、了解案件進(jìn)度。利用視頻傳輸功能，實現(xiàn)網(wǎng)上開庭、網(wǎng)上調(diào)解，解決出庭難、舉證難等問題。三是審判管理信息化。通過電子卷宗生成和歸檔，加速卷宗移送和歸檔進(jìn)度，便利卷宗查閱和調(diào)取。四是送達(dá)平臺電子化。依托微信、郵箱、手機(jī)短信等智能化平臺，創(chuàng)新裁判文書和訴訟材料的送達(dá)方式，同時注重構(gòu)建送達(dá)配套機(jī)制，化解送達(dá)難、周期長等難題。當(dāng)下人民法院兩個“一站式”建設(shè)取得極大成果，人民司法獲得感與日俱增，未來應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)和推廣智能化手段運用，真正實現(xiàn)從“只進(jìn)一個門、最多跑一次”到“可以不用跑”目標(biāo)，進(jìn)一步提升人民對司法的滿意度和體驗感。

四、結(jié)語

面對現(xiàn)代法治理論從“自治型法”向“回應(yīng)型法”的嬗變，行政管理科學(xué)從“管制”至“善政”又到“善治”的模式轉(zhuǎn)變，行政法從“秩序行政”到“服務(wù)行政”、公法從“硬法”向“軟法”的轉(zhuǎn)變，以及契約理論在行政法學(xué)中的運用等一系列新變化，行政糾紛的處理必須科學(xué)定位和緊緊遵循時代變遷和理論演化的軌跡，走出“司法中心主義”，面向“多元化解糾主義”［42］。應(yīng)該在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之下，持續(xù)推進(jìn)司法體制改革，不僅要建立健全繁簡有別的訴訟程序，實現(xiàn)案件的個性化處理，同時需要綜合運用調(diào)解、復(fù)議、信訪等多元化糾紛解決和預(yù)防機(jī)制，在訴內(nèi)分流的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮訴外分流作用，推動糾紛的實質(zhì)性解決，確保司法公正，高效權(quán)威。行政案件繁簡分流改革是一個開放式課題，關(guān)涉諸多宏觀的理論性命題，而繁簡分流模式實證化研究與類型化提煉，可以使改革過程可視化、令宏觀命題具備直觀性審視基點、讓司法目標(biāo)實現(xiàn)階段化，從而為改革的進(jìn)一步深化提供標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)性腳本，助推司法體制改革實現(xiàn)從“讓司法更像司法”向“讓司法更能司法”的轉(zhuǎn)變［43］。