張海豐 沈天洋

摘 要：人工智能具備通用技術(shù)的諸多特征，使其很有可能成為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的助推器，從而開啟新一輪經(jīng)濟長波。當(dāng)前正處于第六次技術(shù)革命浪潮的導(dǎo)入期，人工智能的技術(shù)軌道還未成型，這是中國引領(lǐng)該技術(shù)發(fā)展的絕佳機會。中國的人工智能應(yīng)用場景和數(shù)據(jù)資源豐富，具備發(fā)展人工智能技術(shù)的優(yōu)勢，但也面臨諸多挑戰(zhàn)。筆者基于ROAR創(chuàng)新政策框架的視角提出，中國在發(fā)展人工智能技術(shù)過程中，要充分發(fā)揮國家作為創(chuàng)新發(fā)動機的作用，以發(fā)展人類增強型人工智能為使命導(dǎo)向，建立和完善組織和制度支撐體系，引導(dǎo)人工智能技術(shù)進入良性發(fā)展軌道。

關(guān)鍵詞：人工智能;ROAR;通用技術(shù);技術(shù)—經(jīng)濟范式

中圖分類號：F062.9文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）09-0045-08

一、引 言

自20世紀(jì)50年代的達特茅斯會議提出人工智能的這一概念以來，人工智能經(jīng)歷了幾輪起伏，近幾年才進入快速發(fā)展的軌道。人工智能作為新一代信息通信技術(shù)（Information and Communications Technology，ICT），具有很強的跨部門滲透性，具備成為通用技術(shù)的潛質(zhì)，并具有大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用的前景。按照演化經(jīng)濟學(xué)對歷次技術(shù)革命浪潮階段的劃分，以英國第一次工業(yè)革命為開端，人類到目前為止經(jīng)歷了五次技術(shù)革命，當(dāng)前正處于以人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)等為代表的第六次技術(shù)革命浪潮的導(dǎo)入期。聯(lián)合國在2017年公布的《AI技術(shù)革命對勞動力市場和收入分配的影響》報告中指出，盡管人工智能技術(shù)是以上一代ICT為基礎(chǔ)的，但從技術(shù)范式特征來看，其具有廣泛的滲透性，可以被看做是一項通用技術(shù)，其在新部門創(chuàng)生和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提升方面都將起到巨大的作用。

人工智能作為一項通用技術(shù)必將成為新一輪經(jīng)濟增長的引擎。中國正處于邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，在人工智能技術(shù)方面能否取得領(lǐng)先地位，直接關(guān)乎中國技術(shù)經(jīng)濟趕超目標(biāo)的實現(xiàn)。對此，早在2017年國務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中就有深刻的認(rèn)識：人工智能是經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，是新一輪產(chǎn)業(yè)變革的核心驅(qū)動力，將進一步釋放歷次科技革命和產(chǎn)業(yè)積蓄的巨大能量，并創(chuàng)造強大引擎……面對新形勢，惟有牢牢抓住人工智能發(fā)展的歷史機遇，才能贏得發(fā)展主動權(quán)，帶動國家跨越式發(fā)展。而其關(guān)鍵在于中國如何才能抓住這一技術(shù)趕超的機會窗口？傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策的效果在面對新的技術(shù)范式時很可能會減少，因而促進人工智能技術(shù)的發(fā)展需要政策范式的轉(zhuǎn)型。

傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策是基于市場失靈理論提出的，其認(rèn)為，政府干預(yù)的正當(dāng)性就在于可以彌補市場機制的協(xié)調(diào)失靈和信息不對稱問題。這一理論實際上假設(shè)市場在任何時候、任何產(chǎn)業(yè)中都是天然存在的，而事實上，只有在成熟技術(shù)和成熟產(chǎn)業(yè)中這一假設(shè)才成立。而面對新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)時，這一前提是不存在的。在一個動態(tài)演化的經(jīng)濟系統(tǒng)中，特別是在新一輪技術(shù)革命浪潮的導(dǎo)入期，雖然新的技術(shù)經(jīng)濟范式正在孕育，但舊技術(shù)經(jīng)濟范式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的市場是非常脆弱的，因此，政府的主要作用不是修復(fù)市場，而是創(chuàng)造市場。更進一步地，Mazzucato在近期倡導(dǎo)的任務(wù)導(dǎo)向型[1]和使命驅(qū)動型[2]創(chuàng)新政策新范式中提出的ROAR政策框架，其共分為四個部分：明確路線與方向（Routes and Directionality）;塑造公共部門的組織能力（Organisational Capabilities in the Public Sector）;對創(chuàng)新政策效果進行評估（Assessment and Evaluation）;使風(fēng)險和收益相匹配（Risks and Rewards）。該框架的提出和借鑒對中國發(fā)展人工智能關(guān)鍵核心技術(shù)的分析，以及確定人工智能的技術(shù)軌道、制定相應(yīng)的創(chuàng)新政策提供了新的理論思維。

二、人工智能的技術(shù)經(jīng)濟特征與中國優(yōu)勢

按照佩蕾絲對歷次技術(shù)革命浪潮的劃分：第一次技術(shù)革命源于1771年英國的產(chǎn)業(yè)革命，機械化的棉紡織業(yè)取代手工勞動;第二次技術(shù)革命始于1829年，蒸汽機取代水力，作為主要動力，機器開始被大規(guī)模使用，人類進入蒸汽和鐵路時代;第三次技術(shù)革命始于1875年酸性轉(zhuǎn)爐煉鋼技術(shù)的突破，人類進入鋼鐵、電力和重工業(yè)時代;第四次技術(shù)革命始于1908年，石油煉化技術(shù)和內(nèi)燃機的發(fā)明使人類進入石油、汽車和大規(guī)模生產(chǎn)時代;而第五次技術(shù)革命得益于1971年廉價微電子產(chǎn)品的大量生產(chǎn)，人類迎來了信息時代[3]。人工智能作為新技術(shù)革命的通用技術(shù)，與以往技術(shù)革命有何不同？筆者認(rèn)為，有必要從人工智能的技術(shù)經(jīng)濟特征對其進行界定。

人工智能作為通用技術(shù)，具有滲透性、替代性、協(xié)同性[4]以及創(chuàng)造性[5]等諸多技術(shù)—經(jīng)濟特征。而滲透性是通用技術(shù)的一項基本特征，人工智能強大的滲透性意味著除本部門之外，對其他部門的生產(chǎn)率提升乃至生產(chǎn)組織方式的變遷都會產(chǎn)生極大的影響。

人工智能作為新一代ICT的代表性技術(shù)，其協(xié)同性也將大大超越前一代ICT。目前，人工智能技術(shù)主要應(yīng)用于消費領(lǐng)域，未來一旦在生產(chǎn)領(lǐng)域（智能制造）大規(guī)模應(yīng)用后將會發(fā)揮更大的協(xié)同效應(yīng)，從而大幅降低各生產(chǎn)要素間的磨合成本[6]。

更為重要的是，人工智能技術(shù)的替代性很可能超越以往歷次技術(shù)革命中通用技術(shù)的影響，它一定不是簡單自動化趨勢的延續(xù)，人類相當(dāng)一部分腦力勞動也將被人工智能所替代的圖景正在顯現(xiàn)。這種對人類腦力勞動的替代，實際上就是人工智能技術(shù)創(chuàng)造性的重要體現(xiàn)，這也是以往任何一種通用技術(shù)所不具備的。即人工智能的創(chuàng)造性技術(shù)經(jīng)濟特征進一步強化了其替代性的特征，從而使人類就業(yè)面臨前所未有的危機。人工智能經(jīng)過六十多年的發(fā)展，其背后的技術(shù)邏輯發(fā)生了巨大的變化，第一代人工智能技術(shù)以數(shù)理邏輯表達與推理為主，其推理模型基于知識和經(jīng)驗，即知識驅(qū)動;第二代人工智能技術(shù)以深度學(xué)習(xí)理論為主，深度學(xué)習(xí)的核心功能是根據(jù)已經(jīng)發(fā)生的同類事件來對特定事件的結(jié)果進行預(yù)測，數(shù)據(jù)量的多少對于預(yù)測結(jié)果至關(guān)重要，即數(shù)據(jù)驅(qū)動;目前已有學(xué)者提出，未來人工智能的發(fā)展方向是將第一代和第二代技術(shù)整合起來，即第三代人工智能是需要知識、數(shù)據(jù)、算法和算力共同驅(qū)動，以彌補前兩代技術(shù)的不足[7]。我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是目前以深度學(xué)習(xí)為主的第二代人工智能，還是未來的第三代人工智能，數(shù)據(jù)都是核心要素。中國目前的互聯(lián)網(wǎng)普及率已達64.5%，網(wǎng)民規(guī)模超過9億人，海量數(shù)據(jù)將成為中國發(fā)展人工智能技術(shù)的一個主要優(yōu)勢。

中國除了上述的數(shù)據(jù)體量優(yōu)勢之外，舊互聯(lián)網(wǎng)巨頭百度、騰訊和阿里巴巴（BAT），以及新興互聯(lián)平臺企業(yè)字節(jié)跳動、美團和滴滴（TMD）均為人工智能技術(shù)的發(fā)展提供了豐富的應(yīng)用場景。由于中國網(wǎng)民規(guī)模巨大，再加上購物、出行、娛樂、金融和物流等豐富的應(yīng)用場景，產(chǎn)生了巨量的異質(zhì)性數(shù)據(jù)。即中國除了具備數(shù)據(jù)體量優(yōu)勢之外，還擁有數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。在未來，如果人工智能技術(shù)在生產(chǎn)領(lǐng)域（智能制造）得到大規(guī)模應(yīng)用，生產(chǎn)端的大數(shù)據(jù)和消費端的大數(shù)據(jù)一旦打通，數(shù)據(jù)再生產(chǎn)的規(guī)模報酬遞增效應(yīng)將會被全面釋放，

從而使得中國在人工智能技術(shù)上的優(yōu)勢進一步加強。如表1所示，2020年，中國憑借應(yīng)用場景優(yōu)勢和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，在諸如人工智能算法和應(yīng)用軟件等領(lǐng)域的技術(shù)輸出企業(yè)的數(shù)量已超過技術(shù)輸入企業(yè)，表明中國在人工智能的某些領(lǐng)域已處于世界領(lǐng)先水平。

為了加強人工智能領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，2020年由教育部、國家發(fā)展和改革委員會和財政部三部委共同出臺了《關(guān)于“雙一流”建設(shè)高校促進學(xué)科融合 加快人工智能領(lǐng)域研究生培養(yǎng)的若干意見》，該文件將人工智能納入“國家關(guān)鍵領(lǐng)域急需高層次人才培養(yǎng)專項招生計劃”。加之中國人口基數(shù)大，大學(xué)生規(guī)模世界第一，學(xué)生就讀工科意愿一直比較積極等諸多有利因素，中國未來的人工智能人才儲備量將非?？捎^。這一人才優(yōu)勢是未來中國發(fā)展人工智能技術(shù)的基礎(chǔ)支撐力量。此外，據(jù)國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)顯示，2020年中國在人工智能領(lǐng)域的專利申請量已經(jīng)超越美國，排名世界第一。這在一定程度表明，中國在人工智能的應(yīng)用研究領(lǐng)域也實現(xiàn)了快速的技術(shù)追趕。

歷史經(jīng)驗表明，新一代通用技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用和改進有賴于大量互補性技術(shù)的出現(xiàn)，人工智能作為新一輪技術(shù)革命浪潮的通用技術(shù)，其滲透效應(yīng)的發(fā)揮也離不開大量互補性技術(shù)的支持。中國大量的平臺企業(yè)為人工智能技術(shù)提供了廣泛的應(yīng)用場景，這會進一步引發(fā)對諸如5G等互補性技術(shù)的需求，從而引致相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)新的加速，最終為5G技術(shù)的大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用提供巨大的市場，形成技術(shù)迭代、市場規(guī)模擴張和利潤提升的正反饋。有數(shù)據(jù)顯示，截至2020年1月1日，中國企業(yè)5G聲明（授權(quán)或申請）專利族數(shù)量已經(jīng)排名世界第一，5G技術(shù)作為人工智能的互補性技術(shù)，該領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新將進一步促進人工智能技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新提速，從而形成互補式創(chuàng)新噴涌的良好局面。

中國將擁有全世界無可匹敵的數(shù)據(jù)生態(tài)優(yōu)勢。目前，中國憑借應(yīng)用場景優(yōu)勢和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，已經(jīng)在諸如人工智能算法和應(yīng)用軟件領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先水平。2019年中國與國外人工智能企業(yè)技術(shù)輸入和輸出對比結(jié)果，如圖1所示。

在人工智能的基礎(chǔ)研究方面，就學(xué)術(shù)論文發(fā)表總量和作者數(shù)這兩個指標(biāo)來看，中國也已經(jīng)超過美國（見圖2），這說明中國在人工智能的某些基礎(chǔ)領(lǐng)域也具備了一定的優(yōu)勢。2020年由教育部、國家發(fā)展改革委和財政部三部委共同出臺的《關(guān)于“雙一流”建設(shè)高校促進學(xué)科融合 加快人工智能領(lǐng)域研究生培養(yǎng)的若干意見》中，也將人工智能納入國家關(guān)鍵領(lǐng)域急需高層次人才培養(yǎng)專項招生計劃。再加上，中國人口基數(shù)大，大學(xué)生規(guī)模世界第一，學(xué)生就讀工科意愿一直比較積極等諸多有利因素，可以預(yù)期，未來中國人工智能人才儲備量將非?？捎^。而這種人才優(yōu)勢將成為中國發(fā)展人工智能技術(shù)的基礎(chǔ)支撐力量。據(jù)國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)顯示，2020年中國在人工智能領(lǐng)域的專利申請量已經(jīng)超越美國，排名世界第一[15]。即在人工智能的應(yīng)用研究領(lǐng)域，中國正在逐步建立基礎(chǔ)優(yōu)勢。

根據(jù)技術(shù)—經(jīng)濟范式理論，新一代通用技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用和改進有賴于大量互補性技術(shù)的出現(xiàn)，人工智能作為新一輪技術(shù)革命浪潮的通用技術(shù)，要想滲透至其他部門，必然需要互補性技術(shù)的支持。如上文所述，中國大量的平臺企業(yè)為人工智能技術(shù)提供了廣泛的應(yīng)用場景，這會進一步引發(fā)對諸如5G等更高效通訊技術(shù)的需求，從而引致相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)新的加速，最終為5G技術(shù)的大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用提供巨大的市場，形成技術(shù)迭代、市場規(guī)模擴張和利潤提升的正反饋。有數(shù)據(jù)顯示，截至2020年1月1日，中國企業(yè)5G聲明（授權(quán)或申請）專利族數(shù)量已經(jīng)排名世界第一[16]，5G技術(shù)作為人工智能的互補性技術(shù)，該領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新將進一步促進人工智能技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新提速，從而形成互補式創(chuàng)新噴涌的良好局面。

三、中國發(fā)展人工智能可能面臨的挑戰(zhàn)

（一）人工智能的應(yīng)用研究領(lǐng)域可能出現(xiàn)投資泡沫

根據(jù)技術(shù)—經(jīng)濟范式理論，歷史上的每一次發(fā)展巨潮幾乎都經(jīng)歷了“技術(shù)革命—金融泡沫—崩潰”的演化軌跡[3]。根據(jù)佩蕾絲的理論推演，在新的技術(shù)革命浪潮導(dǎo)入期的爆發(fā)階段，金融資本會在新技術(shù)、新產(chǎn)品帶來的巨大財富效應(yīng)和高利潤預(yù)期下，在短期內(nèi)大量涌入新產(chǎn)業(yè)，從而可能引發(fā)過度投資。金融資本對新技術(shù)的過分追逐很可能造成經(jīng)濟的非理性繁榮，即股票價格的持續(xù)上漲會刺激投資者的熱情，從而使市場形成正反饋機制——股票價格上漲經(jīng)由大眾媒體渲染形成放大效應(yīng)，在從眾心理和高利潤預(yù)期等多種因素作用下吸引更多投資者進入，繼而進一步助推股市繁榮。股市繁榮和投資熱潮又會繼續(xù)助長賭徒心理，資產(chǎn)價格的暴漲使其與實際價值完全脫離，金融泡沫越吹越大進而引發(fā)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)泡沫破裂之后，市場對新技術(shù)的投資會進入寒冬，2000年發(fā)生在美國的互聯(lián)網(wǎng)泡沫就是一個典型的例子。

根據(jù)歷次技術(shù)革命浪潮的歷史經(jīng)驗，導(dǎo)入期的投資泡沫最終也會留下本輪技術(shù)革命浪潮的基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能為通用技術(shù)的第六次技術(shù)革命的投資熱潮可能會留下諸如物聯(lián)網(wǎng)、云網(wǎng)絡(luò)、智能電網(wǎng)[8]等基礎(chǔ)設(shè)施。但我們?nèi)匀灰獦O力避免重蹈美國互聯(lián)網(wǎng)泡沫的覆轍。近年來，中國在人工智能領(lǐng)域的投資額呈不斷上升之勢，除2019年有所回落之外，投資熱潮總體趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)，已從2013年的5億元上漲到2019年的381億元。根據(jù)《2019中國人工智能產(chǎn)業(yè)投融資白皮書》數(shù)據(jù)顯示，從2014年至2019年第三季度，中國人工智能行業(yè)總計獲得融資3 583.65億元，其中，人工智能應(yīng)用研究領(lǐng)域獲得融資1 140.89億元，占比31.83%，而人工智能基礎(chǔ)研究領(lǐng)域僅獲得融資201.99億元，占比僅為5.63%[9]?？梢姡瑧?yīng)用研究領(lǐng)域的融資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，原因在于基礎(chǔ)技術(shù)屬于底層技術(shù)，其具有極高的技術(shù)門檻和技術(shù)壁壘且在短期內(nèi)看不到利潤，需要耐心資本進行長期投資，因而追逐短期利益的金融資本幾乎都流向了人工智能應(yīng)用研究領(lǐng)域，對基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足。

客觀而言，目前中國人工智能領(lǐng)域投資結(jié)構(gòu)的失衡現(xiàn)象有其歷史原因。眾所周知，美國引領(lǐng)了以ICT為通用技術(shù)的第五次技術(shù)革命浪潮，而人工智能的底層技術(shù)本質(zhì)仍然是芯片、存儲器和傳感器等ICT的硬核技術(shù)，技術(shù)范式存在一定的延續(xù)性，這也能解釋美國為何在本輪技術(shù)革命中仍然具備競爭優(yōu)勢。中國目前在人工智能的應(yīng)用研究領(lǐng)域受到資本追捧，而基礎(chǔ)研究則無人問津的局面恰恰也與這種技術(shù)范式的延續(xù)性密切相關(guān)。中國作為ICT的追趕國，一開始就是從應(yīng)用研究領(lǐng)域的低技術(shù)環(huán)節(jié)切入，這種低技術(shù)切入點的路徑依賴效應(yīng)也在一定程度上影響了中國在人工智能核心技術(shù)上投資，而核心技術(shù)投資不足必然侵蝕中國人工智能的技術(shù)基礎(chǔ)，最終影響中國在全球的競爭優(yōu)勢。關(guān)鍵點在于，中國應(yīng)如何扭轉(zhuǎn)技術(shù)切入點的路徑依賴，破解人工智能核心技術(shù)投資激勵問題，從而實現(xiàn)領(lǐng)先市場與創(chuàng)造市場。

（二）強隱私監(jiān)管可能喪失數(shù)據(jù)優(yōu)勢

黨的十九屆四中全會首次提出，要鼓勵勤勞致富，健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理和數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的機制。這是中國第一次在國家層面的重要文件中將“數(shù)據(jù)”作為一種生產(chǎn)要素，而數(shù)據(jù)的重要性亦會隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展而不斷提升。如上文所述，中國的互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量排名世界第一，加之移動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域帶來的廣闊應(yīng)用場景促成了“數(shù)據(jù)生產(chǎn)—人工智能技術(shù)進步—數(shù)據(jù)再生產(chǎn)效率提升”的良性正反饋。但數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)仍然沒有嚴(yán)格的法律界定，數(shù)據(jù)獲取和使用也沒有相應(yīng)的規(guī)制措施，因此，存在個人隱私泄露等重大安全隱患，“殺熟”等侵害消費者權(quán)益的事件數(shù)量也在不斷上升。但一個不爭的事實是，從第二代人工智能開始，以機器學(xué)習(xí)為主的人工智能技術(shù)的發(fā)展已由知識和邏輯驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動，數(shù)據(jù)的重要性日益凸顯。而未來的第三代人工智能，數(shù)據(jù)更是不可或缺的關(guān)鍵投入[7]。隨著智能終端、可穿戴設(shè)備、智能家居和物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的快速普及，數(shù)據(jù)大爆炸時代接踵而至。（未經(jīng)挖掘的）數(shù)據(jù)就好比是“原油”，人工智能技術(shù)本身是將“原油”煉化成“汽油”（可信的數(shù)據(jù)）的基礎(chǔ)技術(shù)。從這個角度來說，人工智能技術(shù)進步與數(shù)據(jù)再生產(chǎn)自增強機制的維持需要源源不斷的數(shù)據(jù)支撐，因而數(shù)據(jù)具有基礎(chǔ)重要性。

中國在利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢推動人工智能技術(shù)進步的同時，也需要對個人隱私保護制定切實可行的政策。目前，世界各國都開始重視對數(shù)據(jù)使用規(guī)范的監(jiān)管，歐盟已經(jīng)出臺數(shù)據(jù)使用的相關(guān)規(guī)定。如上文所述，人工智能技術(shù)具有典型的數(shù)據(jù)依賴特征，其技術(shù)進步離不開數(shù)據(jù)的哺育。因此，Goldfarb和Tucker[10]認(rèn)為，隱私監(jiān)管會影響基于數(shù)據(jù)創(chuàng)新的程度和方向，且過于嚴(yán)格的隱私監(jiān)管會導(dǎo)致創(chuàng)新的減少。目前人工智能正處于導(dǎo)入期，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)軌道并未定型，且相關(guān)領(lǐng)域互補式創(chuàng)新的潛力還沒得到完全釋放。因此，中國雖然同時擁有數(shù)據(jù)體量優(yōu)勢和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，但如果隱私監(jiān)管政策過于嚴(yán)苛，將可能喪失數(shù)據(jù)優(yōu)勢和先發(fā)優(yōu)勢;相反，如果隱私監(jiān)管政策過于寬松，亦可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)安全隱患，最終也不利于人工智能長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，適度的隱私監(jiān)管以及適宜的數(shù)據(jù)獲取及使用規(guī)則是制定政策的關(guān)鍵。

數(shù)據(jù)作為第六次技術(shù)革命浪潮中新的生產(chǎn)要素，要充分發(fā)揮其效用必須解決去隱私、脫敏和標(biāo)準(zhǔn)化問題，這就需要開發(fā)全新的技術(shù)加以解決。就目前來看，數(shù)據(jù)的實際擁有者——各類平臺企業(yè)——沒有激勵去開發(fā)這一技術(shù)。原因在于，即使去隱私、脫敏和標(biāo)準(zhǔn)化問題不解決，也不影響數(shù)據(jù)的使用;此外，互聯(lián)網(wǎng)用戶存在數(shù)據(jù)去隱私、脫敏和標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)在需求，但由于個人不可能承擔(dān)這一成本，且也很難達成“集體行動”，因而在這個意義上，數(shù)據(jù)去隱私、脫敏和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)具有很強的外部性，具備了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，因此，這一領(lǐng)域必須由政府介入，但如何高效提供這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品，仍需要政府從制度和組織兩方面提供保障。

（三）重應(yīng)用而輕基礎(chǔ)會動搖技術(shù)能力積累的基石

2017年國務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出了中國到2030年人工智能總體達到世界領(lǐng)先水平，成為世界主要人工智能創(chuàng)新中心的發(fā)展目標(biāo)。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，后發(fā)國家要想在技術(shù)上追趕先發(fā)國家一定不能忽視技術(shù)能力的提升，因為技術(shù)創(chuàng)新的基石是技術(shù)能力的積累，而技術(shù)能力積累的基石則是基礎(chǔ)研究。如上文所述，中國在人工智能領(lǐng)域的投資結(jié)構(gòu)不甚合理，應(yīng)用研究領(lǐng)域所獲投資占比居高，因此，某些應(yīng)用研究領(lǐng)域已經(jīng)處于世界領(lǐng)先水平，甚至超過了某些先發(fā)國家，但基礎(chǔ)研究領(lǐng)域投入仍然嚴(yán)重不足。近兩年由于國際供應(yīng)鏈的緊張局勢，高端芯片等人工智能領(lǐng)域的核心技術(shù)已經(jīng)顯現(xiàn)出“卡脖子”風(fēng)險，可見，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的“短板”會讓中國付出更大的經(jīng)濟代價。

根據(jù)技術(shù)追趕的機會窗口理論，后發(fā)國家要想在成熟技術(shù)上實現(xiàn)對先發(fā)國家追趕的可能性很低。而在新一輪技術(shù)革命浪潮的導(dǎo)入期，由于先發(fā)國家存在舊技術(shù)范式的路徑依賴效應(yīng)，新技術(shù)范式的擴散反而會受到抑制。因此，新技術(shù)很有可能在舊技術(shù)路徑依賴效應(yīng)較小的后發(fā)國家得以發(fā)展，因而給后發(fā)國家一個“換道超車”的契機。此外，李根[11]認(rèn)為，以快速變革或短周期技術(shù)為特征的技術(shù)體制可能產(chǎn)生雙刃劍的影響。一方面，短周期技術(shù)可以為那些已經(jīng)積累了一定技術(shù)能力的后發(fā)者提供趕超的機會;另一方面，對尚未積累一定技術(shù)能力的后發(fā)者而言，技術(shù)的頻繁變動可能成為阻礙其趕超的因素。人工智能作為ICT的延續(xù)，是典型的短周期技術(shù)，中國必須重視通過基礎(chǔ)研究夯實技術(shù)能力的基礎(chǔ)，唯有如此，才能通過“技術(shù)迂回”實現(xiàn)趕超。換而言之，中國除了要抓住當(dāng)下弱人工智能（第二代人工智能）的技術(shù)機會窗口，更要提前謀劃，將未來強人工智能（第三代人工智能）的技術(shù)軌道定義權(quán)牢牢掌握在自己的手中，從而在人工智能技術(shù)上引領(lǐng)世界。據(jù)此，中國政府應(yīng)通過調(diào)節(jié)戰(zhàn)略性投資，積極引導(dǎo)和大力支持智能芯片和先進算法等基礎(chǔ)研究，改變?nèi)杂山鹑谫Y本主導(dǎo)人工智能領(lǐng)域的投資現(xiàn)狀，以從根本上夯實中國人工智能技術(shù)能力的基礎(chǔ)。

（四）“贏者通吃”和失業(yè)大潮

如上文所述，人工智能是ICT的延續(xù)，其與所有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟一樣存在典型的網(wǎng)絡(luò)外部性：不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的競爭模式，人工智能企業(yè)的競爭優(yōu)勢將取決于需求方規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)[12]，即技術(shù)的普及能夠吸引到更多的用戶。使用的人越多，對于潛在的用戶來說該企業(yè)的價值就越大，就會有更多的人使用，進而鞏固企業(yè)在行業(yè)中的優(yōu)勢地位。具體到人工智能技術(shù)方面，先進入者在數(shù)據(jù)規(guī)模上有先發(fā)優(yōu)勢，算法進步越快，技術(shù)會越好，就會獲得更多用戶的青睞，用戶的增多會進一步擴大技術(shù)的普及以及獲得更多的數(shù)據(jù)，從而形成自增強機制。因此，先進入者通過網(wǎng)絡(luò)外部性吸引更多潛在消費者，過高的轉(zhuǎn)移成本又可以將“在位”消費者“鎖定”在自己的技術(shù)上，而人工智能的高固定成本和低可變成本的成本結(jié)構(gòu)特點又會進一步提高潛在競爭者的進入壁壘。隨著時間的推移，先進入者開始支配市場，即壟斷逐漸取代競爭性市場。近幾年，中國諸如BAT和TMD等大型平臺企業(yè)已經(jīng)顯示出這種趨勢，而人工智能技術(shù)的發(fā)展會進一步鞏固這些平臺企業(yè)的市場地位。一旦“贏者通吃”效應(yīng)得以維持，將深刻改變中國人工智能技術(shù)的發(fā)展趨勢。

已經(jīng)有學(xué)者提出，人工智能的持續(xù)技術(shù)進步終有一天會將我們帶入強人工智能時代，屆時不僅會有大量體力勞動被機器替代，亦會有相當(dāng)一部分腦力勞動被智能機器取代。在第六次技術(shù)革命浪潮中，由于人工智能具有創(chuàng)造性和替代性特征，如果政府政策沒有前瞻性且設(shè)計不當(dāng)，那么大量技術(shù)性失業(yè)將不可避免[13]。屆時大量社會財富可能會被少數(shù)壟斷了人工智能技術(shù)的寡頭所攫取，大部分勞動者將成為“無用階級”[14]，貧富差距的鴻溝會越來越大，最終可能引致社會動蕩。如何在促進人工智能技術(shù)進步的同時，避免人類工作被大面積替代，這對中國政府制定恰當(dāng)?shù)恼咛岢隽诵碌囊蟆?/p>

四、中國發(fā)展人工智能的創(chuàng)新政策應(yīng)對

隨著第六次技術(shù)革命浪潮的展開，作為通用技術(shù)的人工智能將更加廣泛地滲透到經(jīng)濟系統(tǒng)的各個領(lǐng)域，但目前的應(yīng)用仍主要集中于資訊、購物和社交等消費端，新技術(shù)經(jīng)濟范式還未成型，正處于新舊轉(zhuǎn)換時期。正如佩蕾絲[3]指出的那樣：要在每一個轉(zhuǎn)折點上設(shè)計出恰當(dāng)?shù)恼?，就需要理解范式，確認(rèn)浪潮的階段，以辨明改革的方向。因此，中國要想在人工智能領(lǐng)域取得全球競爭優(yōu)勢，必須在技術(shù)經(jīng)濟范式轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點上用嶄新的政策框架來制定創(chuàng)新政策。

Mazzucato等[2]認(rèn)為，在新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)的萌芽階段，市場還很薄弱，適用于成熟技術(shù)和市場的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策不再適用，故其倡導(dǎo)政府制定旨在“創(chuàng)造市場”的“使命驅(qū)動型”創(chuàng)新政策。其中的ROAR創(chuàng)新政策框架強調(diào)通過明確具體的“使命”，即專注于解決重大技術(shù)創(chuàng)新挑戰(zhàn)和社會挑戰(zhàn)，要求政府通過聯(lián)合不同部門進行戰(zhàn)略投資和培育新產(chǎn)業(yè)來確定增長方向，并引導(dǎo)私營部門進一步發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，從而起到跨部門學(xué)習(xí)和實現(xiàn)智慧經(jīng)濟增長的目的。筆者認(rèn)為，ROAR創(chuàng)新政策框架有助于中國探索在人工智能領(lǐng)域如何塑造市場，并給發(fā)展人工智能的關(guān)鍵核心技術(shù)和以及未來的技術(shù)方向提供新的政策思維。

（一）確定技術(shù)軌道與方向

以任務(wù)為導(dǎo)向，確定創(chuàng)新的方向和技術(shù)發(fā)展的路徑，即政府要塑造和創(chuàng)造市場，而不僅僅是修復(fù)市場。以美國的阿波羅計劃為例，登月之所以成功的關(guān)鍵在于該計劃為需要解決的問題設(shè)定了明確的方向與具體的目標(biāo)，以任務(wù)為導(dǎo)向按部就班地推進。目前，有相當(dāng)一部分經(jīng)濟學(xué)家對人工智能的就業(yè)替代效應(yīng)表示憂慮，如果進入強人工智能時代，那么這種就業(yè)挑戰(zhàn)是前所未有的。這種擔(dān)心不是沒有依據(jù)，因為人工智能已經(jīng)替代了部分腦力勞動（例如報稅），筆者認(rèn)為，可以預(yù)期，未來被取代的職業(yè)只會越來越多，這將對中國龐大的就業(yè)市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，中國有必要趁早確定人工智能的技術(shù)軌道和發(fā)展方向。

Trajtenberg[15]認(rèn)為，創(chuàng)新大致可以分為兩種類型：人類增強型創(chuàng)新（HEI）和人類替代型創(chuàng)新（HRI）。受其啟發(fā)，筆者認(rèn)為，可以將人工智能技術(shù)的發(fā)展方向也相應(yīng)地分為人類增強型人工智能（HEAI）和人類替代型人工智能（HRAI）。HEAI指的是放大、增強和擴展感官、運動、分析和其他人類能力的人工智能。目前的應(yīng)用領(lǐng)域有醫(yī)學(xué)輔助診斷，例如，挖掘醫(yī)學(xué)成像信息、藥品療效評估等。人工智能在醫(yī)學(xué)的應(yīng)用并沒有取代醫(yī)生，而是增強了醫(yī)生的診斷能力和準(zhǔn)確性。此外，案件審理也開始借助人工智能技術(shù)進行輔助分析和裁決，以提高法官審判的準(zhǔn)確性。而HRAI則會取代那些技術(shù)含量低和重復(fù)性的勞動，例如，特斯拉借助人工智能技術(shù)的無人工廠就代替了大量的制造業(yè)工人。HEAI是對人類創(chuàng)造力釋放，也極大地提升了生產(chǎn)率;而HRAI要么取代就業(yè)，要么創(chuàng)造沒有價值的工作。對于中國這樣的人口大國來說，應(yīng)大力發(fā)展協(xié)助人類能力提高的HEAI，而不是大量取代人類工作的HRAI。鑒于中國的特殊國情，應(yīng)及早確定人工智能的技術(shù)軌道和技術(shù)發(fā)展方向，將技術(shù)的主攻方向定為HEAI，在保障就業(yè)的同時極大地提升生產(chǎn)率。

（二）塑造公共部門的組織能力

公共部門組織能力的塑造，對于其更好地承擔(dān)風(fēng)險以及探索、預(yù)見和管理一系列挑戰(zhàn)至關(guān)重要。要使公共部門與私營部門建立良好的共生關(guān)系，關(guān)鍵在于合理地配置資源、制定多主體的互動機制、完善組織結(jié)構(gòu)，這些也是實施使命驅(qū)動型創(chuàng)新政策的基本要素。公共部門需要具備良好的領(lǐng)導(dǎo)才能，不斷提升與各市場主體互動的能力，特別是當(dāng)使命驅(qū)動型創(chuàng)新政策涉及社會政治因素時，其在政策實踐過程中的政策持續(xù)能力、組合能力和協(xié)調(diào)能力的持續(xù)提升將變得非常重要。唯有如此，才能成功實施以發(fā)展HEAI為使命導(dǎo)向的創(chuàng)新政策。在這一方面，美國的經(jīng)驗值得借鑒。美國國防部于2015年設(shè)立國防創(chuàng)新試驗小組（Defence Innovation Unit Experimental，DIUx），辦公室設(shè)在硅谷，其目的在于整合硅谷的高科技資源和初創(chuàng)公司。DIUx的組織結(jié)構(gòu)和運行模式經(jīng)過3年的試運行和調(diào)整后，于2018年正式更名為國防創(chuàng)新小組（Defence Innovation Unit，DIU）。DIU有專門聚焦人工智能技術(shù)領(lǐng)域的團隊，團隊運行模式采用合伙人制度和扁平化組織結(jié)構(gòu)。這種組織結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)科層制相比更有利于適應(yīng)快速變化的技術(shù)環(huán)境，保證技術(shù)項目的快速立項、實施和轉(zhuǎn)化。DIU具有合同簽訂權(quán)、專項預(yù)算權(quán)等并組織商業(yè)方案招標(biāo)，招標(biāo)流程分為“方案概要評估—提案評估—簽訂合同并履行”三個部分，極大地簡化了采辦流程。其在簽訂合同環(huán)節(jié)采用“其他交易協(xié)議”方式，這種方式不受政府采購和規(guī)章的束縛，允許政府更快速、更便捷地與企業(yè)達成協(xié)議，并有利于清掃公私聯(lián)合創(chuàng)新的障礙。

根據(jù)上述經(jīng)驗，結(jié)合中國的實際情況，筆者認(rèn)為，可以在人工智能創(chuàng)新資源豐富、發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)，如北京、上海、杭州、深圳等地設(shè)立旨在協(xié)調(diào)人工智能創(chuàng)新資源的專門機構(gòu)，該機構(gòu)宜采用扁平化的組織形式，與政府相關(guān)職能部門、人工智能的頭部企業(yè)、人工智能初創(chuàng)企業(yè)、人工智能行業(yè)協(xié)會以及相關(guān)高校（研究機構(gòu)）建立伙伴關(guān)系，促進各主體的交流互動并協(xié)調(diào)人工智能創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置?？梢再x予該機構(gòu)合同簽訂權(quán)和專項預(yù)算權(quán)，使其能夠通過商業(yè)招標(biāo)發(fā)現(xiàn)符合HEAI方向的潛在創(chuàng)新和技術(shù)，如此，該機構(gòu)就具備了技術(shù)篩選和技術(shù)咨詢等功能。中國想要實現(xiàn)人工智能創(chuàng)新的快速轉(zhuǎn)化，就要簡化人工智能相關(guān)項目的報批流程，設(shè)計更加靈活、充裕的經(jīng)費管理制度，增加機動計劃經(jīng)費額度等。同時專設(shè)技術(shù)審查小組對該機構(gòu)的整體業(yè)務(wù)進行審查和監(jiān)督。

此外，為了有效解決上文提到的數(shù)據(jù)去隱私、脫敏和標(biāo)準(zhǔn)化這一公共產(chǎn)品供給問題，有必要建立專門的研發(fā)機構(gòu)。一個可行的辦法是建立大數(shù)據(jù)與人工智能國家實驗室，重點開發(fā)數(shù)據(jù)去隱私、脫敏和標(biāo)準(zhǔn)化等具有強外部性的人工智能相關(guān)技術(shù)，解決技術(shù)公共產(chǎn)品的供給問題。數(shù)據(jù)的規(guī)范和高效使用是全世界共同關(guān)心的問題，中國完全可以利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢構(gòu)建全球數(shù)據(jù)技術(shù)公共產(chǎn)品聯(lián)盟，整合全世界的研發(fā)力量，形成強大合力，促進大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的良性發(fā)展。以上組織機構(gòu)設(shè)計思路，如圖1所示。

（三）對創(chuàng)新政策效果進行動態(tài)評估

主流經(jīng)濟學(xué)的公共政策評估一般都聚焦于公共投資的擠出效應(yīng)，并以此來靜態(tài)計算政策的成本和收益，因此，找到替代性的創(chuàng)新政策動態(tài)評估工具也十分重要。制定公共政策一定會涉及到預(yù)算，當(dāng)前公共政策多是從現(xiàn)有的財政約束角度思考問題，與之相符的評估工具通常基于靜態(tài)資源配置效率的概念和某種形式的事前成本收益分析（CBA），CBA實際上就是反映商品或服務(wù)的最佳替代用途價值。在大多數(shù)情況下，評估都是基于市場價格的分析，即在政策干預(yù)后對其效果進行評價，并就市場失靈問題解決與否進行評估。這一靜態(tài)評估工具實際上無法對政府投資重大創(chuàng)新的動態(tài)擠入效應(yīng)進行評估，因此，對使命驅(qū)動型創(chuàng)新政策的評估需要考慮更長的時間和更具系統(tǒng)性的評估指標(biāo)。

根據(jù)現(xiàn)代貨幣理論的觀點，財政赤字支出可能會產(chǎn)生經(jīng)濟乘數(shù)效應(yīng)，使經(jīng)濟增長速度快于借貸，從而降低債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率。另外，與家庭或企業(yè)不同，擁有主權(quán)貨幣和中央銀行的政府不會破產(chǎn)[16]。CBA只關(guān)注靜態(tài)的創(chuàng)新資源約束與配置問題，無法評估動態(tài)的市場創(chuàng)造效應(yīng)，而以發(fā)展HEAI為使命導(dǎo)向的創(chuàng)新政策恰恰能夠發(fā)揮政府“市場創(chuàng)造者”的優(yōu)勢，從而在一定程度上可以對沖HEAI技術(shù)軌道未定型和相關(guān)市場微弱帶來的風(fēng)險。一旦市場成長起來之后，其輻射效應(yīng)將大大超出其投入成本。因此，我們需要建立能夠評估動態(tài)效率目標(biāo)的價值體系。動態(tài)效率包括充分利用資源以應(yīng)對快速的變化，其中包括創(chuàng)新、投資、改進和增長，最重要的還包括新技術(shù)的創(chuàng)造和技術(shù)前沿的轉(zhuǎn)移[17]。據(jù)此，HEAI未來對其他行業(yè)的輻射和溢出效應(yīng)以及由此引發(fā)的各種互補式創(chuàng)新，都應(yīng)被評估指標(biāo)和方法考慮在內(nèi)。因此，評估指標(biāo)不僅要關(guān)注人工智能本身的技術(shù)創(chuàng)新能力，更要關(guān)注與人工智能相匹配的材料、能源技術(shù)的進步，甚至還要考慮對人們生活方式的改進。

（四）理順公共部門和私人部門的激勵結(jié)構(gòu)，使風(fēng)險和收益相匹配

政府對重大創(chuàng)新的投資會使風(fēng)險社會化，而創(chuàng)新本身的正外部性會使收益社會化，由于大部分創(chuàng)新收益被企業(yè)獲得，因此，如何通過制度設(shè)計使公共部門與私人部門在創(chuàng)新過程中的風(fēng)險分擔(dān)和收益分享相匹配，從而實現(xiàn)激勵相容，對創(chuàng)新的可持續(xù)性至關(guān)重要。針對這一問題筆者提出以下三個方案：第一，政府可以通過向愿意投資于重大技術(shù)創(chuàng)新的私營企業(yè)發(fā)放許可證，從而實現(xiàn)公私雙方的風(fēng)險共擔(dān)和收益共享。第二，通過傳統(tǒng)的稅收機制，政府可以在重大創(chuàng)新和基礎(chǔ)創(chuàng)新的商業(yè)化應(yīng)用階段，根據(jù)上述的許可證制度對受益企業(yè)額外收取一定的稅額，以彌補在前期的大量投入，也為下一輪重大創(chuàng)新拓展資金來源。第三，不要“把雞蛋放在一個籃子里”，政府可以通過投資組合的形式分散公共創(chuàng)新投資的風(fēng)險，就算某些項目失敗了，但少數(shù)項目的成功亦可以彌補其他項目的損失。當(dāng)然，建立共生的公私合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建健康的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)才是實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造、促進經(jīng)濟增長的長效機制。

人工智能作為通用技術(shù)，其擴散效應(yīng)受限于前期技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入強度，作為ICT的延展，人工智能的關(guān)鍵共性技術(shù)具有投資額大和投資回報周期長等特征。加之，關(guān)鍵共性技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新不確定性最高，正外部效應(yīng)較大，一般私人部門沒有激勵研發(fā)該種技術(shù)，此時，需要公共部門積極作為。基于公共和私人部門風(fēng)險共擔(dān)和收益共享的原則，筆者認(rèn)為：第一，中國政府可以通過許可證制度，對于有意愿投資于HEAI領(lǐng)域關(guān)鍵共性技術(shù)的民營企業(yè)給予大力支持，積極促進該領(lǐng)域公私研發(fā)聯(lián)合體的組建，發(fā)揮公共研究機構(gòu)與民營企業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新效應(yīng)，并鼓勵民營企業(yè)將研發(fā)成果進行商業(yè)化轉(zhuǎn)換。政府從企業(yè)商業(yè)化收益中獲得一部分許可證收益，注入關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新投資資金池，以實現(xiàn)重大創(chuàng)新的風(fēng)險和回報社會化。第二，公共部門通過參與研發(fā)聯(lián)合體從而擁有一部分HEAI的知識產(chǎn)權(quán)，并在其商業(yè)化應(yīng)用階段對受益企業(yè)收取一定的知識產(chǎn)權(quán)使用費作為回報。如果受益企業(yè)上市，則可以通過持有HEAI相關(guān)企業(yè)優(yōu)先股的形式從資本市場獲得一定的回報。第三，中國政府可以扮演天使投資人的角色，通過多元化的“投資組合”形式分散HEAI投資的風(fēng)險，以達到風(fēng)險與回報相匹配的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）

收稿日期：2021-07-18

基金項目：廣西高等學(xué)校千名中青年骨干教師培育計劃人文社科類立項課題“第四次工業(yè)革命與中國技術(shù)趕超的機會窗口研究”（2020QGRW006）;廣西壯族自治區(qū)教育廳A類教改項目“中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)課程體系構(gòu)建”（2017JGA138）

作者簡介：張海豐（1981-），男，浙江桐鄉(xiāng)人，副教授，博士，主要從事演化與創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)研究。E-mail：75514316@qq.com