[摘要]自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放就是放松或取消競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的進(jìn)入管制，以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。公共選擇理論解釋了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放體現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)值的利用，同時(shí)需建立對(duì)管制機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制;交易成本理論從有限理性、機(jī)會(huì)主義、資產(chǎn)專用性等方面解釋了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放促進(jìn)了自然壟斷行業(yè)管制的交易成本的降低;合作治理理論解釋了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放強(qiáng)化了管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)作為獨(dú)立主體之間的協(xié)商合作關(guān)系，同時(shí)需要強(qiáng)化信任體系及公眾作為治理主體的作用。這三種理論不僅有效解釋了自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的邏輯起因，也分析了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放是系統(tǒng)性、綜合性改革的內(nèi)在邏輯。

[關(guān)鍵詞]自然壟斷行業(yè);政府管制;競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放;公共選擇;交易成本;合作治理

[中圖分類號(hào)]F294;D630 .1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2021）08-0010-05

收稿日期：2021-06-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放與政府管制調(diào)整研究》（16BJL158）。

作者簡(jiǎn)介：劉華濤（1971—），男，河南南陽(yáng)人，博士，華北水利水電大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎苤婆c公共政策。

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .002

一、引言

電信、電力、鐵路、民航、自來(lái)水、天然氣等自然壟斷行業(yè)是關(guān)系人民生活的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。由于自然壟斷行業(yè)巨額的沉沒成本及其很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，以及準(zhǔn)公共物品的屬性，政府需要采取相應(yīng)的管制措施限制市場(chǎng)的進(jìn)入和確保價(jià)格的合理性。但進(jìn)入管制和價(jià)格管制政策會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)企業(yè)較低的生產(chǎn)效率和分配效率低下。因此，從20世紀(jì)70年代末開始，許多發(fā)達(dá)國(guó)家開始對(duì)自然壟斷行業(yè)的政府管制進(jìn)行改革，主要措施是對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行縱向分離，開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。我國(guó)自然壟斷行業(yè)管制改革從20世紀(jì)90年代開始逐步推進(jìn)，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)改革更加深化，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放得到了黨中央的高度重視。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中明確指出：“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置的市場(chǎng)化。”[1]在黨中央的高度關(guān)注下，我國(guó)自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放得到了較大推進(jìn)，如電信行業(yè)的移動(dòng)通信、數(shù)據(jù)通信和寬帶接入業(yè)務(wù)，民航行業(yè)的客運(yùn)、貨運(yùn)業(yè)務(wù)等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放進(jìn)展明顯，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制也在逐漸形成。但在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的需求量還在持續(xù)增長(zhǎng)，而在自然壟斷行業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象還比較突出的情況下，還必須進(jìn)一步強(qiáng)化推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放，從而持續(xù)增強(qiáng)行業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。因此，黨的十九屆五中全會(huì)報(bào)告中再次明確指出：“推進(jìn)能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革。”[2]這不僅體現(xiàn)了黨中央對(duì)自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)改革的持續(xù)關(guān)注，也明確了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放要強(qiáng)化推進(jìn)。隨著自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的實(shí)施和推進(jìn)，理論上的研究也日漸增多?，F(xiàn)有文獻(xiàn)研究總體上主要集中在自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)市場(chǎng)要素的分析[3-4]，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放后引入民營(yíng)資本及相關(guān)的公私合作模式的研究[5]，以及公平競(jìng)爭(zhēng)、政府管制權(quán)力的監(jiān)督[6]等方面。而對(duì)自然壟斷行業(yè)為什么要開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，為什么競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放有利于提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和政府管制效率，為什么競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)政府管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，要制約和規(guī)范政府管制權(quán)力，以及為什么要強(qiáng)化管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)之間的信任關(guān)系等問題，在理論上尚缺乏較為深入、系統(tǒng)的分析。這些方面總體上就是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的邏輯起因，以及競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放系統(tǒng)性和綜合性實(shí)施的內(nèi)在邏輯，從理論角度分析主要涉及到公共選擇理論、交易成本理論與合作治理理論。本文就從這些理論的角度對(duì)自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的理論邏輯進(jìn)行一些探討。

二、公共選擇理論：競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放體現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)值的利用

公共選擇理論是將市場(chǎng)制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道?！皬倪@個(gè)意義上說(shuō)，公共選擇的政治觀點(diǎn)類似于關(guān)于經(jīng)濟(jì)權(quán)力的市場(chǎng)觀點(diǎn)”。[7]該理論從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，基于自由交換能使市場(chǎng)中的雙方都獲利的原理，來(lái)分析民眾的選擇行為、政府的決策行為以及兩者的關(guān)系。該理論認(rèn)為，政治領(lǐng)域的行為與市場(chǎng)行為本質(zhì)上是一樣的，這兩種行為中，私人都將理性地選擇個(gè)人效用最大化。因此，政治實(shí)質(zhì)上是人們相互之間的一種復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)，人們都想通過這個(gè)交易結(jié)構(gòu)達(dá)到自己的目標(biāo)。公民和利益集團(tuán)通過選舉權(quán)的形式來(lái)獲取政策制定中的最大利益，同時(shí)，立法者和官僚機(jī)構(gòu)則提供利益作為對(duì)選舉他們的交換。官僚機(jī)構(gòu)一般承擔(dān)著執(zhí)行政策的職責(zé)，他們對(duì)部門利益或個(gè)人利益的追求將對(duì)政府政策產(chǎn)生顯著的影響，從而也對(duì)立法的形式和內(nèi)容產(chǎn)生影響。在利益集團(tuán)中，那些能夠有效組織起來(lái)的特殊利益集團(tuán)，則會(huì)對(duì)立法者或官僚機(jī)構(gòu)具有更大的影響力，從而獲得更多立法收益或特殊的利益。這種情況下，政府活動(dòng)往往不可能達(dá)到理論說(shuō)的那樣可以做到的“有效”結(jié)果，出現(xiàn)過度或低效率的公共開支。這就是公共選擇理論研究最主要的代表經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南所說(shuō)的“政府失敗”。[8]而政府失敗主要表現(xiàn)為政府政策或政府機(jī)構(gòu)的低效率，主要原因就是政治家或官僚機(jī)構(gòu)的自利動(dòng)機(jī)使得他們的決策和行事不是基于公共利益最大化的原則，而是基于個(gè)人效用最大化以及他們自己所掌握的信息。

按照公共選擇理論的分析，自然壟斷行業(yè)的政府管制作為一項(xiàng)政府職能，它的存在及不同的管制政策是政治家回應(yīng)利益集團(tuán)需求的結(jié)果，這些利益集團(tuán)能夠從管制政策或管制措施的實(shí)施中獲利。就自然壟斷行業(yè)的管制政策而言，雖然從根本上講可以說(shuō)是為了促進(jìn)公共利益，但“公共利益”的理解一般是由政府管制者根據(jù)自己對(duì)公共利益的理解來(lái)決定的。因此，一方面，是由于管制者在管制過程中有很大的行為自由，個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)會(huì)左右著他們，無(wú)論他們是有意或是無(wú)意的，他們對(duì)公共利益的理解往往與實(shí)際偏離。另一方面，也因?yàn)樗麄兊淖岳麆?dòng)機(jī)，使得他們的行為實(shí)際上不是傾向于增進(jìn)公共利益，而是傾向于某些特殊利益集團(tuán)的利益（如壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)），從而使得自身的效用最大化。那么，為了促進(jìn)自然壟斷行業(yè)政府管制的公共利益目標(biāo)，減少和預(yù)防特殊利益集團(tuán)對(duì)管制者的影響或俘獲行為，就需要不斷地推進(jìn)管制的改革，縮減政府干預(yù)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)化市場(chǎng)的價(jià)值。

因此，利用公共選擇理論可以解釋自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的邏輯起因。按照公共選擇理論主張的強(qiáng)化市場(chǎng)價(jià)值的利用，自然壟斷行業(yè)就需要調(diào)整管制政策，更多地依靠市場(chǎng)，建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和政府管制效率的提升。自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放就是適應(yīng)了這一需求。凡是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，都可以實(shí)施開放，放松或取消進(jìn)入管制，讓更多的企業(yè)參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而且競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放不只是放開了進(jìn)入管制，還放松或取消了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格管制，能由市場(chǎng)決定價(jià)格的就交給市場(chǎng)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放，因?yàn)閺?qiáng)化了市場(chǎng)的價(jià)值，自然減少了管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力，降低了管制機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的控制，減少了管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間的利益關(guān)系，從而能夠減少和預(yù)防特殊利益集團(tuán)對(duì)管制者的影響或俘獲行為。

同時(shí)，從公共選擇理論的角度，自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放實(shí)施的內(nèi)在邏輯要求必然是系統(tǒng)性、綜合性的。即競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的同時(shí)，還必須要強(qiáng)化對(duì)政府管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，約束管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力。公共選擇理論除了主張市場(chǎng)價(jià)值的利用，該理論還認(rèn)為在政府外部監(jiān)督機(jī)制不健全，政府行為缺乏制約的情況下，會(huì)出現(xiàn)“政府失敗”。若外在監(jiān)督制約難以形成壓力，以確保任何人處于某一特權(quán)地位時(shí)均不能過多地牟取私利，那么再高尚的執(zhí)政官也不能保證公共利益不被他人或他的后繼者有意或無(wú)意地?fù)p害。[8]因此，公共選擇理論主張要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，約束政府權(quán)力。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放是市場(chǎng)價(jià)值的利用，目的是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而只有公開公平公正的競(jìng)爭(zhēng)才是有意義和有效的。如果管制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，在管制過程不能中立地行事，而是偏向于某些企業(yè)或特殊利益集團(tuán)，那么市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)大打折扣，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放也將失去它應(yīng)有的意義。因此，自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的實(shí)施必須是系統(tǒng)性、綜合性的。就是在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的同時(shí)，還必須健全法律體系和完善政府管制體制，通過規(guī)范管制權(quán)力、加強(qiáng)公眾參與和司法審查等強(qiáng)化對(duì)管制機(jī)構(gòu)和管制程序的監(jiān)督，以此來(lái)規(guī)范和約束管制機(jī)構(gòu)的行為，確保競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的有效實(shí)施。這些措施在發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)管制改革實(shí)踐中得到了具體的實(shí)施，使得自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放取得了很好的效果。

三、交易成本理論：競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放促進(jìn)了交易成本的降低

交易成本理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心范疇，是分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的重要理論和方法。交易成本的思想主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯（Coase）的文章《企業(yè)的性質(zhì)》和《社會(huì)成本問題》。他描述交易成本，“為完成一項(xiàng)交易，有必要找到愿意交易的人，告訴人們有人要作交易以及交易的條件，有必要進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，簽訂合同，并監(jiān)督合同條款的執(zhí)行情況等……”[9]簡(jiǎn)單地說(shuō)，這里提到的交易成本是獲得準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息所需要付出的費(fèi)用、談判與簽訂合約的費(fèi)用，以及監(jiān)督執(zhí)行維持合約的費(fèi)用，主要包括信息成本、談判成本、決策成本、履約成本等。經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森（Williamson）在科斯研究的基礎(chǔ)上，分析了交易成本存在的原因及影響交易成本大小的因素，包括有限理性、機(jī)會(huì)主義（投機(jī)）、資產(chǎn)專用性、不確定性以及交易發(fā)生的頻率等。[10]有效的制度主要就是針對(duì)這些因素來(lái)降低交易成本。用交易成本理論分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，是要在明確交易屬性的情況下，從交易成本最小化的方面分析可以采用的治理機(jī)制。

從交易成本理論的角度，降低自然壟斷行業(yè)政府管制的交易成本也是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的邏輯起因。自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放降低了管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間的交易成本。自然壟斷行業(yè)政府管制中，管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)之間是一種委托-代理的關(guān)系，兩者之間是信息不對(duì)稱的，企業(yè)相對(duì)于管制機(jī)構(gòu)處于信息優(yōu)勢(shì)，它對(duì)自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息的掌握程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于管制機(jī)構(gòu)，比如可以通過技術(shù)創(chuàng)新降低生產(chǎn)成本的程度等，這些信息管制機(jī)構(gòu)往往難以準(zhǔn)確把握。就是說(shuō)管制機(jī)構(gòu)的理性思考受到限制，即管制機(jī)構(gòu)是有限理性的。傳統(tǒng)的政府管制模式下，無(wú)論是自然壟斷性業(yè)務(wù)還是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)都在政府管制范圍之下，政府管制的范圍廣、內(nèi)容多，需要掌握更多的企業(yè)信息。但企業(yè)在利潤(rùn)最大化的驅(qū)使下，為了獲得更高的收益，自然會(huì)隱瞞有利于自己的信息，帶來(lái)較高的信息成本之交易成本，從而影響到管制的效果。而競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放，政府放松或取消了進(jìn)入管制，并放松了價(jià)格管制，管制機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的管制范圍變小，管制內(nèi)容變少。這就意味著管制者需要知道的信息將遠(yuǎn)少于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放前管制時(shí)需要的信息，管制者與被管制企業(yè)之間的信息不對(duì)稱將會(huì)弱化，自然降低了管制信息成本之交易成本。

機(jī)會(huì)主義方面，主要是被管制企業(yè)的機(jī)會(huì)主義。機(jī)會(huì)主義是人們對(duì)自我利益的考慮和追求，就是人具有隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向。[11]企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為的表現(xiàn)一方面是俘獲管制機(jī)構(gòu)。企業(yè)被管制的業(yè)務(wù)范圍越大，管制俘獲發(fā)生的概率和頻率越高，管制俘獲將造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，帶來(lái)資源配置效率的損失，而且造成監(jiān)督成本的增加，這都是交易成本的增加。企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為的另一方面表現(xiàn)被管制的企業(yè)生產(chǎn)效率低下及存在的X-非效率。這些導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本增加。企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行費(fèi)用被弗魯博頓（Furubotn）等稱之為管理型交易成本，[12]生產(chǎn)效率低下自然就是管理型交易成本過高。而開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，政府管制的業(yè)務(wù)范圍變小，降低了管制俘獲的可能，同時(shí)讓更多的企業(yè)參與業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力自然會(huì)刺激企業(yè)提高效率。所以說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放減少了企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為，從而降低了機(jī)會(huì)主義行為帶來(lái)的交易成本。

競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的同時(shí)也降低了政治型交易成本。政府部門在履行相關(guān)的職能時(shí)，需要與行政相對(duì)人、其它政府部門、相關(guān)參與人等進(jìn)行協(xié)商溝通，要收集、分析相關(guān)數(shù)據(jù)資料，制定和落實(shí)有關(guān)政策。這些方面產(chǎn)生的行政費(fèi)用，也屬于交易成本，弗魯博頓等稱之為政治型交易成本。[12]自然壟斷行業(yè)政府管制中，由于缺乏降低成本的刺激，管制機(jī)構(gòu)大多不考慮成本情況，導(dǎo)致管制中較高的政治型交易成本。而且管制范圍越廣、管制內(nèi)容越多，管制的不確定性和管制雙方談判等交易的頻率自然越高，從而帶來(lái)更高的交易成本。所以發(fā)達(dá)國(guó)家才運(yùn)用成本-收益分析法對(duì)管制影響進(jìn)行評(píng)估。而開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，就是縮小了管制的范圍，減少了管制的內(nèi)容，自然就降低了管制的交易成本。

資產(chǎn)專用性極大程度上決定了交易成本。自然壟斷行業(yè)有一個(gè)突出的特征就是資產(chǎn)專用性強(qiáng)。而這個(gè)特性主要是自然壟斷性業(yè)務(wù)的特性。如電力、鐵路、自來(lái)水、天然氣等的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)體現(xiàn)了很強(qiáng)的專用性。但競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)不屬于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，資產(chǎn)專用性低，所以自然壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)可以開放，允許多家企業(yè)投資競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)不確定性導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的失敗者的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移配置率高，自然交易成本就低。自然壟斷性業(yè)務(wù)開放的話，允許多家企業(yè)投資網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，一方面是資源浪費(fèi)，另一方面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗者投資的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施幾乎難以再轉(zhuǎn)移配置，造成很高的交易成本。所以自然壟斷行業(yè)的管制改革主要是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放。

同時(shí)，從交易成本理論的角度，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的內(nèi)在邏輯要求還必須要強(qiáng)化企業(yè)之間的互聯(lián)互通管制。這也是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放系統(tǒng)性、綜合性的體現(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放后，涉及到競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與自然壟斷性業(yè)務(wù)的接入問題。自然壟斷性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)可能會(huì)利用其壟斷地位，在接入契約的討價(jià)還價(jià)中處于有利地位，從而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，侵犯損害競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，導(dǎo)致合約的不確定性、復(fù)雜性等問題，造成交易成本的增加。而且同時(shí)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的不同企業(yè)之間，也存在著互相接入問題，居于強(qiáng)勢(shì)地位的企業(yè)就有可能對(duì)其他企業(yè)進(jìn)行接入歧視或設(shè)置障礙，造成企業(yè)之間交易成本的增加。所以，在自然壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的業(yè)務(wù)接入上，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放后也可能帶來(lái)交易成本的增加，因此需要強(qiáng)化不同企業(yè)業(yè)務(wù)之間的互聯(lián)互通管制，確保企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的公平公正。

四、合作治理理論：競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放強(qiáng)化了獨(dú)立主體的合作

合作治理是公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的治理中，政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等多元治理主體共同參與，而政府則處于“元治理”的角色。就是說(shuō)政府更加強(qiáng)化與企業(yè)等市場(chǎng)主體、私人部門及社會(huì)組織、公民等的合作伙伴關(guān)系，共同推進(jìn)公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的有效治理，從而實(shí)現(xiàn)各方利益和公共目標(biāo)。合作治理包括了公共管理領(lǐng)域中相互交織的諸多概念，如多元治理、公私伙伴關(guān)系、政府購(gòu)買服務(wù)和公眾參與等等。近些年，隨著治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，合作治理這一治理理念和治理模式越來(lái)越受到重視，也被引入到了政府管制政策制定與實(shí)施中。這可以使不同主體共同形成和執(zhí)行政策，進(jìn)而改進(jìn)政府管制能力。[13]因此，合作治理理論為理解自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放提供了一個(gè)有力的視角，有利于分析管制機(jī)構(gòu)與企業(yè)、公眾之間互動(dòng)與合作的動(dòng)態(tài)方式。

合作治理是多元治理主體的協(xié)商合作，前提是治理主體是自主的、獨(dú)立的。所以，合作治理理念更加強(qiáng)化行動(dòng)者的獨(dú)立性，“無(wú)論是間接的合作還是直接的合作，都要求以組織自身的獨(dú)立性為前提”，“組織成員的獨(dú)立性和自主性賦予組織以創(chuàng)新的能力”。[14]自然壟斷行業(yè)傳統(tǒng)的政府管制，因?yàn)樾袠I(yè)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)基本都是壟斷經(jīng)營(yíng)，所以更普遍地實(shí)施進(jìn)入管制、價(jià)格管制等較為嚴(yán)格的管制政策。這種情況下，管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)的關(guān)系更接近于控制和被控制，或者支配與被支配。而自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放，更多的企業(yè)參與業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)動(dòng)起了民營(yíng)資本等更多的社會(huì)資源，并使得經(jīng)營(yíng)企業(yè)有更多的經(jīng)營(yíng)決策的自由，能更靈活地面對(duì)市場(chǎng)的變化。這是合作治理理論的應(yīng)用和體現(xiàn)。作為平等市場(chǎng)主體的企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)之間必將是平等的獨(dú)立的主體。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放，不僅是進(jìn)入管制的放開，而且價(jià)格管制也將放松，那么管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)之間的獨(dú)立性也將進(jìn)一步強(qiáng)化，管制雙方更多的將是通過管制契約連接起來(lái)，通過協(xié)商合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)自然壟斷行業(yè)的管制目標(biāo)。因此，合作治理理論也有效解釋了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的內(nèi)在邏輯，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放調(diào)動(dòng)起社會(huì)資源的同時(shí)，也使得自然壟斷行業(yè)的管制政策更加靈活，可以提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)社會(huì)福利最大化，也可以降低政府管制成本，提高管制效率。

從合作治理理論的角度，也可以有效解釋競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的系統(tǒng)性、綜合性的內(nèi)在邏輯。就是伴隨著競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放必須要強(qiáng)化預(yù)防管制俘獲、加強(qiáng)管制機(jī)構(gòu)信任體系，以及強(qiáng)化公眾參與等措施。盡管競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放體現(xiàn)了合作治理的理念，使得傳統(tǒng)的管制雙方控制與被控制的關(guān)系得到了改變，管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)的契約關(guān)系得到了強(qiáng)化，被管制企業(yè)的自主性和獨(dú)立性也得到了強(qiáng)化，但管制機(jī)構(gòu)依然處在“元治理”的地位，承擔(dān)著法規(guī)規(guī)章、政策的制定與實(shí)施，及各項(xiàng)法律授權(quán)的管制職能，并且管制機(jī)構(gòu)可以通過多種途徑影響被管制企業(yè)的行為。管制者還可以通過資源的配置、權(quán)利義務(wù)的配置，改變治理網(wǎng)絡(luò)中不同主體之間的均衡。[15]同時(shí)，合作治理強(qiáng)調(diào)的是不存在利益關(guān)系下的合作。如果管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)之間存在割不斷的利益關(guān)系，“合作”反而可能成為“合謀”。在這樣的情況下，伴隨著競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放，必須要健全相應(yīng)的管制體制，進(jìn)一步規(guī)范明確管制機(jī)構(gòu)的職能，強(qiáng)化管制的司法審查和公眾參與等監(jiān)督體系，防止雙方“合謀”現(xiàn)象發(fā)生，強(qiáng)化企業(yè)不愿“俘獲”和管制機(jī)構(gòu)不愿“被俘獲”的道德偏好，從而有效預(yù)防和杜絕管制俘獲。

合作治理必須建立在治理主體相互信任的基礎(chǔ)之上。建立并發(fā)展多元合作者之間的信任關(guān)系，是合作治理架構(gòu)下對(duì)政府能力的一個(gè)基本要求。[16]因?yàn)檎诤献髦卫碇惺恰霸卫怼钡慕巧?，所以說(shuō)良好的政府信任體系更為重要。自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放后相應(yīng)管制政策的實(shí)施，以及各個(gè)企業(yè)之間能否平等競(jìng)爭(zhēng)，需要強(qiáng)化管制政策的可置信度和管制機(jī)構(gòu)的承諾，就是要強(qiáng)化管制機(jī)構(gòu)的信任體系建設(shè)。因此，在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放中，應(yīng)通過契約和法律手段向企業(yè)提供一種比較可信的保障機(jī)制，要嚴(yán)格落實(shí)政府失信責(zé)任追究制度，加大對(duì)管制機(jī)構(gòu)失信行為的責(zé)任調(diào)查和追究，糾正管制機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義，維護(hù)被管制企業(yè)的合法權(quán)益。同時(shí)，合作治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體，必須要重視公眾作為治理主體的作用，健全公眾參與監(jiān)督的機(jī)制，為公眾有效反映自己的利益提供制度保障。自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放體現(xiàn)了合作治理。這些刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率積極性的政策的實(shí)施，雖然主要體現(xiàn)的是管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)雙方契約關(guān)系的加強(qiáng)和合作程度的提高，但公眾作為一個(gè)重要的治理主體，必須要有效地參與到政策的制定與實(shí)施中，對(duì)管制過程進(jìn)行監(jiān)督，使公眾的期望得到回應(yīng)和滿足，進(jìn)一步構(gòu)建良好的政府管制信任體系，從而使得競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放能更加順利地、有效地實(shí)施。

五、結(jié)語(yǔ)

競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放是自然壟斷行業(yè)放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵措施，而競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放并不是簡(jiǎn)單地、無(wú)條件地“一放了之”，而是系統(tǒng)性、綜合性的改革。公共選擇理論、交易成本理論和合作治理理論有效解釋了自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的邏輯起因及系統(tǒng)性、綜合性實(shí)施的內(nèi)在邏輯。公共選擇理論解釋了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放通過放松進(jìn)入管制和價(jià)格管制促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)還要強(qiáng)化約束機(jī)制加強(qiáng)對(duì)政府管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，制約和規(guī)范政府權(quán)力的原因。交易成本理論解釋了自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放降低了由有限理性、機(jī)會(huì)主義、資產(chǎn)專用性等原因帶來(lái)的交易成本，有助于提高政府管制的效率，促進(jìn)自然壟斷行業(yè)社會(huì)福利的最大化。根據(jù)合作治理理論，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放本質(zhì)上就是合作治理理念的引入，使得管制機(jī)構(gòu)和被管制企業(yè)的契約關(guān)系，以及被管制企業(yè)的獨(dú)立性進(jìn)一步強(qiáng)化，政策實(shí)施在調(diào)動(dòng)起社會(huì)資源的同時(shí)，可以提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，降低政府管制成本，促進(jìn)社會(huì)福利最大化;合作治理理論也解釋了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的開放必須要預(yù)防“合作”轉(zhuǎn)化為“合謀”，并要強(qiáng)化彼此間的高度信任與信賴，以及公眾作為治理主體的重要作用。

由此可見，這三種理論不僅有效解釋了自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的邏輯起因，也分析了競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放是涉及進(jìn)入管制、價(jià)格管制及管制機(jī)構(gòu)改革、管制監(jiān)督強(qiáng)化等多方面的系統(tǒng)性、綜合性改革的內(nèi)在邏輯。因此，加強(qiáng)我國(guó)自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的推進(jìn)，必須要重視系統(tǒng)性和綜合性，做到有效市場(chǎng)和有為政府的更好結(jié)合。一方面，要堅(jiān)持市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革，推進(jìn)自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革，加大向民營(yíng)資本的開放力度，全面放寬民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，要打破消除行政性壟斷，使所有企業(yè)都能夠平等地進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，公平的參與競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，要更好地發(fā)揮政府的作用，要調(diào)整完善競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的價(jià)格管制政策，進(jìn)一步完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，并強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的質(zhì)量管制，完善普遍服務(wù)管制政策。同時(shí)，要健全完善自然壟斷行業(yè)的法律體系，優(yōu)化明確管制機(jī)構(gòu)的職能，強(qiáng)化管制機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制，通過加強(qiáng)管制的司法審查和公眾參與來(lái)加強(qiáng)對(duì)管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體系。隨著自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)開放的系統(tǒng)性、綜合性推進(jìn)，我國(guó)自然壟斷行業(yè)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力必會(huì)進(jìn)一步提升，從而實(shí)現(xiàn)自然壟斷行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

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Theoretical Logic of Competitive Business Opening

in Natural Monopoly Industries

Liu? Huatao

（School of Public Administration， North China University of Water Resources and Electric Power， Zhengzhou 450046， China）

Abstract： ?The opening of competitive businesses in natural monopoly industries is to loose or cancel the entry regulation of competitive businesses， so as to promote market competition. Public choice theory explains that the opening of competitive business reflects the use of market value， and at the same time， it is necessary to establish a restraining mechanism for regulatory agencies. Transaction cost theory explains that the opening of competitive business promotes the reduction of transaction costs of natural monopoly industry regulation from the aspects of bounded rationality， opportunism and asset specificity. Cooperative governance theory explains that the opening of competitive business strengthens the negotiation and cooperation relationship between regulatory agencies and regulated enterprises as independent subjects， and at the same time， it is necessary to strengthen the trust system and the role of the public as the governance subject. These three theories not only effectively explain the logical cause of competitive business opening in natural monopoly industries， but also analyze that competitive business opening is the internal logic of systematic and comprehensive reform.

Key words： natural monopoly industries; government regulation; competitive business opening; public choice; transaction costs; cooperative governance